○ 史 楊

我國正致力于構建社會主義和諧社會，在這樣的背景下，建設和諧社區(qū)有了其必要性。但是，當居民委員會的行政化傾向現象過于嚴重時，會加重社區(qū)居民委員會的工作負擔，削弱了居委會為社區(qū)居民服務的熱情，降低了居委會的自治功能。法律上規(guī)定為自治組織的社區(qū)居委會，在實際中出現了職責、功能不恰當的偏移，這種理論與實踐的矛盾是當前和諧社區(qū)建設過程中存在的最主要問題之一。所以，改善社區(qū)居民委員會的行政化傾向，提高社區(qū)居民委員會的自治功能，培養(yǎng)社區(qū)居民自治意識，有利于實現城市基層群眾的自治，也有利于建設和諧社區(qū)。

一、城市社區(qū)居委會的角色定位及其行政化現象

（一）城市社區(qū)居委會的角色定位及職能

“社區(qū)”是社會學中一個基本概念，在古代漢語中并沒有這個詞匯。最早提出“社區(qū)”概念的是德國社會學家滕尼斯，他在1887年出版的《社區(qū)與社會》一書中最先使用了“社區(qū)”一詞。他認為，社區(qū)是由同質人口組成的關系密切、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會團體。人們加入這樣的團體不是自己有目的選擇的結果，而是因為他生于斯，長于斯，是自然形成的。這樣的團體逐漸向由異質人口組成的、由分工和契約聯系起來的、缺乏感情和關系疏遠的社會過渡，是歷史發(fā)展的必然趨勢[1]（P2）。

“社區(qū)”一詞由誕生到現在，經過一系列的演變與發(fā)展，人們對社區(qū)的界定雖然并不一致。但是，多數社會學家普遍認為，社區(qū)的本質因素包括社會互動、地域性和共同約束等等[2]（P3）。作為具有多重功能的地域社會生活共同體，社區(qū)還是一個有組織、有秩序的社會實體。社區(qū)生活中存在著許多人際關系和民間糾紛需要調解，存在著許多公共事務需要處理。所以，管理機構成了社區(qū)不可或缺的要素之一。就我國目前的情況來看，我國的城市社區(qū)中的管理組織機構由三部分構成：社區(qū)黨團組織、行政管理組織（市轄區(qū)政府和城市基層社區(qū)的街道辦事處）和居民自治組織（城市的社區(qū)居民委員會）。

在城市社區(qū)中，社區(qū)居委會不屬于黨團組織，也不屬于行政管理組織，而是居民的自治組織。居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》在法律上賦予了社區(qū)居委會居民自治組織的明確定位。

城市社區(qū)居委會作為城市居民的基層群眾性自治組織，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》在法律上明確規(guī)定了其職能任務：（1）宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建活動；（2）辦理本居住地區(qū)居民的公共事務和公益事務；（3）調解民間糾紛；（4）協(xié)助維護社會治安；（5）協(xié)助人民政府或者其它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作；（6）向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議[3]。

（二）城市社區(qū)居委會的行政化現象

城市社區(qū)居委會是社區(qū)走向自治的具體實施主體，作為城市居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，一方面，法律賦予了城市居委會在社區(qū)公共事務的決策和處理上擁有較大的自主權；另一方面，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條中明確指出，居民委員會需要協(xié)助不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關開展工作。實際上，城市居委會接受政府及其派出機構的指導，協(xié)助政府及其派出機構開展工作，完成政府及其派出機構委托承辦的一些政府事務。

這樣，城市社區(qū)居委會不單單只是基層群眾性自治組織。實際上，居委會承擔著復雜的雙重角色：一方面要處理好社區(qū)內的公共事務；另一方面則要辦理政府及其派出機構委托的事務。城市社區(qū)居委會既要向本地居民負責，為社區(qū)居民服務，又要對政府及其派出機構負責，辦理好政府及其派出機構委托的事務。實踐中，從居民委員會的發(fā)展過程中可以看出，雖然它是一個基層群眾自治組織，但其自治功能并沒有得到充分的發(fā)揮，其運行過程帶有濃厚的行政色彩。在現實中，事實上甚至成了街道辦事處的下級組織，變成了準政府性質的行政機構。

二、城市社區(qū)居委會行政化傾向的原因分析

（一）社區(qū)居委會的法律缺乏完善

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》是關于社區(qū)居委會的主要法律，其中包括了對居委會各方面進行的解釋。但是，某些法律條款規(guī)定過于抽象，并未對居委會給予完善的法律支持。例如，對于居民委員會是基層政權的組織形式還是非政府的自治組織的問題，至今也無明確的法律規(guī)定，以至于一些政府官員和群眾都將居委會視為基層政權的組織形式。

因此，從實踐方面來看，居委會的組織屬性在模糊的法律條款下始終未能解決?，F實的情況是，居委會成為依附于街道辦事處的一個基層組織，行政化特征尤為突出。

（二）社區(qū)居委會與政府及其派出機關的關系混淆不清

關于居委會與政府及其派出機關的關系，從理論和法律上講，居委會作為城市基層群眾的自治組織，只應接受政府的工作指導、支持和幫助，協(xié)助政府及其派出機關做好與居民利益有關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、社會治安等項工作，并且向政府及其派出機關反映居民的意見、要求和建議。因此，政府及其派出機關與居委會的關系本質上應是一種指導與被指導的關系，需要協(xié)助與實施協(xié)助的關系，聽取居民意見、要求并接受居民考評與反映這種意見、要求及考評結果的關系，而非領導與被領導的關系。政府部門有責任向居委會的工作提出適當的建議和參考性意見，而不應直接指派工作并直接考核評比居委會的工作狀況。相反，政府部門應該經常地接受來自居委會及居民群眾對其工作狀況的考評。

但理論與法律上的規(guī)定與實際情況并不吻合，甚至完全相反，指導與被指導的關系變成了領導與被領導的關系。在這種情況下，居委會的工作只能向政府負責而非對居民負責。政府的多個職能部門為了使居委會能更多更好地承擔自己委派的工作，實現本部門的工作目標，也喜歡和習慣于以考核、評比的指揮棒來支配居委會的工作，政府實際上全面支配著居委會的工作，使居委會日益遠離了自治的本質屬性，成為代表政府管理社會的行政力量，成為基層政權的行政化組織。

（三）投入不足使社區(qū)自治組織缺少自主意識

居委會對民主自治的渴望與追求是其能否推進民主進程的重要因素。回顧歷史，追溯居委會的發(fā)展過程，民主自治多是停留在形式上的東西。事實上，居委會日常管理的行政色彩一直較為濃厚，甚少表現出強烈的自主意識。政府的越位行為，更抑制了基層群眾性組織的正常發(fā)展。過分依賴政府及其派出機關，使社區(qū)自治組織缺乏獨立自主的動力，更不用說培養(yǎng)自主意識。

客觀上，由于社區(qū)資源主要來源于政府，居委會就唯有依附于政府。首先，當政府及其派出機關做出與居民相沖突的行為時，很大部分居委會不但不敢給予抗議與制止，甚至還參與其中。其次，政府及其派出機關領導著居委會的工作。社區(qū)居委會方方面面都依附于政府及其派出機關，使其與政府之間的關系密不可分，不能獨立起來?，F實生活中，居委會可以說是代表政府管理社會的力量，其自主意識難以成長。慢慢地，居委會只能變成了行政性或準行政性的組織。

（四）社區(qū)居民參與社區(qū)管理工作的意識淡薄

社區(qū)居委會的行政化現象，與社區(qū)居民參與程度有關。民主自治的社區(qū)應該依靠居民的廣泛參與來協(xié)助政府處理社區(qū)問題，扎實的群眾基礎是社區(qū)走向民主自治的基礎。但就目前形勢來看，社區(qū)居民參與社區(qū)管理的意識淡薄，對于處理社區(qū)事務的積極性不高。在居民參與度不高的情況下，居委會則更偏向依附政府及其派出機關，因而更使存在于其中的行政化傾向難以克服。

第一，居民對社區(qū)居委會認可度不高阻礙了社區(qū)意識的形成與生長。國內單位體制下，城市社會的所有方面幾乎都被納入單位行政體制中。當個人進入到單位，單位與個人則形成密切的關系，單位能給個人足夠的保障。在這樣的情況下，個人則更愿意完全依附于單位，促使個人形成強烈的單位意識，社區(qū)居委會認可度自然很少。

政府的干預過多，也使居民更傾向于依賴政府，過分依賴的心理抑制著居民自治意識與社區(qū)意識的萌發(fā)。由于居委會從誕生以來都是在政府職能部門和街道辦事處的直接領導下開展工作，居民往往更傾向將其定性為一級政府部門。社區(qū)居委會作為一個法定的群眾性自治組織，實質上卻一直存在著行政化傾向。這樣的運行模式，難以獲得居民的認同及信任，更不用說產生歸屬感。

第二，居民在參與社區(qū)活動中的期望與實際存在差距，制約著居民的熱情。居民期望參加的社區(qū)活動往往是與自己利益有著切身關系的，但通常與自己利益有關的活動在實際上他們卻參加不了。例如，對社區(qū)重大事務參與決策和管理，對社區(qū)權力的運用與監(jiān)督等等。導致參與期望與現實之間的落差。說到底這是一個利益關系或者說權力的再調整問題。

居民參與社區(qū)活動的熱情，很大程度上取決于社區(qū)活動與自身利益的相關程度。當居委會代表政府作為管理社會的力量時，居民真正希望參與的社區(qū)事務就難以涉及，使他們并不愿意關注社區(qū)事務。

第三，居民對社區(qū)活動的參與條件不足。任何人要進行社區(qū)活動的時候，都需要具備一定的條件。其中包括時間、能力、知識和金錢等等?，F代人的生活節(jié)奏快，時間和精力是社區(qū)活動缺乏人員參與的重要原因。在通常情況下，社區(qū)活動多數由離退休人員參與。所以，在參與條件不足的條件下，社區(qū)居民對社區(qū)的意識更難培養(yǎng)。

三、改善城市社區(qū)居委會行政化傾向的對策

（一）形成社區(qū)自治共識

城市社區(qū)居委會本質是群眾性自治組織，居民是其中主要的組成元素。居民能否都積極參加社區(qū)活動，是形成社區(qū)自治意識的基礎。社區(qū)居委會在培養(yǎng)社區(qū)自治共識中是最主要的實施者，所有工作都應該以居委會為中心展開。要形成社區(qū)自治共識，社區(qū)居委會可以嘗試做好以下工作。

第一，舉辦形式廣泛且具有意義的社區(qū)活動，培養(yǎng)居民社區(qū)歸屬感。社區(qū)其實就像一個小社會，也像一個大家庭。在這個集體中生活著各種各樣的家庭或者個人，通過社區(qū)活動能很好地將他們聯系起來?，F在，很多居委會舉辦的活動都過分形式化，甚至只為完成上級指示或者純粹為了評比。這樣的活動不僅不能得到群眾的認可，更會使居民對居委會的行為產生排斥心理。

第二，居委會的工作要透明公開，主動接受群眾的監(jiān)督。居委會服務的是本地居民而不是別人，其工作就必須對居民透明公開。居委會可以在宣傳欄、黑板報、信息欄等相關地方粘貼工作細則與總結。通過設立意見箱、網絡郵箱或者電話等方式收集居民的意見以及進行反饋。

第三，有關居民利益的社區(qū)事務要積極咨詢居民意見，給予居民足夠的話語權。當群眾有當家作主的心態(tài)，就會更努力追求其民主自治。

（二）完善相應的法律、法規(guī)和制度

法律、法規(guī)和制度是規(guī)范社會行為的主要依據，完善的法律規(guī)范能維持社會的有序運行?，F行的居民委員會組織法是1989年12月通過的，1990年1月1日起施行的。在今天看來，很多條款已經過時，不適應時代發(fā)展的要求。在社區(qū)發(fā)展的進程中，很多嘗試往往都是無法可依。

在新時代下，國家要制定一系列關于社區(qū)建設的法律、法規(guī)和制度。進一步明確社區(qū)居委會在社區(qū)民主自治中的地位和作用、權力和義務，確保社區(qū)能夠依法自治。具體來說，就是要完善相應的法律、法規(guī)和制度，主要是清楚界定社區(qū)的民主權、自治權、協(xié)管權、監(jiān)督權。

（三）政府主要協(xié)助社區(qū)自治組織實行民主自治

在社區(qū)居委會去行政化過程中，要進一步明確政府與社區(qū)居委會在社區(qū)活動中的角色定位。政府在社區(qū)活動中是宏觀的調控者，對居委會起組織、指導、幫助、協(xié)調的主導性作用。而社區(qū)居委會應該是一個相對獨立的主體，是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。在社區(qū)活動中，是具體的實施者。政府在指導社區(qū)居委會工作過程中，應減少行政干預，強化政府的服務意識，給予居委會更大的自主性，推進社區(qū)民主自治。

（四）提高社區(qū)自治組織工作者素質，提高社區(qū)自治能力

社區(qū)自治組織工作者是社區(qū)推進民主自治的重要資源，培養(yǎng)一支高素質的社區(qū)工作者對居委會的去行政化有著極為重要的意義。在社區(qū)工作中，工作人員的道德水平與專業(yè)知識水平都影響著它的工作的效能。所以，提高社區(qū)自治組織工作者的素質水平，能更有效率地提高社區(qū)自治能力。在吸納社區(qū)工作者的時候，要注意把好入口關。居委會等社區(qū)自治組織，需要吸收具備相應專業(yè)知識的個人?！耙匀藶楸?，服務居民”是社區(qū)工作者首要遵守的原則。為進一步提高社區(qū)工作者的素質，加快社區(qū)的民主進程，應當定時對專職工作者進行適當的崗位培訓及道德水平培訓。通過培訓，提高工作者的理論水平以及實際工作能力。另一方面，培養(yǎng)他們的奉獻精神，達到全面提高綜合素質。

[1]張明亮.城市社區(qū)建設讀本[M].北京：中國社會出版社，2004.

[2]劉慶龍.中國城市社區(qū)[M].鄭州：河南人民出版社，2008.

[3]《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過）第三條.