○陳曉云、祁克萍、張永剛、李金良

（作者系中共上海市委黨校第49期中青班學(xué)員）

東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的結(jié)對(duì)援助（即對(duì)口支援）工作是中國(guó)特色社會(huì)主義“兩個(gè)大局”建設(shè)（一部分先富、先富帶后富）的具體實(shí)踐，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下克服區(qū)域經(jīng)濟(jì)兩極分化、實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略步驟之一，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。

上海開(kāi)展對(duì)口支援工作20年來(lái)，不斷加大投入力度，致力于促進(jìn)對(duì)口地區(qū)減貧和經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展，致力于加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、致力于維護(hù)當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)治久安。過(guò)去20年，上海對(duì)口支援工作主要發(fā)揮了體制內(nèi)各種力量的作用，隨著對(duì)口支援工作形勢(shì)的變化、對(duì)口支援需求的升級(jí)和對(duì)口任務(wù)的不斷增加，動(dòng)員社會(huì)力量參與對(duì)口支援工作已經(jīng)成為一種趨勢(shì)和迫切需要。

一、上海對(duì)口支援工作的基本情況

1.上海對(duì)口支援地區(qū)

目前，上海對(duì)口支援任務(wù)包括7個(gè)地區(qū)，分別為新疆喀什地區(qū)、西藏日喀則地區(qū)、云南省、青海果洛州、重慶萬(wàn)州區(qū)、湖北宜昌夷陵區(qū)、貴州省遵義市。

2.上海對(duì)口支援資金投入

2015年，上海市安排對(duì)口支援資金314，819萬(wàn)元，共計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目701個(gè)。其中，援疆資金210196萬(wàn)元，援藏資金34964萬(wàn)元，援滇資金31149萬(wàn)元，援青資金24060萬(wàn)元，援三峽資金7481萬(wàn)元，援黔資金5832萬(wàn)元，其他項(xiàng)目資金1137萬(wàn)元。項(xiàng)目類型包括新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)完善、人力資源開(kāi)發(fā)等四大類。其中，縣及縣以下項(xiàng)目資金占比達(dá)到80%以上。

此外，上海還每年安排資金5000萬(wàn)元，對(duì)符合《上海市對(duì)口支援與合作交流專項(xiàng)資金資助企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的企業(yè)投資合作項(xiàng)目實(shí)施補(bǔ)助，鼓勵(lì)上海企業(yè)到本市對(duì)口地區(qū)開(kāi)展投資合作。

3.上海對(duì)口支援工作的基本做法

上海對(duì)口支援工作按照統(tǒng)籌兼顧“中央要求、當(dāng)?shù)匦枨?、上海所能”的原則，堅(jiān)持“民生為本、產(chǎn)業(yè)為重、規(guī)劃為先、人才為要”的基本方針，項(xiàng)目和資金向基層傾斜，向農(nóng)牧民傾斜，發(fā)揮上海援建項(xiàng)目探索、示范、引領(lǐng)作用；要求所有援助工作都應(yīng)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃、計(jì)劃中，在當(dāng)?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。對(duì)口支援的基本模式是“交鑰匙”和“交支票”工程，目前以“交支票”為主。

過(guò)去20年來(lái)，上海對(duì)口支援工作主要采取“出錢、派人”等方式實(shí)現(xiàn)，通過(guò)資金投入、項(xiàng)目建設(shè)、干部掛職、加強(qiáng)培訓(xùn)、結(jié)對(duì)共建、交流交往等手段不斷深入推進(jìn)工作。其中，醫(yī)療、教育等社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)、工青婦，工商聯(lián)等群眾團(tuán)體也發(fā)揮了重要作用。此外，通過(guò)資助政策引導(dǎo)企業(yè)在對(duì)口地區(qū)的投資興業(yè)。總體來(lái)看，上海對(duì)口支援工作的實(shí)施主體主要還是體制內(nèi)的力量。

二、社會(huì)力量的基本情況

1.上海社會(huì)力量概況

社會(huì)力量指依法在民政部門登記成立或經(jīng)批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，以及依法在工商、稅務(wù)部門或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等，包括企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)組織。廣義上的社會(huì)力量還應(yīng)包括個(gè)人?；趯?shí)際的需要，本課題研究的社會(huì)力量對(duì)象主要是社會(huì)組織。社會(huì)組織主要包括基金會(huì)、民非單位、社會(huì)團(tuán)體等。上海目前注冊(cè)的各類社會(huì)組織有一萬(wàn)多家。

2.社會(huì)組織開(kāi)展工作的情況

從目前來(lái)看，很多社會(huì)組織，特別是民非和基金會(huì)，已經(jīng)在西部地區(qū)尋找發(fā)展機(jī)會(huì)，不少社會(huì)組織已經(jīng)在本市對(duì)口地區(qū)開(kāi)展慈善活動(dòng)、技術(shù)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)扶助等工作。從總體上看，本市社會(huì)組織在對(duì)口地區(qū)開(kāi)展的活動(dòng)主要以自發(fā)為主，尚未納入對(duì)口支援工作的框架之內(nèi)。由于缺乏必要的引導(dǎo)，實(shí)踐中存在著力量分散、隨意性較大，持續(xù)性較差等情況。究其原因，主要是政府在這方面引導(dǎo)不夠。

三、動(dòng)員社會(huì)力量參與對(duì)口支援工作的必要性和可行性分析

1.中央要求

2014年10月，習(xí)近平總書記指出要“動(dòng)員社會(huì)各方面力量共同向貧困宣戰(zhàn)”；隨后召開(kāi)的全國(guó)對(duì)口支援工作會(huì)議提出，要廣泛動(dòng)員民間企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公益組織和志愿者等一切可以動(dòng)員的力量，積極投身到受援地區(qū)的發(fā)展建設(shè)中來(lái)。2014年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕58號(hào)），要求動(dòng)員全社會(huì)力量共同參與扶貧開(kāi)發(fā)，大力倡導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)扶貧，積極引導(dǎo)社會(huì)組織扶貧，廣泛動(dòng)員個(gè)人扶貧，深化定點(diǎn)扶貧工作，強(qiáng)化東西部扶貧協(xié)作，培育多元社會(huì)扶貧主體。上海應(yīng)積極響應(yīng)中央的方針政策，率先探索引導(dǎo)社會(huì)力量參與對(duì)口支援工作的模式和機(jī)制，為全國(guó)的對(duì)口支援工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2.當(dāng)?shù)厮?/h3>

對(duì)口地區(qū)對(duì)上海對(duì)口支援工作的需求不斷升級(jí)、要求不斷提高。

一是規(guī)模擴(kuò)大。上海結(jié)對(duì)任務(wù)不斷加大（92年援三峽、94年援藏、96年援滇、97年援疆、10年援青、13年援黔），近期可能會(huì)增加新疆克拉瑪依，援助資金安排已經(jīng)接近本市一般財(cái)政收入預(yù)算的1%。

二是需求升級(jí)。對(duì)口地區(qū)不僅希望上海能加強(qiáng)對(duì)口支援的深度和廣度，還要求進(jìn)一步拓展合作外延，加大對(duì)對(duì)口地區(qū)的投資合作、人才交流、科技服務(wù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、社會(huì)治理支持等。

三是時(shí)間緊迫?，F(xiàn)在距“確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)”的目標(biāo)僅剩5年時(shí)間，加快對(duì)口地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)十分緊迫。

3.上海所求

動(dòng)員社會(huì)力量參與對(duì)口支援工作也是上海本身的發(fā)展需求。

一是上海領(lǐng)導(dǎo)的要求。根據(jù)市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于行政資源要更多地用在市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈的地方的要求，繼去年把資助企業(yè)到市外投資的政策調(diào)整為限于對(duì)口地區(qū)以后，關(guān)注、支持在對(duì)口地區(qū)開(kāi)展幫扶工作的社會(huì)組織，并引導(dǎo)更多的社會(huì)組織參與到對(duì)口支援工作中來(lái)，成為進(jìn)一步貫徹市領(lǐng)導(dǎo)指示的題中之意。

二是執(zhí)行條線任務(wù)和實(shí)施前瞻性引導(dǎo)的需要。按照現(xiàn)有的對(duì)口支援項(xiàng)目管理制度，項(xiàng)目需求原則上由受援方提出需求，但實(shí)際工作中有關(guān)國(guó)家部委會(huì)對(duì)上海的對(duì)口支援工作提出要求；同時(shí)，上海作為先發(fā)展地區(qū)，有能力對(duì)對(duì)口地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出一些前瞻性工作安排，但這些必要的工作對(duì)口地區(qū)往往考慮不到，而使相關(guān)項(xiàng)目難以落實(shí)，需要其他資金來(lái)源。

三是上海社會(huì)組織發(fā)展的需要。社會(huì)團(tuán)體、民非單位和基金會(huì)這些“非營(yíng)利組織”提供的是低償甚至無(wú)償?shù)墓娣?wù),自身造血能力不足,同時(shí)社會(huì)“輸血”有限,社會(huì)組織籌資能力較差。有些社會(huì)組織接受的捐贈(zèng)對(duì)資金用途有限制，缺乏輔助工作的配套資金，往往使公益行為無(wú)法實(shí)施；也有些社會(huì)組織找到了好的項(xiàng)目，但由于資金不足使得群眾得不到服務(wù)。如能得到扶持，在豐富對(duì)口支援工作內(nèi)涵的同時(shí)，將有利于上海社會(huì)組織在服務(wù)中發(fā)展壯大。

4.上海所能

一是上海已經(jīng)在引導(dǎo)企業(yè)參與方面有探索，政策和資金上有空間。目前上海市在引導(dǎo)社會(huì)力量參與對(duì)口支援工作方面有關(guān)的政策是針對(duì)在對(duì)口地區(qū)投資的企業(yè)的“投資補(bǔ)助實(shí)施細(xì)則”，有政策框架、專項(xiàng)資金額度，因去年的修訂對(duì)地域進(jìn)行了壓縮，目前專項(xiàng)資金可利用空間較大，有條件把扶持對(duì)象擴(kuò)大到社會(huì)組織。

二是社會(huì)組織有基礎(chǔ)。上海的社會(huì)組織發(fā)育發(fā)展較為完善，有的在服務(wù)上海對(duì)口地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)營(yíng)模式相對(duì)成熟，資金管理較為透明，已經(jīng)形成一定的品牌。如，上海青少年發(fā)展基金會(huì)的“希望工程”捐助項(xiàng)目和教師培訓(xùn)項(xiàng)目；上海兒童基金會(huì)的醫(yī)療救助專項(xiàng)捐贈(zèng)項(xiàng)目；?；荨ば∧概５膶I(yè)化、職業(yè)化運(yùn)作的非專項(xiàng)捐贈(zèng)項(xiàng)目；上海聯(lián)勸公益基金會(huì)的項(xiàng)目信息網(wǎng)上公開(kāi)的資金提供平臺(tái)型項(xiàng)目；國(guó)內(nèi)首家按照上市公司標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)發(fā)布年報(bào)的上海真愛(ài)夢(mèng)想公益基金會(huì)等等。

四、動(dòng)員社會(huì)力量參與對(duì)口支援的政策建議

目前，除了對(duì)企業(yè)在對(duì)口地區(qū)投資進(jìn)行政府引導(dǎo)性資助外，為了撬動(dòng)更多的社會(huì)資金和社會(huì)組織參與上海市對(duì)口支援工作，以彌補(bǔ)財(cái)政資金投入、人力資源投入和專業(yè)技術(shù)投入的不足，提高上海對(duì)口支援能力，應(yīng)盡快調(diào)整和完善現(xiàn)有資金扶持政策，探索建立有效的非資金激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)各類社會(huì)力量積極參與對(duì)口支援工作。

1.資助政策

(1)修訂完善資助政策

一是修訂《上海市對(duì)口支援與合作交流專項(xiàng)資金管理辦法》（滬合組〔2014〕2號(hào)），把其中的第九條“企業(yè)投資補(bǔ)助項(xiàng)目”修訂為“社會(huì)力量對(duì)口支援項(xiàng)目”。

二是在原來(lái)《上海市對(duì)口支援與合作交流專項(xiàng)資金資助企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則》的基礎(chǔ)上，修訂出臺(tái)《上海市對(duì)口支援與合作交流專項(xiàng)資金引導(dǎo)社會(huì)力量參與對(duì)口支援工作實(shí)施細(xì)則》。

(2)具體政策建議

資金資助以項(xiàng)目化實(shí)施為原則，符合條件的各類社會(huì)組織依據(jù)公開(kāi)的程序提出申請(qǐng)，獲得資助。

首先是確定項(xiàng)目。

項(xiàng)目的選定應(yīng)體現(xiàn)上海對(duì)口支援工作的導(dǎo)向性和可持續(xù)性，與規(guī)劃目標(biāo)緊密結(jié)合。應(yīng)堅(jiān)持如下三個(gè)原則：

一是樹(shù)品牌可持續(xù)。利用5年時(shí)間做成幾個(gè)有上海特色的品牌項(xiàng)目。力爭(zhēng)做到像“希望工程”一樣，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)堅(jiān)持實(shí)施。要向具有長(zhǎng)期效應(yīng)的項(xiàng)目?jī)A斜。盡量減少一次性單一性的撒胡椒面類的項(xiàng)目，更多扶持那些成效明顯，且可持續(xù)性強(qiáng)的能夠使當(dāng)?shù)貭顩r做出實(shí)質(zhì)性改變的項(xiàng)目。

二是缺什么補(bǔ)什么。緊密結(jié)合當(dāng)?shù)匦枨螅瑑?yōu)先選擇滿足當(dāng)?shù)丶毙璧捻?xiàng)目。

三是有什么做什么。充分發(fā)揮上海特色和優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先選擇“人無(wú)我有，人有我優(yōu)”的項(xiàng)目。

其次是資助模式。

一是政府委托（招投標(biāo)模式）。適用于已經(jīng)明確項(xiàng)目?jī)?nèi)容和標(biāo)的的項(xiàng)目，政府根據(jù)對(duì)口地區(qū)需求、中央部委的要求，以及調(diào)研結(jié)論等確定項(xiàng)目清單，向全社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，社會(huì)組織根據(jù)自己的特長(zhǎng)，申請(qǐng)承接政府公布的有關(guān)項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)招投標(biāo)程序，確定中標(biāo)單位，政府向其購(gòu)買服務(wù)，委托社會(huì)組織實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目。

二是資助（申報(bào)模式）。政府根據(jù)需要確定扶持內(nèi)容范圍，向社會(huì)發(fā)布，各類社會(huì)組織根據(jù)自己的優(yōu)勢(shì)選定相關(guān)項(xiàng)目，向受理單位申報(bào)，經(jīng)過(guò)相關(guān)審核程序，確定受資助的項(xiàng)目和實(shí)施單位，獲得政府資助。

第三是項(xiàng)目管理。

按照公開(kāi)、公平、公正的原則，及時(shí)、充分向社會(huì)公布購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容以及對(duì)承接主體的要求和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息，建立健全規(guī)范化流程。

政府委托、購(gòu)買服務(wù)類項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)招投標(biāo)程序，具體按照上海市政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)定和程序辦理。

政府資助類項(xiàng)目則遵循“申報(bào)-受理-初審-復(fù)核-公示-審定-公布-撥付-驗(yàn)收-審計(jì)-績(jī)效評(píng)價(jià)”等環(huán)節(jié)實(shí)施。具體如下：社會(huì)組織根據(jù)發(fā)布的內(nèi)容提出申報(bào)，區(qū)縣合作交流辦或有關(guān)委辦局作為受理單位進(jìn)行初審（主體、項(xiàng)目真實(shí)性，材料齊全），通過(guò)后報(bào)市合作交流委辦復(fù)核（專家評(píng)估項(xiàng)目必要性、可行性，標(biāo)的合理性），報(bào)市對(duì)口支援與合作交流領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核同意后進(jìn)行公示，公示意見(jiàn)處理后報(bào)市對(duì)口支援與合作交流領(lǐng)導(dǎo)小組審定，向社會(huì)公布資助計(jì)劃。根據(jù)資助計(jì)劃，市政府合作交流辦將資助款項(xiàng)撥付至相關(guān)受理單位，由受理單位按照項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、依實(shí)施主體申請(qǐng)分批撥付。項(xiàng)目完成后，實(shí)施主體要提供驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、審計(jì)報(bào)告、工作小結(jié)等材料；市政府合作交流辦還將組織進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。

第四是監(jiān)管考核。

一是要明確工作職責(zé)。確定區(qū)縣合作交流辦、相關(guān)委辦局作為受理、撥付、跟蹤管理方的職責(zé)。

二是加強(qiáng)群眾監(jiān)督。全程信息公開(kāi)，嚴(yán)格信息發(fā)布和公示流程，每年定期在網(wǎng)站和媒體上，發(fā)布扶持項(xiàng)目清單和項(xiàng)目范圍，長(zhǎng)期公示中標(biāo)結(jié)果、考核結(jié)果。

三是引入第三方。設(shè)立專家評(píng)審委員會(huì)，對(duì)投標(biāo)或申報(bào)資助的社會(huì)組織及其項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為項(xiàng)目審定的重要依據(jù)。

四是健全驗(yàn)收和評(píng)價(jià)機(jī)制。明確項(xiàng)目評(píng)價(jià)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范驗(yàn)收、審計(jì)程序，評(píng)價(jià)結(jié)果要與以后年度的評(píng)審掛鉤。

2.激勵(lì)政策

每年10月17日是國(guó)際扶貧日、中國(guó)扶貧日，相關(guān)表彰獎(jiǎng)勵(lì)可集中在扶貧日予以公布。

（1）表彰項(xiàng)目

一是爭(zhēng)取現(xiàn)有資源。如國(guó)家有關(guān)部委的表彰名額。

二是爭(zhēng)取單獨(dú)設(shè)定表彰項(xiàng)目。此項(xiàng)工作需要與主管部門協(xié)調(diào)溝通，確定相關(guān)做法。

（2）表彰流程

可以參照國(guó)務(wù)院扶貧辦社會(huì)扶貧表彰工作流程，在市領(lǐng)導(dǎo)小組及其成員單位中實(shí)行“三上三下”審核、公示流程，確保公開(kāi)公平公正。

（3）鼓勵(lì)措施

一是與有關(guān)部門協(xié)商，通過(guò)掛職、有關(guān)職稱評(píng)定和福利優(yōu)惠等措施鼓勵(lì)各類專業(yè)人才通過(guò)社會(huì)組織參與對(duì)口支援工作。

二是與當(dāng)?shù)厣套h，給予項(xiàng)目冠名權(quán)鼓勵(lì)社會(huì)組織創(chuàng)品牌、創(chuàng)特色。

（4）加強(qiáng)宣傳

要組織和保障對(duì)相關(guān)政策、項(xiàng)目成果、先進(jìn)事跡進(jìn)行宣傳，讓積極參與對(duì)口支援工作的社會(huì)組織政治上有榮譽(yù)、事業(yè)上有發(fā)展、社會(huì)上受尊重，形成良好的社會(huì)氛圍。