陳云燕

（中華人民共和國黃埔海關(guān)，廣州 510730）

運(yùn)用COSO理論加強(qiáng)海關(guān)財務(wù)內(nèi)控建設(shè)

陳云燕

（中華人民共和國黃埔海關(guān)，廣州 510730）

立足“全面深化改革”新形勢、新要求，借鑒COSO內(nèi)部控制框架理論，剖析當(dāng)前海關(guān)財務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控管理存在的諸多不適應(yīng)，并從內(nèi)部控制五要素著手，探索構(gòu)建和完善海關(guān)財務(wù)內(nèi)控體系的可行之策。

COSO；海關(guān)財務(wù)；內(nèi)控管理

在2014年的全國海關(guān)關(guān)長會議上，于廣洲署長強(qiáng)調(diào)：“要嚴(yán)格政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和財經(jīng)紀(jì)律，查處和糾正人財物等領(lǐng)域的違紀(jì)違規(guī)行為?！薄皣?yán)格財經(jīng)紀(jì)律”要求海關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)財務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控管理，主動適應(yīng)新時期的新形勢和新要求，構(gòu)建行之有效的財務(wù)系統(tǒng)“免疫體系”，進(jìn)一步夯實(shí)財務(wù)內(nèi)部管理基礎(chǔ)，這是海關(guān)財務(wù)工作必須直面的全新課題。

1　借鑒COSO內(nèi)部控制框架是海關(guān)財務(wù)內(nèi)控管理的發(fā)展方向

加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)控管理是順應(yīng)“全面深化改革”要求的落地之舉，是落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)之策，是加強(qiáng)海關(guān)財務(wù)保障能力的必由之路。加強(qiáng)海關(guān)財務(wù)內(nèi)控管理需要不斷豐富和完善海關(guān)內(nèi)控建設(shè)基礎(chǔ)理論；同時，也要不斷吸收和借鑒其他領(lǐng)域內(nèi)控理論的精華。筆者認(rèn)為，由研究內(nèi)部控制問題的COSO委員會提出的COSO內(nèi)部控制框架集內(nèi)控理論和實(shí)踐發(fā)展之大成，在加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制實(shí)踐中成效斐然，是國際上公認(rèn)較先進(jìn)的內(nèi)控理論，也是美國上市公司內(nèi)部控制框架的參照性標(biāo)準(zhǔn)。鑒于COSO內(nèi)部控制框架與海關(guān)財務(wù)內(nèi)控管理存在內(nèi)在的高度契合性，吸收借鑒COSO內(nèi)部控制框架，對不斷提高海關(guān)財務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控管理能力和水平具有積極意義。

1.1COSO內(nèi)部控制框架與海關(guān)財務(wù)內(nèi)控管理的契合性

在核心理念上，二者都強(qiáng)調(diào)內(nèi)控管理的整體性。COSO內(nèi)部控制框架與海關(guān)財務(wù)內(nèi)控管理都要求對風(fēng)險點(diǎn)和風(fēng)險防范力量進(jìn)行整合，主張把風(fēng)險看作一個整體加以考慮。在制度執(zhí)行上，二者都注重人的主動性，都認(rèn)為人和環(huán)境是推動組織發(fā)展的引擎，組織中的每個人不僅僅是內(nèi)控客體，被動地接受他人的監(jiān)督，其還是內(nèi)控的主體，可以通過自身一種自我監(jiān)督去影響著他人及整個內(nèi)控系統(tǒng)，促進(jìn)良好內(nèi)控環(huán)境的形成。在風(fēng)險防范上，二者都突出內(nèi)控工作的過程性。都認(rèn)為內(nèi)部控制不是一項(xiàng)制度或規(guī)定，而是滲透于管理活動中的一系列監(jiān)督與控制的過程，是一個發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、發(fā)現(xiàn)新問題、解決新問題的螺旋發(fā)展過程。內(nèi)部控制不應(yīng)是消極控制或防范風(fēng)險，而是要主動管理風(fēng)險。在防范手段上，二者都重視技術(shù)的系統(tǒng)性。都重視信息技術(shù)對內(nèi)控手段變革的決定性意義。隨著科技的不斷進(jìn)步，特別是信息技術(shù)的高速發(fā)展，內(nèi)控手段的信息化、技術(shù)化水平有了質(zhì)的飛躍，對各種業(yè)務(wù)活動基本實(shí)現(xiàn)了“進(jìn)系統(tǒng)、可追溯、能監(jiān)督”，極大提升了內(nèi)控效能。

1.2COSO內(nèi)部控制框架的基本內(nèi)核

COSO內(nèi)部控制框架的基本內(nèi)核包括控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督5個方面：控制環(huán)境是其他內(nèi)部控制組成要素的基礎(chǔ)。海關(guān)財務(wù)內(nèi)控管理可以理解為影響財務(wù)人員內(nèi)控意識的各種綜合因素。風(fēng)險評估是加強(qiáng)內(nèi)控管理的途徑。風(fēng)險評估指辨認(rèn)影響財務(wù)內(nèi)控管理目標(biāo)能不能達(dá)成的內(nèi)、外部因素，并評估其影響程度及可能性的過程?？刂苹顒邮羌訌?qiáng)內(nèi)控管理的抓手，即基于風(fēng)險評估的結(jié)果，訂立的幫助財務(wù)內(nèi)控管理人員確保其指令已被執(zhí)行的政策及程序。信息與溝通是加強(qiáng)內(nèi)控管理的前提。信息與溝通應(yīng)貫穿于海關(guān)財務(wù)風(fēng)險評估及控制活動全過程，只有通過財務(wù)內(nèi)控管理主體和客體的有效溝通，充分掌握各種財務(wù)信息，并借助科技手段，才能充分發(fā)揮民主理財、科技理財?shù)姆e極作用，讓權(quán)力運(yùn)行在陽光下。內(nèi)部監(jiān)督是加強(qiáng)內(nèi)控管理的有力補(bǔ)充。對海關(guān)財務(wù)內(nèi)控管理而言，是指評估內(nèi)部控制質(zhì)量的過程，也是確保內(nèi)控管理隨環(huán)境改變做出動態(tài)反映的必要措施。

2　從COSO視角看海關(guān)財務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控管理存在的問題

近年來，全國海關(guān)財務(wù)系統(tǒng)高度重視內(nèi)控管理，但由于各方面的原因，仍然存在不少問題。以2013年審計(jì)為例，全國海關(guān)共通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)非執(zhí)法領(lǐng)域問題476個，涉及財物資金4.55億元。其中95%的問題集中在制度不健全、執(zhí)行不到位和內(nèi)控不落實(shí)等方面。借鑒COSO理論，以其內(nèi)部控制系統(tǒng)的五要素來衡量、審視海關(guān)財務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控管理的現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)前海關(guān)財務(wù)內(nèi)控管理的問題和癥結(jié)所在。

2.1控制環(huán)境較為薄弱

主體的控制覺悟和態(tài)度是控制環(huán)境中最核心的要素，關(guān)系著制度的健全和落實(shí)。然而個別單位財務(wù)人員對風(fēng)險內(nèi)控管理認(rèn)識不夠準(zhǔn)確和深入，有的把規(guī)章制度的建立直接等同于內(nèi)控，以為制度一建萬事大吉，有的在執(zhí)行中或陽奉陰違、或蜻蜓點(diǎn)水，使制度淪為一紙空文。

2.2風(fēng)險評估制度未成體系

目前，海關(guān)財務(wù)內(nèi)控管理制度不少，成體系化的卻不多。2011年海關(guān)總署印發(fā)的《海關(guān)非執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)部控制節(jié)點(diǎn)指標(biāo)體系》共梳理出1125個內(nèi)控指標(biāo)節(jié)點(diǎn)，為做好風(fēng)險評估、加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)控管理打下基礎(chǔ)，但在實(shí)際工作中，對內(nèi)控節(jié)點(diǎn)的利用并不充分。有些單位沒有把風(fēng)險節(jié)點(diǎn)融入管理制度、嵌進(jìn)科技系統(tǒng)，更沒有將風(fēng)險節(jié)點(diǎn)防控內(nèi)化為作業(yè)流程，使風(fēng)險節(jié)點(diǎn)管理流于形式，對風(fēng)險的評估自然大打折扣。

2.3控制活動不甚有效

措施嚴(yán)密且嚴(yán)格執(zhí)行的控制活動是確保財務(wù)制度落到實(shí)處的關(guān)鍵。目前，總署財務(wù)司、直屬海關(guān)和隸屬海關(guān)分級管理模式雖已基本建立，但控制活動的實(shí)施效果欠佳，呈現(xiàn)出頭重腳輕的特點(diǎn)，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)和各種監(jiān)督檢查主要是自上而下開展，部分單位尤其是基層單位對加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)控管理力度偏軟偏弱、方法手段較為單一，個別單位內(nèi)控管理執(zhí)行不到位的情況仍然存在。

2.4信息與溝通不夠順暢

雖然科技的發(fā)展為財務(wù)內(nèi)控管理在信息溝通方面的加強(qiáng)提供了技術(shù)條件，海關(guān)財務(wù)系統(tǒng)在預(yù)算編報、經(jīng)費(fèi)核算、票據(jù)管理、罰沒財物管理等領(lǐng)域也都開發(fā)啟用了電子系統(tǒng)，提高了工作效率，但各財務(wù)管理系統(tǒng)之間沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，信息數(shù)據(jù)不能共享，內(nèi)控節(jié)點(diǎn)也未盡數(shù)嵌入管理系統(tǒng)內(nèi)，導(dǎo)致財務(wù)系統(tǒng)缺乏聯(lián)動、相應(yīng)數(shù)據(jù)無法互相印證，在風(fēng)險預(yù)警方面前瞻性不足，信息碎片化現(xiàn)象廣泛存在，大大削弱了借助科技手段加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)控的實(shí)際效果。

2.5內(nèi)部監(jiān)督未成合力

海關(guān)財務(wù)系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督主要依靠各級財務(wù)部門的職能監(jiān)督和督查審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督。兩者在應(yīng)然層面來說是各有側(cè)重的，但在監(jiān)督管理實(shí)踐中，財務(wù)部門的職能監(jiān)督和督審部門的審計(jì)監(jiān)督存在不少重復(fù)交叉的地方，而兩者單獨(dú)來看又皆不全面、各有漏洞，因此，沒能形成一個覆蓋全面、高效統(tǒng)一的監(jiān)督體系，不僅加重了基層海關(guān)的負(fù)擔(dān)，也是對監(jiān)督資源的極大浪費(fèi)。

3　構(gòu)筑海關(guān)財務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控管理模式的建議

建議從COSO視角出發(fā)，海關(guān)財務(wù)系統(tǒng)應(yīng)探索環(huán)境、評估、控制、公開、監(jiān)督“五位一體”的內(nèi)控管理體系，構(gòu)筑布局科學(xué)、操作便捷、監(jiān)控嚴(yán)密、防范有力的海關(guān)財務(wù)系統(tǒng)風(fēng)險防控模式。

3.1以人為本，營造良好的控制環(huán)境

人是是管理創(chuàng)新的根本和靈魂，也是內(nèi)部控制中最重要、最基礎(chǔ)的因素。以人為本，就是要在內(nèi)控管理中注重人的作用，依靠提高人的綜合素質(zhì)、道德水準(zhǔn)和法規(guī)意識，充分發(fā)揮控制者和被控制者的主動性、積極性和創(chuàng)造性，達(dá)到內(nèi)部控制的最佳效果。對此建議：一是緊抓教育防控，大力推進(jìn)廉政建設(shè)，深化作風(fēng)建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定；堅(jiān)持以案施教，增強(qiáng)財務(wù)人員抵制眼前誘惑、識破腳下陷阱、掌控手中成敗的意識和能力；二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，強(qiáng)化對財經(jīng)紀(jì)律和財務(wù)規(guī)章制度的學(xué)習(xí)研究，尤其是新出臺的各項(xiàng)規(guī)定的深入學(xué)習(xí)，科學(xué)掌握原則性和靈活性的平衡點(diǎn)，在不觸碰財經(jīng)紀(jì)律高壓線的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際用活、用好各項(xiàng)政策；三是加強(qiáng)海關(guān)財務(wù)文化建設(shè)，培育積極向上的價值觀和厚德誠信的責(zé)任感，倡導(dǎo)誠實(shí)守信、愛崗敬業(yè)、開拓進(jìn)取和團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神，強(qiáng)化風(fēng)險意識和法制觀念。

3.2立足全局，以關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)評估風(fēng)險

立足海關(guān)財務(wù)系統(tǒng)實(shí)際，全面推廣、不斷優(yōu)化海關(guān)內(nèi)控節(jié)點(diǎn)體系，以關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)評估整體風(fēng)險，以提升防控的針對性和有效性。

3.2.1全面分析，“查”風(fēng)險

牢固樹立風(fēng)險意識，增強(qiáng)危機(jī)感和緊迫感，將風(fēng)險防控納入日常財務(wù)管理體系，從崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、制度機(jī)制和內(nèi)外部環(huán)境等方面，全面排查財務(wù)系統(tǒng)思想道德風(fēng)險、崗位職責(zé)風(fēng)險、制度機(jī)制風(fēng)險和外部環(huán)境風(fēng)險。

3.2.2強(qiáng)化源頭，“定”風(fēng)險

在獲取風(fēng)險信息的基礎(chǔ)上，科學(xué)分析信息，并根據(jù)權(quán)力的重要程度、自由裁量權(quán)的大小、風(fēng)險發(fā)生的概率及危害程度，來確定財務(wù)系統(tǒng)各風(fēng)險等級。

3.2.3結(jié)合實(shí)際，“控”風(fēng)險

重點(diǎn)圍繞資金管理、政府采購、基建管理、罰沒財物管理等風(fēng)險因素集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確定防控重點(diǎn)。同時，深刻剖析風(fēng)險產(chǎn)生的原因，有計(jì)劃、分步驟地加強(qiáng)風(fēng)險防控，通過強(qiáng)化風(fēng)險管理和規(guī)劃，將風(fēng)險轉(zhuǎn)化為發(fā)展機(jī)遇，促進(jìn)財務(wù)工作健康發(fā)展。

3.3結(jié)合實(shí)際，全面推行風(fēng)險控制

3.3.1做好權(quán)力鏈條分解

從業(yè)務(wù)流程設(shè)置入手，對財務(wù)管理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)做到相互分離，形成制衡。同時，優(yōu)化審批流程，將各條“串聯(lián)”的審批事項(xiàng)改革為“并聯(lián)”一體化審批，改變同一事項(xiàng)需經(jīng)多個部門、不同角度分別進(jìn)行多級審批的狀況，實(shí)現(xiàn)審批“事項(xiàng)一體化”和“系統(tǒng)一體化”，使權(quán)力運(yùn)行鏈條更趨簡化公開，方便監(jiān)控制衡。

3.3.2關(guān)注關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)

抓好財務(wù)內(nèi)控節(jié)點(diǎn)的制度建設(shè)，做到每一個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都有制度支撐，并在制度細(xì)化和程序操作上下功夫，設(shè)置科學(xué)的操作流程，實(shí)現(xiàn)原則性與靈活性、適應(yīng)性與適度性相結(jié)合，構(gòu)建人性化、操作性強(qiáng)的制度體系。

3.3.3加大執(zhí)行力度

制度的生命力在于落實(shí)和執(zhí)行，要建立健全推動制度執(zhí)行的長效機(jī)制、監(jiān)督及獎懲機(jī)制，確保各項(xiàng)制度能真正落到實(shí)處。

3.4科技先行，努力促進(jìn)信息互聯(lián)公開

3.4.1充分發(fā)揮信息技術(shù)的積極作用

將預(yù)算管理、政府采購、基建管理、罰沒財務(wù)管理等重點(diǎn)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和控制流程，尤其是風(fēng)險節(jié)點(diǎn)防控“固化”在信息系統(tǒng)中，真正實(shí)現(xiàn)全程“進(jìn)系統(tǒng)、能監(jiān)督、可追溯”；同時，注重解決各海關(guān)財務(wù)信息系統(tǒng)之間重復(fù)建設(shè)、功能交叉、重復(fù)勞動、信息不通或不共享的現(xiàn)實(shí)問題，將碎片化的各類財務(wù)管理系統(tǒng)整合起來，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)與系統(tǒng)之間、數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)之間互聯(lián)互通，建立統(tǒng)一、高效、開放的風(fēng)險防控平臺。

3.4.2加強(qiáng)與資金使用單位、基本建設(shè)部門、業(yè)務(wù)辦案部門、采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)等部門和人員的溝通聯(lián)系

廣泛收集和聽取相關(guān)意見，不斷調(diào)整內(nèi)控關(guān)注點(diǎn)和著力點(diǎn)，提高風(fēng)險防控效果。同時，加強(qiáng)與商業(yè)銀行、國庫、稅務(wù)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，取得多方面支持，提高共同防控風(fēng)險的合力。

3.4.3牢固樹立“公共財政”和民主理財?shù)挠^念，大力推進(jìn)“陽光理財”

凡是涉及海關(guān)發(fā)展的重大項(xiàng)目、人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，都應(yīng)公布相關(guān)政策規(guī)定和解決辦法，做到公開透明，自覺接受人民群眾對海關(guān)財務(wù)收支活動全過程的監(jiān)督，避免出現(xiàn)單一監(jiān)督存在的盲點(diǎn)和漏洞。

3.5齊抓共管，不斷強(qiáng)化日常內(nèi)部監(jiān)督

3.5.1注重日常稽核

將稽核工作與日常的財務(wù)管理相結(jié)合，定期對資金安全、印鑒保管、權(quán)限設(shè)置、賬務(wù)處理、資料保存、大額款項(xiàng)發(fā)放、原始憑證真實(shí)性等內(nèi)容多方面、全方位開展稽核。

3.5.2發(fā)揮財務(wù)職能作用

切實(shí)加強(qiáng)財務(wù)處對事前審核、事中控制和事后檢查等環(huán)節(jié)的掌控力度，建立和完善財務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部自我糾錯機(jī)制，把預(yù)防問題、發(fā)現(xiàn)問題和解決問題結(jié)合起來。

3.5.3借力督察審計(jì)部門專業(yè)審計(jì)力量

通過關(guān)長離任審計(jì)、專項(xiàng)督察等工作，從財務(wù)系統(tǒng)外部視角出發(fā)，抓住不同時期監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)崗位，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控缺陷和管理漏洞，采取綜合治理措施，形成監(jiān)督合力，確保內(nèi)控管理效果。

主要參考文獻(xiàn)

［1］于廣洲.全面深化改革，開創(chuàng)海關(guān)工作新局面［Z］.于廣洲署長在2014年全國海關(guān)關(guān)長會議上的講話，2014.

［2］于廣洲.深入推進(jìn)廉潔型海關(guān)建設(shè)，為全面深化海關(guān)改革提供有力保障［Z］.于廣洲署長在2014年全國海關(guān)反腐倡廉工作會議上的講話，2014.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.02.017

F752.5；F233

A

1673-0194（2015）02-0025-02

2014-12-28