摘要：我國(guó)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用并沒有給資源稟賦地同步帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的增長(zhǎng)，這與我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度缺陷有密切關(guān)系。需要通過強(qiáng)化礦產(chǎn)資源立法，完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度，引入市場(chǎng)機(jī)制理念，完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度，引入生態(tài)補(bǔ)償理念，改造礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費(fèi)制度來(lái)完善。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源 生態(tài)補(bǔ)償 法律完善

人與自然的關(guān)系問題是人類社會(huì)面臨的永恒話題，在我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，面臨著人與自然生態(tài)的尖銳矛盾，由此造成的生態(tài)環(huán)境問題成為制約我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的障礙之一。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度”，建構(gòu)有效的生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源稟賦地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。

一、我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度缺陷

（一）礦產(chǎn)資源補(bǔ)償法律制度缺陷

我國(guó)的礦產(chǎn)資源立法基本涵蓋了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章等，形成了完整的礦產(chǎn)資源法律體系。其中《礦產(chǎn)資源法》是礦產(chǎn)資源管理的基本法。盡管已經(jīng)基本建立完整的礦產(chǎn)資源法律體系，但仍然存在諸多缺陷和不足，一是礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償立法分散，且缺乏強(qiáng)制性規(guī)定。例如《礦產(chǎn)資源法》只是規(guī)定開采礦產(chǎn)資源必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)，而對(duì)開采造成的生態(tài)破壞和環(huán)境補(bǔ)償沒有明文規(guī)定，礦山環(huán)境的破壞者和環(huán)境治理的受益者則沒有承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，成為法律覆蓋的“盲區(qū)”。二是礦產(chǎn)資源管理部門之間分工不明，職能重復(fù)交叉?！袄纭兜V產(chǎn)資源法》第十七條明確規(guī)定：若開發(fā)油氣資源以及一些放射性礦產(chǎn)資源時(shí)，必須經(jīng)由中央政府所授權(quán)的主管機(jī)構(gòu)完成審批，經(jīng)發(fā)放相應(yīng)的開采許可證件后，方能執(zhí)行開采任務(wù)。這一規(guī)定，緊縮了地質(zhì)礦產(chǎn)部門的管轄權(quán)，礦業(yè)權(quán)被分割，很容易出現(xiàn)部門在管理時(shí)相互沖突的不良狀況。”[1]三是從礦產(chǎn)資源法律責(zé)任的設(shè)置來(lái)看，整體上法律責(zé)任設(shè)計(jì)不全面，“有些限制性或禁止性的條款沒有相應(yīng)的法律責(zé)任。礦法對(duì)地質(zhì)資料匯交、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)等問題規(guī)定了明確的義務(wù)，但沒有規(guī)定違反這些義務(wù)需要承擔(dān)的法律后果”[2]。法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式單一，多體現(xiàn)為行政法律責(zé)任，民事責(zé)任設(shè)置缺位，刑事責(zé)任的設(shè)置則存在結(jié)果要件模糊、刑罰設(shè)置不合理等缺陷。

（二）礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度缺陷

產(chǎn)權(quán)的基本職能是引導(dǎo)在更大程度上實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化動(dòng)力，解決人們?cè)诮灰走^程中誰(shuí)受益、誰(shuí)受損，以及在他們之間如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}。能否科學(xué)界定產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟與否的重要表現(xiàn)。從我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)來(lái)看，大致經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單一國(guó)有產(chǎn)權(quán)和資源無(wú)償開采階段（1949—1978年）、礦產(chǎn)資源有償開采與礦業(yè)權(quán)制度初步建立階段（1979—1995）、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革與礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)初步建立階段（1996至今）三個(gè)演進(jìn)階段[3]，盡管礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)制度有了發(fā)展和完善，但整體上礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度仍然不夠成熟，表現(xiàn)為一是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體虛置。盡管法律規(guī)定主體是國(guó)家，但作為虛化的主權(quán)者，非人格化的“國(guó)家”模糊了所有權(quán)關(guān)系。二是礦產(chǎn)資源有償取得制度不完善，通過政府部門審批和無(wú)償授予等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式仍然是取得礦產(chǎn)開采權(quán)的主要形式。三是礦產(chǎn)資源收益分配沒有合理體現(xiàn)資源稟賦地的合法權(quán)益，忽視了地方政府和礦產(chǎn)資源所在地居民的資源收益利益。例如，我國(guó)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是中央與地方按照5∶5或4∶6分成，地方所得的50%—60%再在省、市、縣進(jìn)行分成，分成給地方的補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)過省、市再分成，留給縣的補(bǔ)償費(fèi)所剩無(wú)幾[4]。

（三）礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度缺陷

西方國(guó)家通過對(duì)不同的礦產(chǎn)資源及礦區(qū)征收不等的稅費(fèi)，對(duì)于調(diào)節(jié)因自然資源條件不同而造成的級(jí)差收益，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開采和使用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)生態(tài)平衡起到了重要的調(diào)節(jié)作用。但從我國(guó)的情況來(lái)看，基于發(fā)展導(dǎo)向的稅費(fèi)制度損害了生態(tài)環(huán)境，妨礙了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。1996年修改的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度。”1998年國(guó)務(wù)院頒布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》等規(guī)章規(guī)定，探礦權(quán)（或采礦權(quán)）使用費(fèi)是由探礦權(quán)人（或采礦權(quán)人）根據(jù)其申請(qǐng)得到的礦區(qū)范圍的面積按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)逐年繳納，在性質(zhì)上屬于礦產(chǎn)資源有償使用制度的一部分。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》的規(guī)定，探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款只是國(guó)家為了收回前期勘探投資成本而收取的。不難看出，這些稅費(fèi)都只是對(duì)礦產(chǎn)資源開采所造成的資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失的補(bǔ)償，并未計(jì)入生態(tài)成本，且征收水平較低，沒有真正體現(xiàn)資源的價(jià)值。而國(guó)外石油天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收率一般為10%—16%，即使是美國(guó)這樣一個(gè)礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)比中國(guó)豐富的國(guó)家，其石油、天然氣、煤炭（露天礦）權(quán)利金費(fèi)率也高達(dá)12.5%。

二、我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律完善

（一）強(qiáng)化礦產(chǎn)資源立法，完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度

黨十八大報(bào)告提出，“深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”?！兜V產(chǎn)資源法》是礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的基本法律，要通過修改《礦產(chǎn)資源法》將生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容予以明確和具體，此外還可以通過配套性的法規(guī)明確礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，完善具有地方特色的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償單行法規(guī)和地方性法規(guī)。其次是完善礦產(chǎn)資源管理體制機(jī)制。礦產(chǎn)資源管理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)性工程，涉及各主體利益，需要各部門之間的協(xié)調(diào)合力，需要逐步完善管理體制，建立起統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。再次，是要完善礦產(chǎn)資源法律責(zé)任體系。要完善多元化的礦產(chǎn)資源法律責(zé)任體系，充實(shí)關(guān)于執(zhí)行、結(jié)案、監(jiān)督等方面的內(nèi)容，增加民事責(zé)任的規(guī)定，解決好以行政處罰代替民事賠償?shù)膯栴}，完善刑法中非法采礦罪和破壞性采礦罪的構(gòu)成要件，明確非法開采礦產(chǎn)資源應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任的條件，加大對(duì)非法采礦罪和破壞性采礦罪的刑罰力度。

（二）引入市場(chǎng)機(jī)制理念，完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是要在維護(hù)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)人權(quán)益同時(shí)減少“政府失靈”現(xiàn)象，在維護(hù)直接從事礦產(chǎn)資源開發(fā)的礦業(yè)權(quán)人權(quán)益同時(shí)盡可能避免“市場(chǎng)失靈”。為此，首先需要以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制為主導(dǎo)，理順各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，明晰礦產(chǎn)資源開發(fā)中各權(quán)力主體的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，理順國(guó)家與礦業(yè)權(quán)人的關(guān)系，注重對(duì)耗竭性資源的補(bǔ)償，更好地保障國(guó)家所有者利益。其次，是建立起市場(chǎng)化的礦產(chǎn)資源有償取得制度。市場(chǎng)機(jī)制的重要作用在于促進(jìn)資源的合理配置，限制和減少公共權(quán)力尋租。要建立起礦業(yè)權(quán)交易平臺(tái)，制定交易規(guī)則，培育好社會(huì)化的礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)。再次，要理順中央和地方礦產(chǎn)資源收益分配關(guān)系，特別是要注重向礦產(chǎn)資源開發(fā)地的基層傾斜，構(gòu)建制度化的補(bǔ)償機(jī)制，以惠及當(dāng)?shù)鼐用窭妗?/p>

（三）引入生態(tài)補(bǔ)償理念，改造礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費(fèi)制度

要通過引入生態(tài)補(bǔ)償理念，使得礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費(fèi)制度符合生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展的需要。一是要在原來(lái)體現(xiàn)調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源級(jí)差收入和體現(xiàn)國(guó)有礦產(chǎn)資源有償使用功能的基礎(chǔ)上，增加生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償?shù)墓δ?。?duì)重要和稀缺性的礦產(chǎn)資源征以較高的稅率，改革資源稅分配體制，將分配比例向資源開發(fā)地傾斜。二是要借鑒權(quán)利金制度，完善礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度。所謂權(quán)利金（Royalty）是指礦產(chǎn)開采人向礦產(chǎn)資源所有權(quán)人因開采不可再生礦產(chǎn)資源的支付[5]。權(quán)利金屬于財(cái)產(chǎn)性收益，國(guó)家作為所有者讓渡了礦產(chǎn)資源的使用權(quán)，作為資源的開采者，無(wú)論盈利與否，只要開采了國(guó)家的礦產(chǎn)資源，均須向國(guó)家付費(fèi)。我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度由于對(duì)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)性質(zhì)的界定不清，出現(xiàn)了“以費(fèi)代租”、“名稅實(shí)租”、“以費(fèi)擠稅”混亂局面。因此，可以借鑒國(guó)外權(quán)利金制度的有益經(jīng)驗(yàn)，使之體現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)的外部成本和代際成本。三是健全探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款制度。我國(guó)的探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款制度同國(guó)外的資源耗竭補(bǔ)償制度相類似，可提高探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)，從而使國(guó)有礦產(chǎn)資源消耗補(bǔ)償機(jī)制真正產(chǎn)生對(duì)企業(yè)的約束力。

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〔本文系湖南省科技計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2012FJ4104）、湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委課題（項(xiàng)目編號(hào)：1011310B）階段性研究成果〕

（楊煉，1977年生，湖南常德人，中共湖南省委黨校法學(xué)部教師。研究方向：法理學(xué)）