○王玉明

自上世紀(jì)70年代以來(lái)，鄰避沖突已成為世界各國(guó)面臨的共同挑戰(zhàn)。中國(guó)自上世紀(jì)90年代以來(lái)，各類社會(huì)沖突呈快速上升趨勢(shì)。這些社會(huì)沖突主要集中在土地和拆遷糾紛、勞資沖突、鄰避沖突等三大領(lǐng)域。而鄰避沖突大多演變?yōu)猷彵苄腿后w性事件，甚至升級(jí)為暴力性群體事件，這已成為政府必須面對(duì)和應(yīng)對(duì)的社會(huì)問(wèn)題。本文選擇近年來(lái)影響較大的多起典型鄰避型群體事件，分析這類事件的特征、成因，并探討有效應(yīng)對(duì)這類事件的對(duì)策。

一、何謂鄰避沖突與鄰避型群體事件

“鄰避”這詞源自英文短語(yǔ)“Not In My Back Yard”的縮寫(xiě)——“NIMBY”，“Not In My Back Yard”是西方國(guó)家民眾抗議環(huán)境污染或環(huán)境影響項(xiàng)目的經(jīng)典口號(hào)，可譯為“別建在我家后院”或“遠(yuǎn)離我家后院”。與其意思相近的口號(hào)還有“Not In Anybody’s Backyard”、“Not-In-My-Bottom-Line”等，可譯為“別建在任何人后院”、“別越過(guò)我的底線”。1980年代原英國(guó)環(huán)境事務(wù)大臣尼古拉斯·雷德利最早使用“NIMBY”這詞，后來(lái)臺(tái)灣學(xué)者將“NIMBY”譯為“鄰避”。當(dāng)前學(xué)術(shù)界和媒體流行的“鄰避情結(jié)”、“鄰避沖突”、“鄰避運(yùn)動(dòng)”、“鄰避效應(yīng)”等術(shù)語(yǔ)由此而來(lái)。

所謂鄰避沖突，是指建設(shè)項(xiàng)目（鄰避設(shè)施）附近的居民因擔(dān)心其對(duì)身心健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來(lái)負(fù)面影響，而引發(fā)的抗拒心理和抵抗行動(dòng)。直接引發(fā)鄰避沖突的是“鄰避設(shè)施”。一般來(lái)講，鄰避設(shè)施是指影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳硇慕】?、資產(chǎn)價(jià)值、環(huán)境質(zhì)量的令人感到厭惡而不支持的設(shè)施或項(xiàng)目。廣義上的“鄰避設(shè)施”包含一切有著潛在風(fēng)險(xiǎn)及危害的生產(chǎn)項(xiàng)目及設(shè)施。如由政府或非營(yíng)利部門(mén)興建的交通、通訊、環(huán)境、能源、醫(yī)療公共基礎(chǔ)設(shè)施，核電、火電、煉油、石化以及造紙等項(xiàng)目。狹義上的“鄰避設(shè)施”指人們生產(chǎn)、生活必須的公共設(shè)施，如地鐵、垃圾處理場(chǎng)。鄰避設(shè)施具有兩個(gè)基本特征：一是會(huì)產(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)。包括空氣和水質(zhì)污染、光或噪音污染、生態(tài)或景觀影響等。也有一些非環(huán)境的影響，如精神病院、艾滋病治療所、傳染病醫(yī)院、戒毒所、監(jiān)獄、火葬場(chǎng)等設(shè)施，會(huì)影響當(dāng)?shù)匚飿I(yè)的價(jià)格，或給社區(qū)帶來(lái)恥辱感。二是成本與效益分布不對(duì)稱。鄰避設(shè)施的公共效用不是為設(shè)施周邊居民所獨(dú)享，但風(fēng)險(xiǎn)或危害卻集中影響周邊居民。臺(tái)灣學(xué)者通俗地表述為：“雞糞拉在我家后院，雞蛋卻下在別人家里”。由于這種成本與效益不對(duì)稱，民眾往往會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)鄰避設(shè)施建在自家附近。

所謂鄰避型群體事件，是指因鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)和危害而引發(fā)鄰避沖突進(jìn)而導(dǎo)致的群體事件。鄰避型群體事件的參與者通常采取兩種方式：一是溫和的非暴力方式，二是激烈的暴力方式。前者主要有上訪、靜坐、罷工、集會(huì)、游行、示威等方式。后者主要采取攻擊性、破壞性手段，如沖擊、圍堵黨政機(jī)關(guān)、公私企業(yè)、社會(huì)組織、重點(diǎn)工程，堵塞交通，損毀公私財(cái)物，傷害相關(guān)人員等，這是一種激進(jìn)的抗議方式。現(xiàn)實(shí)中并不是所有的參與者都采用暴力方式，有的事件整個(gè)過(guò)程以溫和方式表達(dá)利益訴求，有的一開(kāi)始是采取非暴力方式，后來(lái)矛盾激化演變?yōu)楸┝κ录?。從鄰避設(shè)施是否存在實(shí)際危害來(lái)看，這些事件有的屬于事后救濟(jì)型，有的屬于事前預(yù)防型。前者是權(quán)益已受侵害后的維權(quán)行動(dòng)，后者是針對(duì)擬建的未上馬項(xiàng)目而發(fā)起的預(yù)防性維權(quán)。鄰避設(shè)施的擬建階段、在建階段和運(yùn)營(yíng)階段，都會(huì)可能發(fā)生鄰避型事件。

二、近年來(lái)鄰避型群體事件的特征分析

近年來(lái)，鄰避型群體事件呈逐年上升趨勢(shì)，許多重大事件相繼爆發(fā)。隨著中國(guó)工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益突出，環(huán)境群體性事件呈迅速上升趨勢(shì)，以年均29.8%的速度遞增。從事件涉及的地域范圍來(lái)看，幾乎遍及城市和農(nóng)村、沿海和內(nèi)地。從涉及的建設(shè)項(xiàng)目看，主要集中在：一是PX項(xiàng)目建設(shè)。如廈門(mén)PX事件，昆明PX事件、寧波PX事件、彭州PX事件、茂名PX事件。二是垃圾處理項(xiàng)目。如北京六里屯和高安屯、南京天井洼、上海江橋、廣州番禺、武漢黃陂等地的垃圾焚燒廠項(xiàng)目都遭到周邊居民的強(qiáng)烈反對(duì)。三是能源建設(shè)項(xiàng)目。主要是核電站、火電站，以及高壓線和輸變電站建設(shè)等，如廣東海門(mén)電站事件、河源電廠事件、鶴山核燃料廠事件等。四是交通建設(shè)項(xiàng)目。主要包括公路、軌道交通、機(jī)場(chǎng)建設(shè)等，如上海磁懸浮事件。

1.行動(dòng)參與者易形成集體認(rèn)同，事件生成快速。一是容易形成集體認(rèn)同。在群體事件發(fā)生過(guò)程中，存在著一種與集體行動(dòng)有關(guān)的認(rèn)知和歸因模式，它是集體行動(dòng)參與者解釋自己處境的一種共同認(rèn)知。事件之初一般參與者少，隨著不滿情緒的傳播、發(fā)酵，隨后形成并受特定的群體“情境規(guī)范”影響，這種群體一旦形成，會(huì)出現(xiàn)一種雙向性、爆發(fā)性的情緒感染，群體就會(huì)采取集體抗?fàn)巵?lái)強(qiáng)化這種集體認(rèn)同，這種群體心理和情緒感染會(huì)導(dǎo)致行為的不理智。鄰避設(shè)施往往影響周邊居民、整個(gè)社區(qū)，甚至整個(gè)城市的居民，很容易引發(fā)共鳴，打著保衛(wèi)家園的口號(hào)，采取集體抗議行動(dòng)。二是事件生成速度快。從以上鄰避型群體事件來(lái)看，從醞釀到走上街頭抗議的少則幾天，多則十來(lái)天不等。

2.民眾抗議直指地方政府，抗議目的是環(huán)境維權(quán)。在我國(guó)，由于地方政府在這類事件中扮演一種特殊角色，即在鄰避設(shè)施的規(guī)劃中政府具有決定性的作用，地方政府是企業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展的“推手”，而且與相關(guān)企業(yè)常常存在利益勾連，加上政府環(huán)境執(zhí)法不力，監(jiān)管失職等等。因此，在鄰避型群體事件中，民眾將矛頭直接指向地方政府，而不針對(duì)中央政府。民眾不但利用中央政府的環(huán)保政策，而且努力拓展自己的生存空間，并當(dāng)作是和地方政府進(jìn)行博弈的重要依據(jù)。從性質(zhì)上講，鄰避型群體事件是一種非政治性的沖突，抗議的目的是環(huán)境維權(quán)。這種沖突無(wú)關(guān)體制內(nèi)的權(quán)力分配和利益分配，并不直接指向具體的政治目標(biāo)，更無(wú)關(guān)意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)論，主要訴求是終止項(xiàng)目或獲得損害補(bǔ)償。民眾在鄰避抗?fàn)幹信εc現(xiàn)有的國(guó)家話語(yǔ)保持一致，不但不挑戰(zhàn)和對(duì)抗既有的體制和制度，也力求在體制內(nèi)獲得國(guó)家資源的支持。當(dāng)達(dá)到這些要求后，事態(tài)很快恢復(fù)平靜。因此，不要過(guò)度政治化解讀群體事件?，F(xiàn)實(shí)中，有的地方政府面對(duì)鄰避沖突時(shí)，一開(kāi)始就視為政治事件，拼命壓制，動(dòng)用國(guó)家機(jī)器，結(jié)果將事件激化。當(dāng)然，事件如得不到妥善處理，也會(huì)演變成政治沖突。

3.理性抗議與暴力抗議并現(xiàn)，暴力性群體事件占比大。鄰避型群體性事件中的參與者一般采取非暴力與暴力兩種方式。審視以上多起群體性事件，無(wú)明顯統(tǒng)一抗?fàn)幏绞?，表現(xiàn)為暴力或非暴力。研究發(fā)現(xiàn)，鄰避抗?fàn)幹趸径际抢硇缘乇磉_(dá)訴求，但后來(lái)演變成暴力沖突事件，有的還可能會(huì)造成流血沖突。這種事態(tài)演變的趨勢(shì)較普遍，占比很大。

4.預(yù)防性抗議與事后性抗議并存，預(yù)防性抗議快速增加。鄰避型環(huán)境群體事件分為事后救濟(jì)型和事前預(yù)防型兩種類型。前者是鄰避設(shè)施已經(jīng)出現(xiàn)負(fù)面影響或損失，民眾為了維護(hù)正當(dāng)權(quán)益進(jìn)行抗?fàn)帯?005年的東陽(yáng)事件、瀏陽(yáng)事件等都屬于事后救濟(jì)型。后者是鄰避設(shè)施存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)或危害，在現(xiàn)實(shí)危害還沒(méi)有出現(xiàn)前就起來(lái)抵制抗議，有的發(fā)生在項(xiàng)目在建階段，有的發(fā)生在項(xiàng)目公示階段，有的甚至發(fā)生在規(guī)劃論證階段。這是自2007年廈門(mén)PX事件以來(lái)出現(xiàn)的新的抗議形式。隨著民眾環(huán)保觀念的增強(qiáng)，預(yù)防式維權(quán)事件或群體事件快速增加。民眾對(duì)PX項(xiàng)目、垃圾處理項(xiàng)目等鄰避項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)存在焦慮心理，特別是曾經(jīng)發(fā)生的事件，加劇了人們的恐懼。對(duì)于項(xiàng)目未來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，他們“寧可信其有，不可信其無(wú)”，最好在風(fēng)險(xiǎn)尚未出現(xiàn)前叫停。

5.網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)與現(xiàn)場(chǎng)抗議互聯(lián)互動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)的推動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)大。綜觀近些年發(fā)生的鄰避型環(huán)境群體性事件，網(wǎng)絡(luò)起著至關(guān)重要的推動(dòng)作用。民眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)獲取鄰避設(shè)施信息，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)迅速動(dòng)員和放大抗?fàn)幝曇?，形成?qiáng)大輿論壓力，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)組織策劃抗議行動(dòng)?？梢哉f(shuō)，網(wǎng)絡(luò)不僅是各種輿論集散地，也是許多群體事件的策源地，或者事態(tài)蔓延升級(jí)的“推手”。民眾的訴求通過(guò)微博、微信、QQ、社交網(wǎng)站等新媒體傳播，產(chǎn)生情緒上的共鳴，發(fā)展成現(xiàn)場(chǎng)行動(dòng)。

三、鄰避型群體事件頻發(fā)的原因分析

改革開(kāi)放30多年，中國(guó)公民社會(huì)在不斷成長(zhǎng)，公民權(quán)利意識(shí)和環(huán)保意識(shí)不斷覺(jué)醒，這不僅是中國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的標(biāo)志，而且是公民大膽維權(quán)的思想基礎(chǔ)，也是鄰避型群體性事件高發(fā)的重要原因。除此而外，還有以下重要因素：

1.事前民眾參與缺位，民眾利益被漠視。

在我國(guó)，政府習(xí)慣“替民做主”，公共項(xiàng)目往往采取“決定-宣布-辯護(hù)”的模式，利用公權(quán)力強(qiáng)迫民眾接受其決定，只有在遇到民眾的激烈反對(duì)時(shí)，才會(huì)采取應(yīng)急的方式與民眾進(jìn)行接觸和解釋。政府常常認(rèn)為只要項(xiàng)目是為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，只要環(huán)評(píng)沒(méi)有問(wèn)題，民眾就應(yīng)該支持，然而，事情并非那么簡(jiǎn)單。對(duì)以上案例研究發(fā)現(xiàn)，事前民眾參與缺位，民眾利益被忽視，這是國(guó)內(nèi)頻繁出現(xiàn)鄰避型群體事件的根本原因。民眾參與缺失表現(xiàn)在：法定的程序節(jié)點(diǎn)不履行，如沒(méi)讓民眾參與環(huán)評(píng)；民眾參與的時(shí)機(jī)太遲，可能在沖突劇烈的節(jié)點(diǎn)上才引入；民眾參與的方式單一化，形式主義走過(guò)場(chǎng)。利益直接相關(guān)的民眾對(duì)項(xiàng)目不知情，正當(dāng)利益訴求又不到回應(yīng)，更談不上利益保障，抗議就成了他們的直接反應(yīng)，走向街頭，向政府討一個(gè)“說(shuō)法”。像江蘇啟東事件，在事件前一年的時(shí)間里，當(dāng)?shù)孛癖姸啻握疫^(guò)當(dāng)?shù)氐臐O業(yè)部門(mén)、海洋部門(mén)，想了解排海管道、入?？诘沫h(huán)境影響情況，但沒(méi)有得到準(zhǔn)確的答復(fù)，民眾無(wú)奈上街抗議。

2.鄰避項(xiàng)目信息不透明，環(huán)評(píng)報(bào)告失真。鄰避沖突的一個(gè)重要原因是信息不對(duì)稱不透明，一是鄰避設(shè)施選址信息不對(duì)稱不透明，鄰避項(xiàng)目決策過(guò)程不公開(kāi)，如環(huán)評(píng)、規(guī)劃等程序不公開(kāi)。二是鄰避設(shè)施運(yùn)行及其影響的信息不對(duì)稱不透明。項(xiàng)目環(huán)評(píng)常常悄悄進(jìn)行，環(huán)評(píng)報(bào)告的全文和關(guān)鍵細(xì)節(jié)不公開(kāi)。如深圳下坪垃圾場(chǎng)附近的民眾要求公開(kāi)垃圾場(chǎng)建設(shè)的環(huán)評(píng)報(bào)告，將相關(guān)部門(mén)告上法庭，但政府以垃圾場(chǎng)環(huán)評(píng)報(bào)告涉密而不公開(kāi)。什邡鉬銅項(xiàng)目從立項(xiàng)到審批有兩年時(shí)間，但大部分居民直到看到項(xiàng)目開(kāi)工儀式的新聞報(bào)道后才知道。廣州番禺許多樓盤(pán)的業(yè)主看到媒體報(bào)道后，才知曉身邊要建大型的垃圾焚燒廠。同時(shí)，案例研究中發(fā)現(xiàn)，許多環(huán)評(píng)報(bào)告弄虛作假，環(huán)評(píng)報(bào)告普遍被當(dāng)?shù)鼐用褓|(zhì)疑。如在秦皇島垃圾焚燒發(fā)事件中，中國(guó)氣象科學(xué)院的環(huán)評(píng)報(bào)告在民眾意見(jiàn)調(diào)查表上造假，100份全數(shù)贊成的調(diào)查表近四成是偽造，其中有逃犯的名字、死去兩年的人的名字，15人虛構(gòu)。另外，許多科研單位內(nèi)部管理不規(guī)范或參與環(huán)評(píng)作假，環(huán)評(píng)報(bào)告遭到質(zhì)疑。有的環(huán)評(píng)報(bào)告質(zhì)量不高、粗制濫造，如什邡鉬銅項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告根本沒(méi)有指出項(xiàng)目對(duì)周圍環(huán)境會(huì)產(chǎn)生的不良影響及程度。

3.政府公信力低，政府與民眾溝通不暢。目前，政府在民眾心中的形象差，民眾對(duì)地方政府已普遍不信任，鄰避項(xiàng)目不斷遭遇民意狙擊，政府公信力喪失，陷入了“塔西佗陷阱”。這種不信任導(dǎo)致政府決策的風(fēng)險(xiǎn)放大，許多鄰避設(shè)施其實(shí)不會(huì)帶來(lái)什么危害或風(fēng)險(xiǎn)，但老百姓就是不信任政府的宣傳。由于政府不會(huì)也不愿與民眾溝通，單向的宣傳很可能被看成是“操縱輿論”。例如，為了民眾支持“PX”項(xiàng)目的上馬，茂名市委宣傳部準(zhǔn)備了20篇科普文章，打算逐一發(fā)表，但這種單向的宣傳報(bào)道，缺乏溝通的誠(chéng)意，一個(gè)月后，民眾就上街抗議了。在四川什邡事件中，信息溝通不暢對(duì)整個(gè)事件起到推波助瀾的作用。事件發(fā)生后，政府不僅沒(méi)有與民眾很好溝通，反而有意掩蓋事件的真相。政府與民眾溝通不暢還導(dǎo)致在事件中“謠言”四起，這些“謠言”更加刺激民眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的敏感神經(jīng)。

4.政府應(yīng)對(duì)能力不足，處置方法不當(dāng)。在這類事件中，政府應(yīng)對(duì)能力不足，處置方法不當(dāng)，甚至激化矛盾，最終釀成群體性事件。一是忽視風(fēng)險(xiǎn)，疏于防范。在事件之初，政府對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)性估計(jì)不足，當(dāng)民眾出現(xiàn)強(qiáng)烈反對(duì)聲音后，特別是在暴力沖突的萌芽時(shí)期，政府反應(yīng)遲鈍。政府沒(méi)有及時(shí)主動(dòng)搭建溝通平臺(tái)和民主決策的平臺(tái)，將話語(yǔ)權(quán)主動(dòng)讓給社會(huì)媒體。在四川什邡事件中，民眾通過(guò)不同的方式和渠道表達(dá)希望政府停建銀銅項(xiàng)目的訴求，但政府沒(méi)有對(duì)民眾的顧慮進(jìn)行認(rèn)真回應(yīng)和解答，甚至網(wǎng)上紛紛要求“把銀銅項(xiàng)目趕出什邡”時(shí)，也未引起什邡政府的重視。二是工作方法簡(jiǎn)單，壓制輿情。在鶴山核燃料項(xiàng)目事件中，政府針對(duì)該項(xiàng)目發(fā)表過(guò)激言論的人“禁言”，要求他們寫(xiě)下“保證書(shū)”，“保證不再對(duì)核項(xiàng)目發(fā)表過(guò)激言論?！痹诿鸓X事件中，政府要求當(dāng)?shù)厥到y(tǒng)、教育系統(tǒng)等簽署《支持芳烴項(xiàng)目承諾書(shū)》，如果不簽名會(huì)對(duì)高考不利、對(duì)升遷不利。這種承諾書(shū)實(shí)際是一種“隱性強(qiáng)迫”，結(jié)果將民眾推向自己的反面。在昆明PX事件中，政府要求廣告、印刷、打字復(fù)印、文化衫銷售等經(jīng)營(yíng)者簽署《保證書(shū)》，不參與任何形式的信息傳播、轉(zhuǎn)發(fā)。更荒唐的是，政府要求民眾購(gòu)買口罩須執(zhí)行實(shí)名制，民眾紛紛表達(dá)對(duì)“簡(jiǎn)單粗暴方式”的不滿，政府與民眾的關(guān)系更加緊張。三是延續(xù)專政思維。一些地方在應(yīng)對(duì)這類群體性事件時(shí)，一開(kāi)始就將問(wèn)題上升到“政治高度”，對(duì)事件超前定性，將事件原因歸于“別有用心的人煽動(dòng)”，把警力推上一線。在四川什邡事件中，政府在一開(kāi)始就動(dòng)用武警特警，并采取過(guò)激的處置方式，民眾的反抗情緒更加的高漲，結(jié)果發(fā)生暴力沖突。

5.民眾風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避心理和將事情“鬧大”心理。民眾反對(duì)鄰避設(shè)施，直接來(lái)源于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性的擔(dān)憂。心理學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，人們對(duì)概率小而死亡率大的事件風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過(guò)高，而對(duì)概率大而死亡率小的事件風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過(guò)低。由于鄰避設(shè)施存在風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，人們對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)高度敏感，寧可信其有，不可信其無(wú)。貝克認(rèn)為，人們?cè)趯?duì)污染的風(fēng)險(xiǎn)界定中，科學(xué)理性常常被社會(huì)理性所取代，人們總是以個(gè)體經(jīng)驗(yàn)以及受害者的方式去界定風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)是一種主觀的心理感受，并且更容易受到媒體等外界因素的影響。面對(duì)存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，民眾傾向于把這種風(fēng)險(xiǎn)放大，而政府則把民眾抗議行為的風(fēng)險(xiǎn)放大。比如，民眾將PX產(chǎn)品說(shuō)成是“危險(xiǎn)化學(xué)品”和“高致癌物”，將PX項(xiàng)目描述為埋在身邊的“原子彈”、“定時(shí)炸彈”。另外，在鄰避抗?fàn)幹?，民眾的策略是將?wèn)題“鬧大”，民眾信奉“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”效應(yīng)，無(wú)論有理無(wú)理，無(wú)論結(jié)果如何，先將問(wèn)題“鬧大”，而且這種策略很奏效。

6.民眾合法維權(quán)受阻，被迫選擇非合法方式。當(dāng)下中國(guó)，公民的權(quán)利救濟(jì)包括制度內(nèi)和制度外兩種。民眾解決利益受損問(wèn)題一般是先選擇合法途徑，在以上事件中，群眾在一開(kāi)始并未采取過(guò)激行動(dòng)，而是采取上訪、投訴、散步等理性的方式。如果合法的正當(dāng)途徑維權(quán)得不到正面回應(yīng)，民眾就會(huì)對(duì)合法途徑失去信心，此路不通才會(huì)選擇極端方式，將事情搞大，以引起相關(guān)方面注意。中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，2005年至2012年，我國(guó)環(huán)境信訪量年均約77萬(wàn)件。通過(guò)司法渠道得到救濟(jì)的環(huán)境糾紛案件只占到2%-3%。全國(guó)目前僅有9個(gè)省區(qū)市的高級(jí)人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭。這意味著，全國(guó)仍有22個(gè)省級(jí)高院，未按照最高法院的部署設(shè)立環(huán)境資源專門(mén)審判機(jī)構(gòu)。環(huán)保法制仍不完善，民眾通過(guò)環(huán)境訴訟途徑維權(quán)困難重重。如環(huán)境污染賠償標(biāo)準(zhǔn)低、環(huán)境修復(fù)的成本無(wú)法索賠、舉證困難，環(huán)境公益訴訟難以啟動(dòng)。另外，有的地方法院受制于地方利益，當(dāng)涉及本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目時(shí)，常常拒絕不立案，民眾通過(guò)司法來(lái)維權(quán)環(huán)境利益的路被堵塞，民眾只有上街抗議。例如，無(wú)錫錫東垃圾焚燒的案例，焚燒廠周邊居民曾到法院但沒(méi)有立案。

四、應(yīng)對(duì)鄰避型群體事件的策略分析

在高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，應(yīng)對(duì)鄰避型群體性事件應(yīng)構(gòu)建一個(gè)整體性治理框架。這種治理框架不能局限于群體事件發(fā)生之后的應(yīng)急管理，而應(yīng)該將風(fēng)險(xiǎn)治理、前端治理思路納入其中。所以，鄰避型群體性事件的治理包括鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理和鄰避事件治理兩大部分。具體說(shuō)，應(yīng)該采取以下策略進(jìn)行干預(yù)：

1.打破政府“代民做主”的決策模式。政府“代民做主”的決策模式建立在民眾對(duì)政府的高公信力和高決策水平之上，但這一基礎(chǔ)已被嚴(yán)重削弱或不具備。因此，應(yīng)對(duì)鄰避型環(huán)境群體事件，政府應(yīng)該從原來(lái)的“決定-宣布-執(zhí)行”決策模式轉(zhuǎn)化為“協(xié)商-決定-執(zhí)行”模式。（1）建立民眾參與的制度化平臺(tái)。民眾不僅要參與鄰避設(shè)施的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，還要參與其選址和補(bǔ)償?shù)葲Q策階段，而不是項(xiàng)目推出后，或者當(dāng)環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)后才讓民眾參與。民眾在項(xiàng)目論證階段參與，政府和建設(shè)方可了解民眾的真實(shí)愿望，民眾可了解項(xiàng)目的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。特別是在項(xiàng)目的補(bǔ)償方面，民眾參與協(xié)商，表達(dá)訴求，達(dá)成共識(shí)，才能得到民眾的支持。近年來(lái)，公共咨詢委員會(huì)制度，以及聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上咨詢等讓民眾參與決策的有益探索，值得推廣。（2）重大項(xiàng)目嚴(yán)格按程序決策。除了民眾全程參與外，還要有專家論證；要評(píng)估項(xiàng)目的各種風(fēng)險(xiǎn)；要進(jìn)行合法性審查，最后集體討論決定。并且要建立重大項(xiàng)目決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。（3）把握風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)值分配的平衡。鄰避設(shè)施的選址是一項(xiàng)涉及風(fēng)險(xiǎn)與價(jià)值分配的決策，由于鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)和衍生的成本集中在周邊居民身上，因而鄰避設(shè)施的決策需要解決風(fēng)險(xiǎn)和利益均衡的問(wèn)題，不均衡就會(huì)帶來(lái)受損方的反對(duì)。一項(xiàng)科學(xué)的公共決策的標(biāo)準(zhǔn)不僅具有公共價(jià)值或滿足公共利益，而且還要對(duì)目標(biāo)群體的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡。

2.構(gòu)建公開(kāi)透明的協(xié)商對(duì)話機(jī)制。在信息時(shí)代和權(quán)利時(shí)代，在公眾對(duì)環(huán)境的高度敏感期，怎能贏得民眾對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的支持，唯有主動(dòng)公開(kāi)，搭建政府、民眾、企業(yè)對(duì)話的平臺(tái)，給民眾以知情權(quán)、參與權(quán)，讓利益相關(guān)方有效溝通、平等協(xié)商。（1）首先讓民眾全程參與，政府了解民意、企業(yè)尊重民意，否則，鄰避設(shè)施建設(shè)就沒(méi)有民意基礎(chǔ)。借鑒臺(tái)灣的環(huán)保協(xié)議書(shū)制度，民眾和廠商之間簽訂環(huán)保協(xié)議書(shū)，就環(huán)保補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、方式和年限等作出具體規(guī)定。在臺(tái)灣，《環(huán)境影響評(píng)估法》規(guī)定，廠商若不做相關(guān)公開(kāi)，則屬于違法，該項(xiàng)建設(shè)就不能開(kāi)工。在香港，每個(gè)人可上網(wǎng)查詢區(qū)域規(guī)劃及鄰避項(xiàng)目環(huán)保報(bào)告，可申請(qǐng)旁聽(tīng)環(huán)保咨詢會(huì)議，還能提出司法復(fù)核。（2）建立公開(kāi)透明的協(xié)商對(duì)話制度?，F(xiàn)實(shí)中，民眾表達(dá)利益訴求常常通過(guò)“上訪或上街”兩種方式。上街即通過(guò)游行、示威、抗議，甚至暴力來(lái)表達(dá)訴求；上訪是通過(guò)“以上壓下”促使問(wèn)題的解決。而通過(guò)“上桌”即通過(guò)協(xié)商談判來(lái)解決問(wèn)題的方式少。在這方面，德國(guó)采用“共識(shí)會(huì)議”的方式化解鄰避沖突值得借鑒。在鄰避設(shè)施選址前，地方政府會(huì)與當(dāng)?shù)鼐用翊頊贤▽?duì)話，反復(fù)討論。而居民可選擇自己信賴的專家主持環(huán)評(píng)，一同參與設(shè)施的規(guī)劃、補(bǔ)償?shù)雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)。在臺(tái)灣，在企業(yè)與民眾的鄰避沖突中，通過(guò)第三方——“三邊委員會(huì)”來(lái)仲裁或協(xié)調(diào)。第三方一般由政府人員、退休的老師、法官或雙方都認(rèn)可的中立人組成。當(dāng)三邊委員會(huì)無(wú)法解決時(shí)，由環(huán)保署、環(huán)保局公害糾紛處理委員會(huì)受理。

3.建立項(xiàng)目受損方的利益補(bǔ)償機(jī)制?；忄彵苄铜h(huán)境沖突的關(guān)鍵是要找到一個(gè)好的利益分擔(dān)機(jī)制，只有對(duì)利益受損方的利益進(jìn)行合理補(bǔ)償，民眾才能支持那些整體上對(duì)民眾有益的項(xiàng)目。補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)合理分擔(dān)成本或風(fēng)險(xiǎn)，合理分配項(xiàng)目帶來(lái)的收益，以及解決公平和公正的問(wèn)題。鄰避沖突補(bǔ)償機(jī)制的目的是減緩公民的對(duì)抗情緒，對(duì)已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償賠償，以獲得居民的支持。鄰避沖突補(bǔ)償包括物質(zhì)和精神補(bǔ)償兩種方式。境外發(fā)達(dá)地區(qū)常用的補(bǔ)償措施分為貨幣與非貨幣兩大類，前者包括稅費(fèi)減免、直接給付金錢(qián)、健康保險(xiǎn)等；后者包括增加公共設(shè)施、房屋置換與搬遷、醫(yī)療保健服務(wù)、房地產(chǎn)價(jià)格保證、就業(yè)提供、小區(qū)環(huán)境改善等。當(dāng)現(xiàn)金補(bǔ)償無(wú)法達(dá)成一致時(shí)，可以考慮采用非貨幣的補(bǔ)償方式或是一攬子補(bǔ)償組合。臺(tái)灣在這方面建立了完善的回饋機(jī)制。項(xiàng)目建設(shè)方設(shè)立公園、圖書(shū)館、運(yùn)動(dòng)中心、溫水游泳池等，對(duì)附近民眾免費(fèi)或打折，減免電費(fèi)、減免土地相關(guān)稅賦、給予獎(jiǎng)學(xué)金等來(lái)回饋民眾。廣州市開(kāi)始實(shí)施《生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》，凡是向白云區(qū)輸送垃圾的其他區(qū)都要繳付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。另外，變電站、地鐵、高架橋、高速公路、高壓線等鄰避項(xiàng)目都可實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償來(lái)平衡風(fēng)險(xiǎn)和利益。

4.建立和完善“環(huán)評(píng)”和“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制。（1）精心組織鄰避設(shè)施的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。嚴(yán)格遵守《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和環(huán)保部頒發(fā)的《關(guān)于發(fā)布<建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本編制要求>的公告》。建立長(zhǎng)期環(huán)評(píng)檔案和全社會(huì)全過(guò)程監(jiān)督平臺(tái)，使民眾、媒體和環(huán)保部門(mén)共同監(jiān)督企業(yè)、政府。江蘇在民眾參與的環(huán)節(jié)引入強(qiáng)制聽(tīng)證制度和專職部門(mén)監(jiān)督制度的做法值得借鑒。（2）健全對(duì)鄰避設(shè)施的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。我們不僅評(píng)估鄰避設(shè)施建設(shè)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，更要評(píng)估民眾的心理風(fēng)險(xiǎn)。只重視科學(xué)理性和技術(shù)評(píng)估，忽視社會(huì)理性和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，鄰避設(shè)施難以落地。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，鄰避設(shè)施建設(shè)就是一種風(fēng)險(xiǎn)分配。鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)既包括環(huán)境污染和生態(tài)破壞破壞的風(fēng)險(xiǎn)、危及民眾身心健康方面的風(fēng)險(xiǎn)，也包括民眾心理承受方面的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。在昆明PX事件中，為了不讓參與游行的民眾使用口罩，推行口罩實(shí)名制，出此下策，更加激起民眾的反感，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)缺乏基本的估計(jì)。因此，健全對(duì)鄰避設(shè)施的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，也是規(guī)避鄰避沖突的有效途徑。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家發(fā)改委頒發(fā)的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》。十二五規(guī)劃要求建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大決策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)警機(jī)制；十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大項(xiàng)目的決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，尤其是社會(huì)穩(wěn)定方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。推廣浙江余姚市的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的前置評(píng)估，實(shí)地走訪利益群體。

5.提高政府對(duì)鄰避沖突的應(yīng)對(duì)能力。政府要將鄰避沖突看成是一個(gè)“治理”問(wèn)題而非“管理”問(wèn)題,提升應(yīng)對(duì)鄰避沖突的能力。除了提升政府的決策能力外，應(yīng)著重提高以下幾種能力。（1）提高政府對(duì)輿情的研判能力。在信息時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)是各類信息的集散地和社會(huì)輿論的放大器，政府要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)洞察民意、研判輿情，將輿情分析納入政府決策的全過(guò)程，這不僅是政府應(yīng)有的基本能力，也是鄰避項(xiàng)目順利進(jìn)行的重要保證。（2）提高政府對(duì)民眾的溝通能力。哈貝馬斯的“交往行為理論”為我們建構(gòu)了一個(gè)由沖突走向合作的語(yǔ)言交往范式，他認(rèn)為，成功對(duì)話(合作)需要這樣的過(guò)程:理性溝通—互相理解—相互接受—一致同意。在政府與民眾的溝通對(duì)話中，首先要平等對(duì)話，而不是居高臨下。政府通過(guò)一些聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、咨詢會(huì)等形式，邀請(qǐng)民眾代表參與，認(rèn)真交流溝通，形成共識(shí)。（3）提高政府的政策營(yíng)銷能力。在政策動(dòng)員中，傳統(tǒng)的強(qiáng)制灌輸模式已過(guò)時(shí)，政府應(yīng)該學(xué)會(huì)“政策營(yíng)銷”，借鑒企業(yè)營(yíng)銷的技巧來(lái)識(shí)別、預(yù)判、滿足民眾的需求，重視政策動(dòng)員中的“誘導(dǎo)性”和“回應(yīng)性”，通過(guò)“誘導(dǎo)”來(lái)促成政府和民眾之間的共識(shí)?！罢郀I(yíng)銷”更強(qiáng)調(diào)在政策擬定之前就充分地了解、傾聽(tīng)民眾的需要和建議，更強(qiáng)調(diào)在整個(gè)政策過(guò)程中的自下而上的反饋和上下之間的充分互動(dòng)，更加強(qiáng)調(diào)政策對(duì)民眾的回應(yīng)性。如果缺少了自下而上的參與、政民平等的互動(dòng)，政府單向度的政策宣傳很可能被看成是強(qiáng)制推行。（4）改進(jìn)政府的工作方式。一是避免政治化處理。在事件的處理中，不能將鄰避事件泛政治化，將內(nèi)部矛盾視為敵我矛盾，將民眾看成“敵對(duì)勢(shì)力”，慎用軍警維持秩序。二是避免簡(jiǎn)單化處理。政府保持最大程度的忍耐，不能簡(jiǎn)單以維穩(wěn)思維處理鄰避事件，不能簡(jiǎn)單以維穩(wěn)思維叫停項(xiàng)目。三是政府要中立化處理。在鄰避沖突中，政府應(yīng)該是仲裁者而非利益相關(guān)者。

6.將鄰避沖突的治理納入法治化軌道。針對(duì)鄰避型環(huán)境事件，需要建立制度化的應(yīng)對(duì)機(jī)制。從理論上看，鄰避沖突是當(dāng)代中國(guó)城市化工業(yè)化進(jìn)程中的常態(tài)，我們的社會(huì)不是有無(wú)沖突，而是能否把這些沖突納入制度化治理。首先，政府對(duì)鄰避沖突要以法治思維和法治方法面對(duì)。這些項(xiàng)目要符合法定程序，尊重民眾的知情權(quán)和參與權(quán)。其次，讓更多的沖突事件在法庭解決，這對(duì)政府、民眾、企業(yè)都有好處。民眾通過(guò)司法途徑表達(dá)自己的利益訴求，爭(zhēng)取自己的合法利益。同時(shí)，環(huán)境糾紛的司法解決可防止把政府推向矛盾一線，也可避免“政商勾結(jié)”的嫌疑。許多工業(yè)項(xiàng)目和公共設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須的，項(xiàng)目程序合法，技術(shù)有保障，前期投入了大量資金，隨便“叫?！苯?jīng)濟(jì)損失大，而且有損政府的聲譽(yù)。通過(guò)司法解決可以避免“政府屈從民意”的問(wèn)題，維護(hù)相關(guān)企業(yè)的合法利益。因此，要從制度上確立一套開(kāi)放的參與程序，打通法治渠道，放開(kāi)環(huán)境訴訟，讓公眾可以依法維權(quán)。為此，要建立和完善環(huán)境公益訴訟制度，盡快制定環(huán)境損害賠償法，方便民眾通過(guò)司法途徑維護(hù)環(huán)境權(quán)益。