○ 吳燕瀾

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略，提出了建設(shè)法治中國、法治政府和法治社會的目標。其中，法治政府建設(shè)是實現(xiàn)法治中國和法治社會的關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)干部作為政府行政主體的中堅力量，其運用法律思維處理具體行政事務(wù)的能力，直接影響著職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府建設(shè)和依法治國進程。因此，切實提升領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政能力是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵，是實現(xiàn)法治中國和法治社會的重要支撐。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力在建設(shè)法治國家中的地位和作用

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力是落實依法治國方略的關(guān)鍵

領(lǐng)導(dǎo)干部是掌握國家公權(quán)的行政主體，其行政行為關(guān)系到國家政治、經(jīng)濟等各領(lǐng)域工作的順利進行及社會公民的衣食住行、生老病死等民生問題，這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部要在法律的框架下行使國家行政權(quán)，依法行政?？梢哉f，領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力決定其依法行政的程度，進而決定著我國各級政府依法治國的水平。倘若領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力不高，不能嚴格依法行政，那么依法治國將成為一句空話。所以，黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力是落實依法治國重大戰(zhàn)略的關(guān)鍵，關(guān)系到法治國家、法治政府和法治社會建設(shè)能否順利實施和能否建成。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力是提升黨依法執(zhí)政能力的核心

黨的十六屆四中全會將黨的執(zhí)政能力概括為：黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領(lǐng)導(dǎo)制定和實施憲法及法律，采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)……[1]。當前，錯綜復(fù)雜的國際環(huán)境和日益加深的國內(nèi)社會矛盾給我們黨執(zhí)政提出了考驗，給我們黨執(zhí)政提出了前所未有的挑戰(zhàn)，這些都倒逼我們黨提高自身依法執(zhí)政能力，以不斷夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。要實現(xiàn)這一目標，關(guān)鍵就在于提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)行和運用國家權(quán)力的能力。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力是建設(shè)法治政府的中心

建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國家的目標，也是全面落實依法治國基本方略的重要手段和內(nèi)容，是中國各級政府能不能科學(xué)施政、民主施政的基本準則。國家的法律法規(guī)既是政府制定的，也需要各級政府來實施。因此，政府的決策與執(zhí)法活動是否合法、是否適當，不僅關(guān)系人民福祉和社會穩(wěn)定，也關(guān)系依法治國這一基本方略能否落實。在這個過程中，作為行使國家權(quán)力的主體——領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政能力是關(guān)鍵，關(guān)系到各項法律法規(guī)能否順利實施，關(guān)系到民心的向背，關(guān)系到法治政府建設(shè)水平。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力是建設(shè)法治社會的主導(dǎo)力量

黨的十八屆四中全會指出“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。要建設(shè)法治社會需要各級政府的大力引導(dǎo)和示范。領(lǐng)導(dǎo)干部作為政府中最重要的行政主體，是法治社會建設(shè)的重要引導(dǎo)和示范力量。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識、法律思維、法治能力的大小直接影響著其能否依法辦事；領(lǐng)導(dǎo)干部自身能否以身作則、篤行依法行政，直接影響著法治社會走向，是法治社會建設(shè)的風(fēng)向標。只有各級領(lǐng)導(dǎo)干部切實依法行政，才能引導(dǎo)社會風(fēng)氣向穩(wěn)定、有序、和諧前進，才能帶動整個社會朝著法治方向發(fā)展。

二、當前制約領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力提升的難點

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識淡薄，法律思維不強

當前許多領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識淡薄，其法律思維薄弱不能適應(yīng)依法行政的需要。導(dǎo)致這種狀況出現(xiàn)的原因，首先是由于受傳統(tǒng)家長式管理方式的影響，習(xí)慣于依靠個人意志和權(quán)威辦事，缺乏法律思維來考量和決策問題；其次，在處理具體問題時，偏向“人治”、“禮治”，慣性地依賴人情規(guī)則而非法律規(guī)定，特別是對敏感問題，有的領(lǐng)導(dǎo)干部耿懷于權(quán)力受限而“不愿管”，有的領(lǐng)導(dǎo)干部重短效政績輕法律長效作用而“不會管”；再次，行政執(zhí)法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部也缺乏法律意識，往往突破法律暴力執(zhí)法，造成干群矛盾。領(lǐng)導(dǎo)干部作為政府中堅力量，要提高依法行政能力，其法律意識亟待加強，法律思維亟待鍛煉。

（二）法規(guī)建設(shè)相對滯后，考核機制運行不暢

法律制度不健全導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策法治化水平不高，影響依法行政的實現(xiàn)。法律作為行為規(guī)范系統(tǒng)，須是具體、穩(wěn)定的。但目前我國行政立法工作明顯不適應(yīng)政治、經(jīng)濟發(fā)展的需要，主要是因為條文規(guī)定過于原則化、隨意化，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部在決策時很難把握法律與政策的界限，從而造成有法難依、司法權(quán)濫用，嚴重影響領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政。

領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的考核機制運行不暢。就目前我國依法行政工作考核狀況而言，存在以下問題：考核內(nèi)容不均衡，重執(zhí)法，輕依法決策和行政救濟考核；考核指標剛性不足，偏重考核易于采集數(shù)據(jù)進行分析的內(nèi)容；考核力度不足，即依法行政考核在同級政府綜合評議指標體系中所占的比重較低；考核重視有偏差，即重年終考評，輕日常常規(guī)考評?？己藱C制運行不暢客觀上制約了領(lǐng)導(dǎo)干部提升其依法行政能力。

（三）監(jiān)督問責(zé)機制亟待完善

孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才停止。”[2]領(lǐng)導(dǎo)干部有行政權(quán)就應(yīng)當受到監(jiān)督，但目前許多決策僅由黨委常委會決定，甚至由“一把手”個人拍板，其是否依法行政，沒有得到專家學(xué)者評價監(jiān)督，也未接受社會、群眾監(jiān)督，即使是領(lǐng)導(dǎo)干部違背依法行政導(dǎo)致決策失誤造成損失之后，也沒有健全的司法責(zé)任追究機制。監(jiān)督問責(zé)機制的不健全一定程度上默許了領(lǐng)導(dǎo)干部違背依法行政和民主施政。

（四）依法行政環(huán)境不優(yōu)

隨著改革深入推進、利益關(guān)系的深層次調(diào)整，我國出現(xiàn)了規(guī)模龐大、錯綜復(fù)雜的矛盾。從近年的實踐看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部以經(jīng)濟建設(shè)為大背景，沒有正確理解“顧全大局”、“穩(wěn)定是第一責(zé)任”的要義，認為招商引資就是大局；認為穩(wěn)定就是零問題、零矛盾，為此以“經(jīng)濟”為落腳點處理行政糾紛，由此在行政執(zhí)法中違背依法行政出現(xiàn)錯位、缺位、越位的現(xiàn)象。當行政執(zhí)法與經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生矛盾，往往以“大局”、“穩(wěn)定”壓倒法治，人為地將依法行政與社會穩(wěn)定對立起來。在GDP至上觀念的影響下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的“大局觀”往往不是大局，而是對法律的蔑視，對依法行政的破壞，必須引起高度警惕。

三、新時期提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的對策

（一）加強干部學(xué)法，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法律法規(guī)意識

法學(xué)家伯爾曼說：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵3]而信仰的前提在于了解法律。因此，必須加強干部學(xué)法，增強領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識。要加大各級黨校和行政學(xué)院對其法律知識的教育，通過法制講座、教育培訓(xùn)、專題研討等方式，運用案例式、研究式和體驗式等學(xué)習(xí)方法，探索參與型、滲透型的法律意識教育模式，提升教育實效；推廣正反典型經(jīng)驗，建立學(xué)法長效機制，引導(dǎo)和激勵領(lǐng)導(dǎo)干部主動運用法治思維和法律方式治國理政。

（二）加強法規(guī)建設(shè)，完善領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政考核機制

完善行政立法，使之量化、標準化、程序化。在人大實體立法的過程中，多汲取行政法學(xué)專家學(xué)者意見，多參考最高法院、最高檢察院判例，使行政立法做到具體、嚴謹、協(xié)調(diào)；健全行政程序立法，細化程序標準，提高行政法律法規(guī)的可操作性。

習(xí)近平指出：各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，各級組織部門要把能否依法辦事作為考察識別干部的重要條件。針對當前考核機制現(xiàn)狀，迫切需要提高依法行政在績效考核中的指標比例，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部重視依法行政，激發(fā)其依法行政自覺。在考核立法中明確各級政府及其部門的職權(quán)、義務(wù)及履職標準，通過考核針對權(quán)力的運行和結(jié)果進行評估，強化考核主體責(zé)任，并使之成為“常態(tài)”。

（三）加強頂層設(shè)計，健全領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政監(jiān)督問責(zé)機制

加強主體監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)干部違法行政的責(zé)任追究機制。一要結(jié)合司法、輿論等外部監(jiān)督和行政、審計、層級等內(nèi)部監(jiān)督，踐行政務(wù)公開，推動決策法治化、執(zhí)法規(guī)范化。二要加大違法成本。加強人大對政府責(zé)任追究的職能，制定行政責(zé)任追究的法律法規(guī)，以立法的形式確立問責(zé)的標準和程序等。同時保證司法機關(guān)獨立監(jiān)督，推動司法獨立這“一種普遍的共識”得到實現(xiàn)。三要建立行政首長出庭應(yīng)訴制度，明確出庭案件范圍為重大疑難案件或法院建議出庭的案件，增強領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)意識。

（四）優(yōu)化依法行政環(huán)境，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政

法治國家應(yīng)以法治為大背景，形成人大嚴格立法、人民群眾守法、司法機關(guān)公正審判、行政機關(guān)依法用權(quán)的法治格局。通過打造普法宣傳環(huán)境、政務(wù)公開環(huán)境、文明執(zhí)法環(huán)境、陽光信訪環(huán)境，使全社會形成良好的法治環(huán)境。通過優(yōu)化法治環(huán)境促使領(lǐng)導(dǎo)干部以法律為出發(fā)點來治國理政，改變其原有的經(jīng)濟至上的政績觀，提高其依法行政能力，使領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政成為社會主義市場經(jīng)濟秩序的守護者，成為法治政府和法治國家建設(shè)的促進者。

[1]陳高英.論提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力[J].政府與法治，2006，（5）.

[2]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，1995.

[3]哈羅德·J·伯爾曼.法律與宗教[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2003.