○ 令小雄 張全有

全面建成小康社會是“四個全面”戰(zhàn)略布局中處于引領(lǐng)地位的戰(zhàn)略目標(biāo)。習(xí)近平強調(diào):“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)。沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會?！边@表征了二者的辯證關(guān)系，只有貧困地區(qū)同步實現(xiàn)小康才是真正全面建成小康社會。扶貧攻堅是實現(xiàn)共富達(dá)到全面小康的戰(zhàn)略選擇，是打通貧困地區(qū)同步實現(xiàn)小康社會“最后一公里”的政治經(jīng)濟保證。在新時期，全面建成小康社會決不能讓一部分地區(qū)、一部分人掉隊，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。當(dāng)前，經(jīng)濟新常態(tài)是我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出的階段性特征，扶貧工作如何適應(yīng)新常態(tài)，創(chuàng)新扶貧工作機制已經(jīng)成為一個重大現(xiàn)實課題，亟待破解推進。

一、國家扶貧治理體系的變遷與發(fā)展

（一）國家扶貧治理體系變遷

精準(zhǔn)扶貧是扶貧治理體系的明確轉(zhuǎn)向。改革開放30多年來，我國取得了舉世矚目的發(fā)展成就，貧困人口大規(guī)模減少。我國經(jīng)歷了普遍貧困、區(qū)域貧困、基本解決貧困等多個貧困變化形態(tài)，政府不斷調(diào)整完善扶貧治理體系以適應(yīng)國家脫貧形勢的需要，以實現(xiàn)有效脫貧的精準(zhǔn)要求。新中國成立之初，面對的是一個長期戰(zhàn)亂遺留下來的百廢待興局面，經(jīng)過多年的計劃經(jīng)濟建設(shè)，全國根本性的貧困問題得到了較大程度的緩解。20世紀(jì)70年代末期，率先在農(nóng)村地區(qū)實行經(jīng)濟體制改革，極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民勞動積極性，農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，為農(nóng)村貧困人口大規(guī)模減少和實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧奠定了基礎(chǔ)，以體制改革為主導(dǎo)的國家脫貧體制活力使我國較快擺脫了普遍貧困的困境。

進入20世紀(jì)80年代中期，全國貧困面從普遍性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域性貧困。為提高扶貧精準(zhǔn)度和脫貧效果，國家自1986年起在農(nóng)村扶貧治理上進行了制度創(chuàng)新，并逐步建立起了以公共治理為主體的開發(fā)式扶貧治理體系。扶貧戰(zhàn)略由救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，改變扶貧開發(fā)瞄準(zhǔn)方式，扶貧治理體系從體制改革向以政府主導(dǎo)的公共治理力量轉(zhuǎn)變與扶貧資源的縣級瞄準(zhǔn)投放，以貧困縣瞄準(zhǔn)為重點的開發(fā)式扶貧治理在脫貧效果上獲得較好的精準(zhǔn)度。

進入新世紀(jì)，國務(wù)院扶貧辦總結(jié)各地實踐經(jīng)驗，施行以貧困村瞄準(zhǔn)為重點的開發(fā)式扶貧治理，在全國范圍開展了“整村推進扶貧工作”。國家扶貧治理體系轉(zhuǎn)向“一體兩翼”戰(zhàn)略，即以整村推進為主體，以產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)為兩翼。

（二）扶貧治理體系的精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)向

經(jīng)過新世紀(jì)頭十年的扶貧開發(fā)行動，我國貧困人口進一步減少，農(nóng)村居民生產(chǎn)和溫飽問題得到基本解決，然而，隨著國際國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的變化及制度改革的縱深推進，我國反貧困結(jié)構(gòu)性形勢更為復(fù)雜，反貧困任務(wù)更為繁重。新世紀(jì)第二個十年是我國全面建成小康社會的關(guān)鍵期，農(nóng)村和貧困地區(qū)是全面建成小康社會的攻堅區(qū)?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要2011-2020年》指出，我國區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，我國扶貧開發(fā)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果，加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。扶貧目標(biāo)的多元化表明，實現(xiàn)區(qū)域精準(zhǔn)和個體精準(zhǔn)是新階段實施精準(zhǔn)扶貧的新要求，是實現(xiàn)貧困地區(qū)全面建成小康社會的戰(zhàn)略選擇。

2015年1月，習(xí)近平總書記在云南考察時再一次指出：“要以更加明確的目標(biāo)，更加有力的舉措，更加有效的行動，深入實施精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧，項目安排和資金使用都要提高精準(zhǔn)度，扶到點上、根上，讓貧困群眾真正得到實惠?！睂ο笞R別、內(nèi)容、目標(biāo)、措施及考評的精準(zhǔn)化成為亟待解決的現(xiàn)實課題。

精準(zhǔn)扶貧是對扶貧活動實施的一種效果要求，也是一種扶貧的認(rèn)識論、方法論轉(zhuǎn)向。其基本理念基礎(chǔ)在于堅持賦權(quán)和參與式合作，參與式發(fā)展理念與合作型反貧困理念將“自下而上”的參與和“自上而下”的給予、幫扶關(guān)系有效對接起來。它需要政府、社區(qū)、貧困群體之間通過一個有效的平臺完成合作，政府的主導(dǎo)性與民眾的創(chuàng)新性結(jié)合起來。在合作型反貧困中包含了政府與社區(qū)貧困群體之間的官民合作、貧困農(nóng)戶之間的經(jīng)濟合作、農(nóng)戶經(jīng)濟組織與“村兩委”之間的社區(qū)合作、政府扶貧資源的部門間合作四個層面的合作機制內(nèi)容。改革開放以來歷經(jīng)了圍繞體制改革，不同發(fā)展時期選取了片區(qū)瞄準(zhǔn)、貧困縣瞄準(zhǔn)、貧困村瞄準(zhǔn)建立起的扶貧治理體系變遷；在全面建成小康社會的關(guān)鍵時期和脫貧新形勢下，國家基于片區(qū)瞄準(zhǔn)和貧困個體瞄準(zhǔn)相結(jié)合的精準(zhǔn)扶貧要求，逐步建構(gòu)了“三位一體”的專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧治理結(jié)構(gòu)體系。2020年，西部地區(qū)要與全國一道實現(xiàn)小康社會，推進精準(zhǔn)扶貧意義重大。

二、新常態(tài)下精準(zhǔn)扶貧治理體系建構(gòu)

在全面建成小康社會的新階段，我國精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略取向是實現(xiàn)區(qū)域精準(zhǔn)和個體精準(zhǔn)的有機統(tǒng)一。找準(zhǔn)“癥結(jié)”，開對“藥方”，根治“頑疾”，形成政府、市場能力和社會的扶貧合力，因地和因戶因人制宜地采取有針對性的扶貧措施，消除致貧的關(guān)鍵因素和脫貧的關(guān)鍵障礙。

（一）連片特困區(qū)與扶貧措施精準(zhǔn)化

在區(qū)域精準(zhǔn)扶貧上，國家劃設(shè)了11個連片特困地區(qū)，需要制定實施連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃，以連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場進行綜合扶貧開發(fā)行動；在個體精準(zhǔn)扶貧上要制定統(tǒng)一的對象識別辦法，建立精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理的全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并對識別出來的貧困戶和貧困村深析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶計劃。在扶貧治理體系的建構(gòu)上，十六大以來以政府力量和以公民社會為基礎(chǔ)的機會安排與權(quán)利享有、公共財政支出、社會慈善支出等向農(nóng)村和貧困地區(qū)以及貧困階層傾斜的主導(dǎo)價值強化。國家扶貧治理體系由過去單向的市場機制或政府治理，逐漸呈現(xiàn)出專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧多方力量、多舉措結(jié)合、互為支撐的三位一體大扶貧格局。

扶貧措施的精準(zhǔn)化，就是避免扶貧措施因與貧困人口的實際情況、資源稟賦錯位而造成扶貧的低效益?；诖?，國家提出扶貧的“發(fā)展型精準(zhǔn)模式”的意見，2013年12月，《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出，建立精準(zhǔn)扶貧工作機制，了解貧困區(qū)域乃至貧困戶的資源稟賦，做到資源調(diào)查精準(zhǔn)化。對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，這種貧困卡帶來的“輸血資源”對接的有效性加強，可以極大地提高資源的瞄準(zhǔn)率；提高社會資源使用的透明度，可謂之“扶貧的公益型精準(zhǔn)模式”。我們提出的“扶貧的發(fā)展型精準(zhǔn)模式”，精準(zhǔn)機制不能只止步于精準(zhǔn)識別需求對象，而是要覆蓋到脫貧的整個過程，建立基于這些資源的發(fā)展模式，如建立起連結(jié)農(nóng)戶到市場層面（信息化平臺、電商扶貧、微商“千村萬戶”工程和“互聯(lián)網(wǎng)+”）的平臺。

（二）社會扶貧機制

政府、社會的扶貧與個人層面的脫貧是互動融合的。社會扶貧的要旨是廣泛動員社會力量形成合力、整合社會資源、深度參與扶貧攻堅行動。建立社會扶貧的動員機制與社會扶貧形成一個良好的價值對接。首先，以更為切實的措施動員廣大社會主體參與扶貧。在地區(qū)差距明顯、社會分化加劇、致貧因素多元化中內(nèi)在地需要變政府推進為政府與市場、民間力量協(xié)同推進，在新常態(tài)下，更是需要廣泛吸納社會力量、整合社會多方面的資源來應(yīng)對貧困新風(fēng)險，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧精準(zhǔn)開發(fā)格局。因此，進行廣泛的社會動員，鼓勵多元主體參與扶貧，建立相應(yīng)的支持體系就愈顯得重要。其次，加快推進社會扶貧所要求的機制創(chuàng)新驅(qū)動。社會扶貧格局下多主體參與扶貧，要求有一個與之相適應(yīng)的吸納多元主體參與的新的內(nèi)部協(xié)調(diào)機制和信息傳播渠道，從而真正實現(xiàn)在扶貧工作驅(qū)動力上，由過去物質(zhì)投入的單因素驅(qū)動向機制創(chuàng)新驅(qū)動的深轉(zhuǎn)化。

筆者建議，從政府主導(dǎo)、社會倡導(dǎo)、搭建平臺和建立社會組織扶貧鏈接方面進行社會動員。使用多種傳播手段進行社會倡導(dǎo)?？衫镁€上線下、新舊媒體，包括具有社會影響力的組織和個體等一切可以使用的媒介，傳播社會扶貧的知識、價值，引導(dǎo)他們產(chǎn)生參與其中的“理念熱情”與良性動機，啟動參與行為。成立國家、社會扶貧基金對接企業(yè)、社會組織和個人的捐助基金，向全社會征集扶貧項目，同時可拿出部分資金設(shè)定獎勵金，對各類到貧困地區(qū)投資興業(yè)的主體，以及優(yōu)秀扶貧的社會組織和個人予以表彰鼓勵。開放包容的平臺集中宣傳政策對接引資引項目引人才的全覆蓋模式。萬眾創(chuàng)新、大眾創(chuàng)業(yè)是脫貧致富“創(chuàng)時代”的大氛圍，“扶志扶智”是精準(zhǔn)扶貧環(huán)節(jié)中的智力支持，創(chuàng)新是點燃經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，作為對以技術(shù)為中心，“自上而下”保守的傳統(tǒng)發(fā)展模式而言，參與式發(fā)展理念強調(diào)以參與和賦權(quán)為核心價值。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)群體充分體現(xiàn)在參與脫貧致富的過程中，通過建立一套有助于各利益主體更有效參與的方法、工具以確保實現(xiàn)有效賦權(quán)。

（三）精準(zhǔn)扶貧與資源對接

精準(zhǔn)扶貧需要建立社會組織扶貧生態(tài)鏈和協(xié)調(diào)平臺，社會組織是扶貧開發(fā)中的重要力量，通過個人和社會組織的網(wǎng)絡(luò)，鏈接貧困戶與市場資源，使之有效對接，給予貧困戶切實幫扶。

目前，實踐中已逐步形成的有效扶貧模式如下。

1.依托農(nóng)業(yè)科學(xué)院所，通過建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新園或建立生產(chǎn)基地，通過農(nóng)業(yè)新技術(shù)和新產(chǎn)品的推廣提高農(nóng)民收入，這體現(xiàn)了科技扶貧融入發(fā)力在精準(zhǔn)扶貧模式中。

2.建立農(nóng)村專業(yè)合作社，以之作為合作橋梁，形成“公司+專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶”的模式，將農(nóng)戶終端鏈接到“發(fā)展套路”。

3.建立扶貧產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)協(xié)會，形成“協(xié)會+基地+農(nóng)戶”模式。

4.引入現(xiàn)代企業(yè)制度，基于專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社的視角以企業(yè)經(jīng)營為龍頭，融合家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營和合作經(jīng)營等多種方式，盤活農(nóng)村的土地、勞動力和山林資源，改變農(nóng)戶分散經(jīng)營的市場弱勢，實現(xiàn)集約化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

這些模式都體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)扶貧的融合能力與新農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢的對接。這方面甘肅有著豐厚的資源優(yōu)勢，可以將文化旅游產(chǎn)業(yè)資源整合，提升特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，融入到“一帶一路”戰(zhàn)略布局上的黃金段功能中。此外，西部地區(qū)可以參考中國扶貧基金會提出的“扶貧基金集中使用、股份制經(jīng)營”的模式，以基金會為橋梁，引進外部力量和資源，將資金集中使用，并通過有效的股權(quán)機制設(shè)計將村民組織起來，建立企業(yè)或?qū)I(yè)合作社來發(fā)展產(chǎn)業(yè)，從而提高了社區(qū)和村民的自我發(fā)展能力。通過多元主體參與，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，使農(nóng)戶，特別是貧困農(nóng)戶融入一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而有效克服了貧困戶在發(fā)展產(chǎn)業(yè)上面臨的資金缺乏、技術(shù)落后、銷售渠道不暢等瓶頸難題，提升了貧困農(nóng)民的生產(chǎn)能力和市場參與機會和能力。

三、新常態(tài)下精準(zhǔn)扶貧治理能力建設(shè)

國家的“輸血式”扶貧體制、社會“補血式”扶貧機制與激活“對象貧血”的“造血功能”有機對接起來，讓其“自身產(chǎn)血”。政府政策利好、社會資源整合、個體能力提升形成有序合力，良性對接，精準(zhǔn)發(fā)力，精確脫貧。

（一）雙聯(lián)行動助力精準(zhǔn)扶貧、提升服務(wù)發(fā)展能力

甘肅推進的聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民“雙聯(lián)行動”融入到扶貧攻堅作為中，開創(chuàng)了“干群雙聯(lián)”助力扶貧行動的模式，成為甘肅省市精準(zhǔn)扶貧、建成全面小康的有力抓手和推進平臺。雙聯(lián)行動飽含“不脫貧不脫鉤、不實現(xiàn)全面小康不罷休”的信念執(zhí)行力。緊緊圍繞壯大富民產(chǎn)業(yè)這一核心，大力實施村有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、戶有致富門路、勞動力有致富技能“三個一”工程，跟進“一村一業(yè)一單位，一戶一策一干部”，著力破解發(fā)展資金不足這一長期制約扶貧開發(fā)的瓶頸難題，探索建立雙聯(lián)惠農(nóng)貸款、婦女小額擔(dān)保貸款、易地扶貧搬遷農(nóng)戶建房貸款等為一體的貧困地區(qū)農(nóng)村融資貸款擔(dān)保的金融良性保障體系。使貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)培育、農(nóng)產(chǎn)品加工、勞務(wù)經(jīng)濟、鄉(xiāng)村旅游得到快速發(fā)展，農(nóng)民群眾的致富門路進一步拓寬，自我發(fā)展能力進一步提升?！半p聯(lián)扶貧”是為民富民目標(biāo)融入精準(zhǔn)扶貧能力的干群平臺，提升其互動工作機制，推動幫扶力量、扶貧項目、扶貧政策和扶貧資金向貧困村（戶）聚焦投放。改革扶貧資金管理體制和加強資金整合及在金融創(chuàng)新“到戶機制”等方面建構(gòu)精準(zhǔn)扶貧工作機制，以保證精準(zhǔn)扶貧工作的實際成效。構(gòu)建雙聯(lián)行動密切聯(lián)系群眾的長效機制與扶貧平臺鏈接，在全面建成小康社會實踐中，只有密切聯(lián)系群眾、依靠群眾、發(fā)動群眾，才能真聯(lián)系，聯(lián)出實效，聯(lián)創(chuàng)脫貧致富的門路，聯(lián)出小康。駐村幫扶工作隊隊長以村第一書記身份出場要準(zhǔn)確把握、制定好駐村幫扶的工作計劃，夯實基層黨建助推精準(zhǔn)扶貧能力，探索建立“黨建引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)支撐、以點帶面、整村推進”的精準(zhǔn)扶貧模式，當(dāng)好人民群眾的“主心骨”，做好引領(lǐng)脫貧致富的“定心盤”，發(fā)動借助外力激發(fā)內(nèi)生活力的“雙引擎”。要抓住真識別、規(guī)范檔卡、動態(tài)管理、掛圖作業(yè)四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實做到底數(shù)清、問題清、對策清、責(zé)任清、任務(wù)清“五清”?！半p聯(lián)雙帶雙促”“能人引領(lǐng)、強村帶動”等活動，基礎(chǔ)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、金融扶貧四個到村到戶切實提高幫扶實效。

（二）文化扶貧是脫貧能力之魂

扶貧的關(guān)鍵是扶人，授人以魚不如授人以漁，注重貧困人口能力提升的意旨是幫助貧困人口通過提高自身能力徹底告別貧困，是強根固本之基。我們的扶貧舉措應(yīng)當(dāng)從提高幫扶對象的能力這一根本點入手，以取得反貧困的真正功效。現(xiàn)實生活中，有些貧困是“精神的貧困”和能力的貧乏。從精準(zhǔn)扶貧的大教育觀念來思考問題，扶貧要扶文化，“扶文化”的特質(zhì)是在“扶志扶智”，扶志是信念建設(shè)，激發(fā)潛能；扶智是能力培養(yǎng)，也延伸到阻止貧困現(xiàn)象的代際傳遞。扶人的核心是扶文化，根本措施是發(fā)展大教育觀念。文化扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧對接從根本上提升精準(zhǔn)扶貧的效能，政府、社會團體一味地施與錢物不能激發(fā)脫貧潛能，甚至有些被扶貧的農(nóng)戶認(rèn)為是“不拿白不拿”，形成“等、靠、要”思想慣性。精準(zhǔn)扶貧不應(yīng)僅局限在經(jīng)濟層面的幫扶，要有教育、技能和思想觀念等方面的系列幫扶。培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。這是大扶貧格局中的精準(zhǔn)規(guī)劃。在村級實施應(yīng)保盡保和應(yīng)扶盡扶政策，區(qū)別識別好哪些人需要救濟性解決，哪些需要技術(shù)資金幫扶創(chuàng)業(yè)，哪些需要扶志扶能力，“扶勤不扶懶”，讓其克服游手好閑的“等、靠、混”思想。在精準(zhǔn)扶貧方面的困難體現(xiàn)在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)扶持和精準(zhǔn)考核三個方面，對此，應(yīng)從改革貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定方法、完善精準(zhǔn)識別機制、完善精準(zhǔn)扶貧考核機制，探索和建立貧困戶的受益機制。

“雙聯(lián)”與扶貧攻堅融合聯(lián)動在路上，發(fā)揮扶貧治理能力的主客體“主體間性”，互促互動。精準(zhǔn)謀劃因地制宜、精準(zhǔn)發(fā)力因村施策、定向使勁因戶施法，確保做到有的放矢、有力放矢、有效放矢，著力在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、異地扶貧搬遷、富民產(chǎn)業(yè)培育、公共服務(wù)保障、金融資金支撐、文化素質(zhì)能力提升上實現(xiàn)突破，確保做到扶貧對象、重點內(nèi)容、階段目標(biāo)、保障措施、考評激勵“五精準(zhǔn)”。甘肅出臺的“1+17”精準(zhǔn)扶貧模式是有效的探索，形成了精準(zhǔn)大扶貧格局。切實加快貧困區(qū)域和貧困群眾脫貧致富步伐，讓精準(zhǔn)扶貧成為西部地區(qū)與全國一道實現(xiàn)全面小康的助推器和定心盤。