遼寧警察學院 于驪珠

完善對“三非”外國人的管理策略研究
——以大連市公安局外國人管理制度為例

遼寧警察學院 于驪珠

北京警方宣布集中開展清理“三非”外國人的百日專項行動。大連市公安機關同樣面臨著外國人管理工作任務加重的實際情況。大連市公安局以專項整治行動為契機，強化實施四項管理制度，提高了對“三非”外國人口的監(jiān)管力度。

大連市公安局 外國人管理 “ 三非”外國人

2012年5月14日，北京市公安局決定加強對在京外國人的監(jiān)管力度，內(nèi)容包括加強其居住地點及其所從事的活動監(jiān)管。北京警方宣布從5月15日至8月底將集中開展清理“三非”外國人的百日專項行動，加強對外國人的簽證控制，并對非法居留的外國人采取嚴厲措施。采取此舉的原因是某些無生活來源、無穩(wěn)定住所、無正當職業(yè)的外國人在華違法犯罪活動出現(xiàn)了遞增態(tài)勢。前不久，一名醉酒的英國游客在北京市企圖對一名女子實施性侵犯，此事在中國社會激起公憤。此人在事發(fā)后不久即被拘留，他所持的是旅游簽證。隨著中國經(jīng)濟蒸蒸日上，在內(nèi)地居留和工作的外國人口數(shù)量有了極大增加，沒有長期居留權和工作的外國人更容易從事非法活動。

遼寧省是我國東北地區(qū)經(jīng)濟相對發(fā)達的省份，也是我國的沿海邊境省份。就東北亞區(qū)域而言，遼寧正處于該區(qū)域的中心地帶。隨著改革開放的日益深入和經(jīng)濟、社會的不斷發(fā)展，我省的對外吸引力顯著增強。遼寧近年來日益增大的經(jīng)濟影響力和獨特的地緣特點使其成為東北地區(qū)非法入境者重要的集中地。從非法入境人員的國籍情況看，主要來自周邊國家，有些非法入境人員把遼寧作為去往其他發(fā)達國家的中轉(zhuǎn)站，為達到去往目標國家的目的，非法入境人員甚至采取沖闖相關國家駐華外交、領事機構的極端方式。

一、國內(nèi)“三非”外國人管理的研究現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

2011年，中國公安機關出入境管理部門查處“三非”外國人2萬余人次。非法入境的主要為毗鄰國家人員，非法就業(yè)主要集中在外語教育、涉外演出、涉外家政、勞動密集型產(chǎn)業(yè)等領域，多以留學、訪問為由，入境后非法就業(yè)。北京市公安局出入境管理總隊查出的外國人“三非”案件中，違法主體包括臨時來華人員、三資企業(yè)人員、留學生等，涉及100多個國家，排名前五的分別是韓國、美國、加拿大、俄羅斯和日本，長期非法居留者以非洲國家為主，如尼日利亞、利比里亞和喀麥隆。蒙古國人在京從事違法犯罪活動較為突出，2008年以來，北京市共拘留審查非法居留的蒙古國人98人。此外，菲傭問題初顯，去年共拘留審查非法居留的菲律賓人29名。據(jù)統(tǒng)計，“三非”案例中，非法居留的占80%，其中絕大多數(shù)是因不了解中國法律規(guī)定而短期逾期滯留等情節(jié)輕微的人員，惡意非法居留占5%左右。公安部門人士認為“三非”外國人管理難點多、難度大。例如，公安機關對非法入境、非法居留的外國人沒有專門羈押，沒有審查遣返場所，各地拘留所普遍存在羈押場所和外語干部不足等問題。2012年“兩會”審議通過的刑事訴訟法做出修改，外國人犯罪的刑事案件不再由中級人民法院管轄第一審，而是由基層人民法院一審。這一改變體現(xiàn)了我國立法機關、執(zhí)法機關不再把外國人違法犯罪看成是特別復雜難辦案件的態(tài)度。此外，為從源頭上進一步規(guī)范外國人入出境、留居和就業(yè)，我國相關立法步伐正在加快。加強外國人在華服務和管理，并不意味著提高入境門檻。我國在集中清理“三非”外國人的同時，也致力于建立人才簽證制度，進一步擴大“綠卡”簽發(fā)對象，為引進外籍高層次人才提供充分的出入境和停居留便利。

二、大連市“三非”外國人管理的現(xiàn)狀與主要問題

根據(jù)我國法律，未取得國家勞動部門的批準，外國人不得在華就業(yè)。其目的是規(guī)范外國人的就業(yè)行為，保護國內(nèi)的就業(yè)市場。從我省外國人非法就業(yè)的地域分布情況看，我省經(jīng)濟最發(fā)達的城市——大連是外國人非法就業(yè)最為集中的地區(qū)。大連已經(jīng)成為國際著名的濱海旅游城市，以經(jīng)商、學習、旅游、訪問等各種事由來連的外國人數(shù)量呈現(xiàn)迅猛增長之勢。毫無疑問，絕大部分外國人來大連后從事正當合法的業(yè)務活動，并對該市的經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展做出了重要貢獻。但是，也有一部分外國人是非法入境、非法居留、非法就業(yè)的“三非”人員。非法就業(yè)主要有以下幾種類型：一是在市區(qū)餐飲、娛樂場所內(nèi)從事非法演出活動；二是持旅游、訪問簽證來大連后，未辦理就業(yè)許可就在中外企業(yè)工作；三是部分中小學校、語言培訓機構非法聘用外教從事外語教學工作。由于外國人非法就業(yè)缺乏必要的法律保護，一旦發(fā)生外籍人員與中方雇主之間的勞資糾紛，容易形成不安定因素，給外管工作帶來新的難點問題。這些外國人不僅違反了我國的出入境管理法規(guī)，擾亂了正常的出入境管理秩序，而且引發(fā)了一些犯罪問題，對大連市的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展構成了現(xiàn)實和潛在危害，已經(jīng)成為該市公安機關必須著力加以解決的問題。每到旅游旺季，外國人赴大連人數(shù)急劇增多，大連市公安局面臨外國人管理工作任務明顯加重的實際情況，以專項整治行動為契機，加強對外國人的監(jiān)管力度，特別是對持有旅游簽證的外國人提高警惕和管理。同時，進一步建立完善大連市公安局外國人管理長效機制；進一步優(yōu)化城市投資環(huán)境；對大型企業(yè)、重點工程、外來投資者辦理出入境證件提供更多的便利，主動開展上門服務、預約服務、限時服務、延時服務、承諾服務等措施。

三、“三非”外國人管理的對策與建議

大連市公安局現(xiàn)階段對“三非”外國人管理雖取得一定的成效，但由于在體制、機制、技術等方面的諸多缺陷，治理成本居高不下，治理效果不盡人意。我們應形成依法依規(guī)、齊抓共管、科學長效的外國人管理工作機制，為大連市的旅游環(huán)境創(chuàng)造良好的出入境秩序，達到國內(nèi)治安管理（外國人管理）的先進水平。

1.嚴格簽證簽發(fā)工作，建立核查制度，加強邊防檢查工作，強化邊境管理，解決“三非”源頭問題。提高認識，加強領導，開展“三非”外國人清理整治工作，是遏制涉外違法犯罪上升態(tài)勢、增強人民群眾安全感、維護我市良好社會秩序、創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的一項重要任務。

2.建立到期提醒制度。對已辦理居留許可證和有關簽證的外國人，在證件到期之前加以提醒，避免造成非法居留。同時，積極協(xié)助有關部門、警種為外國人排憂解難，切實為外國人的學習、工作和生活提供便利。加強外國人臨時住宿登記管理，一方面轄區(qū)派出所對各賓館進行外國人管理檢查指導，說明加強外國人臨時住宿登記管理的目的和重要意義，提高登記率，確保不漏管；另一方面登記時要仔細核對入住人身份證和本人是否為同一人，防止非法入境人員漏管。

3.依法處置。根據(jù)上級要求，結合實際情況，針對存在方式不同，按照“依法管理，區(qū)別對待，重點遣送，打擊犯罪”原則進行處理。

（1）對查獲的“三非”外國人要按照“依法依規(guī)、快速穩(wěn)妥”的處置原則，發(fā)現(xiàn)一個，拘留一個，遣送一個。要做好 “三非”外國人的接收關押準備工作。

（2）對于部分在大連市生活多年，已通婚生兒育女的婦女，按規(guī)定暫不遣返。但要做好信息采集錄入工作，對她們進行政策宣傳教育，引導她們自覺遵守我國法律法規(guī)，不參與違法犯罪活動。

（3）對涉嫌違法犯罪的，派出所民警要核查證件，確認身份，上報情況，由相關職能部門依照涉外案件辦案程序堅決追究法律責任。

（4）對查處的公安部報列“重點、敏感”地區(qū)非法居留人員，及時通報市局出入境管理支隊，倒查其行蹤，發(fā)現(xiàn)有其他違法犯罪行為的，及時移交相關部門處理。

4.落實登記。充分發(fā)揮派出所境外人員管理子系統(tǒng)的作用，對已錄入警務系統(tǒng)外管子系統(tǒng)的外國人和外國企業(yè)機構，以走訪形式進行檢查，掌握情況，對在轄區(qū)內(nèi)住宿而遺漏登記的外國人進行查處，落實登記手續(xù)，納入實有人口管理，對外國人的住宿管理做到“人來登記、人在走訪、人走注銷”，情況明，底數(shù)清。

5.加強協(xié)作與宣傳工作。牢固樹立“一盤棋”的大局意識，加強相互間的溝通聯(lián)系，協(xié)同作戰(zhàn)，形成強大整體作戰(zhàn)格局。治安、各派出所要充分發(fā)揮清理整治的主力軍作用，依法打擊“三非”外國人違法犯罪活動。同時，加強與政府職能部門的協(xié)作，會同工商局、勞動局、教育局、等相關職能部門開展聯(lián)合行動，積極在服務場所和勞動密集場所宣傳聘用、容留“三非”外國人的違法性。

6.請示報告。增強涉外辦案的及時通報意識，嚴格執(zhí)行請示報告制度。清查執(zhí)法或辦理涉及“三非”外國人案件過程中，遇到涉外工作業(yè)務問題，及時與分局治安大隊和市局出入境管理支隊聯(lián)系，由大隊、支隊做出解釋和指導。

7.信息上報。及時匯總主要活動信息，包括動員部署、組織實施情況、取得的主要成績和存在的突出問題等進行認真總結，形成書面材料上交、存檔。

綜上所述，中國市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和大連的口岸城市地位不可避免地吸引更多的外國人才和外國資金流入中國境內(nèi)，因此，“三非”外國人現(xiàn)象必然會長期存在。我們有必要借鑒國際社會在經(jīng)濟高速發(fā)展期的治理經(jīng)驗，不斷完善“三非”外國人的管理制度，使之從無序走向有序，從分散走向統(tǒng)一。

［1］王 莉.我國現(xiàn)行出入境管理法芻議［J］.中國人民公安大學學報（自然科學版），2009

［2］張惠德.外國人入出境管理的國際慣例［J］.公安研究，2004

［3］莫 非.我國驅(qū)逐出境的立法分析［J］.法制與社會，2007

（此文系遼寧省社科基金項目的階段性研究成果基金項目，項目批準號：L12DFX035）

ISSN2095-6711/Z01-2015-10-0216