葉振宇

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100836)

我國(guó)煤炭資源有償使用制度經(jīng)歷了從無(wú)到有、由點(diǎn)到面的漸進(jìn)探索過(guò)程。2005年，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、勞動(dòng)和社會(huì)保障、環(huán)?？偩峙c安監(jiān)總局聯(lián)合組成“煤炭資源管理調(diào)研組”，入駐山西指導(dǎo)試點(diǎn)工作，探索如何以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形式，出讓新設(shè)煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)。應(yīng)該說(shuō)，這次調(diào)研工作是國(guó)家醞釀如何讓煤炭資源有償使用制度“落地”的一次前期探路。時(shí)過(guò)一年，2006年9月，國(guó)務(wù)院便批復(fù)了財(cái)政部、國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展改革委的聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的實(shí)施方案》，根據(jù)該方案，山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、山東、河南、貴州、陜西等8個(gè)煤炭主產(chǎn)區(qū)作為試點(diǎn)省份，探索由礦企承擔(dān)礦業(yè)權(quán)取得成本、礦山生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)成本以及安全生產(chǎn)成本等措施，使得煤炭資源使用朝著市場(chǎng)化改革的方向前進(jìn)，同時(shí)也調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。同年11月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理曾培炎主持召開(kāi)了全國(guó)電視電話會(huì)議，對(duì)煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)工作進(jìn)行動(dòng)員和部署，從而拉開(kāi)了我國(guó)深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的序幕。此后，國(guó)家有關(guān)部門(mén)跟蹤各試點(diǎn)省份的進(jìn)展情況，相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)配套政策，讓政策更有針對(duì)性和可操作性，并逐步完善了我國(guó)煤炭資源有償使用制度。2014年9月29日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究決定實(shí)施煤炭資源稅改革，切實(shí)降低企業(yè)稅負(fù)，讓資源地區(qū)受益。很快，財(cái)政部和國(guó)稅總局就出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施煤炭資源稅改革的通知》，明確了計(jì)征有關(guān)細(xì)節(jié)、適用稅率、稅收優(yōu)惠以及征收管理。這些政策的實(shí)施和改革的推進(jìn)，對(duì)于完善煤炭資源有償使用制度具有重要的指導(dǎo)意義。

一、我國(guó)煤炭資源有償使用制度改革的成效

目前我國(guó)煤炭資源有償使用制度試點(diǎn)工作已經(jīng)開(kāi)展了八年多的時(shí)間，取得了初步的成效，主要表現(xiàn)為：

第一，試點(diǎn)省份因地制宜地細(xì)化實(shí)施方案。為了貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院文件，山西、內(nèi)蒙古、山東、河南、山西等省政府根據(jù)本地實(shí)際情況，出臺(tái)可操作性的地方實(shí)施方案，同時(shí)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組或機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全省煤炭資源整合和有償使用制度實(shí)行。在政策具體落實(shí)的過(guò)程中，中央和地方經(jīng)過(guò)多次的協(xié)商，財(cái)政部、國(guó)土資源部先后聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》《以折股形式繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款管理辦法(試行)》《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》等配套文件，這些政策有針對(duì)性地解決了煤炭企業(yè)在資源整合、探礦權(quán)和采礦權(quán)市場(chǎng)方式取得、歷史包袱遺留等問(wèn)題。

第二，有償使用帶來(lái)的收益幫助地方化解矛盾。礦業(yè)權(quán)價(jià)款收入80%留在地方使用，地方在堅(jiān)持“取之于礦，用之于礦”原則的前提之下可以將這部分分成主要用于解決國(guó)有老礦企的各種歷史包袱、支持資源產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)培育發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)等問(wèn)題。同時(shí)，通過(guò)分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金的形式，逐步解決因礦山開(kāi)采而破壞生態(tài)環(huán)境的歷史欠賬問(wèn)題。此外，各類(lèi)煤礦企業(yè)也按照規(guī)定足額提取煤礦生產(chǎn)安全費(fèi)用和維簡(jiǎn)費(fèi)，確保煤礦安全技術(shù)改造資金來(lái)源，從而有利于確保煤礦安全生產(chǎn)。

第三，企業(yè)更科學(xué)、合理開(kāi)發(fā)利用煤炭資源。隨著煤炭產(chǎn)品價(jià)格逐步市場(chǎng)化，煤炭企業(yè)和用煤企業(yè)有很大的積極性綜合利用煤炭資源，許多企業(yè)加大資源整合和延伸煤炭加工下游產(chǎn)業(yè)鏈，如，采取煤—電—化、煤—?dú)狻确绞缴疃日袭a(chǎn)業(yè)鏈，使得煤炭綜合利用效率顯著提高。同時(shí)，許多企業(yè)采取吃干榨凈的辦法，加大科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，高效利用劣質(zhì)煤炭和煤矸石，既增加了經(jīng)濟(jì)效益，又避免了生態(tài)環(huán)境破壞。

第四，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加公平。隨著煤炭資源有償使用制度的實(shí)施，以往煤炭礦業(yè)權(quán)無(wú)償取得和新設(shè)煤炭礦業(yè)權(quán)有償使用的“雙軌制”實(shí)現(xiàn)并軌，使得煤炭產(chǎn)品價(jià)格能夠反映真實(shí)價(jià)值，也使企業(yè)成本核算更趨一致，企業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)、非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)、資源開(kāi)采嚴(yán)重浪費(fèi)等問(wèn)題出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。同時(shí)，煤炭礦業(yè)權(quán)更加明晰，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)逐步建立，探礦權(quán)和采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓比較規(guī)范、活躍。

第五，煤炭資源開(kāi)發(fā)管理更加規(guī)范。中央也考慮到地方政府在資源開(kāi)發(fā)管理和監(jiān)管中起著重要的作用，所以在方案中也明確了地方各級(jí)政府依法監(jiān)管并獲得相應(yīng)的收益。試點(diǎn)省份政府將資源有償使用制度實(shí)施細(xì)則按部門(mén)職責(zé)進(jìn)行任務(wù)分工，將資源儲(chǔ)量核實(shí)、采礦權(quán)價(jià)款評(píng)估等各環(huán)節(jié)落實(shí)到責(zé)任部門(mén)，各部門(mén)間建立相應(yīng)的業(yè)務(wù)銜接機(jī)制。同時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)這個(gè)方案的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，許多試點(diǎn)地區(qū)都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全省試點(diǎn)工作和督促落實(shí)方案實(shí)施。

二、我國(guó)煤炭資源有償使用制度改革遇到的主要問(wèn)題

這項(xiàng)制度試點(diǎn)以來(lái)，逐步積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，如許多尚未脫困的礦企或社會(huì)負(fù)擔(dān)較重的老礦企根本無(wú)法繳納采礦權(quán)價(jià)款，于是當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府采取分期繳納、折價(jià)入股、減免等形式妥善解決了這些疑難問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。同時(shí)，山西等省在開(kāi)展這項(xiàng)工作時(shí)，并不是單獨(dú)進(jìn)行，而是將其與資源整合結(jié)合起來(lái)做，主要目的是在整合過(guò)程中壓減“散、小、亂”的小煤礦，并規(guī)范礦權(quán)。但是，由于國(guó)有企業(yè)比重大、歷史遺留問(wèn)題多、舊體制慣性思維影響大等問(wèn)題繼續(xù)存在，所以，我國(guó)推進(jìn)煤炭資源有償使用制度仍然遇到一些比較突出的問(wèn)題，主要是：

第一，煤炭資源有償出讓或轉(zhuǎn)讓機(jī)制仍不完善。2005年以來(lái)，山西、貴州等省雖然大力推進(jìn)煤炭資源整合，礦井?dāng)?shù)量大幅減少，但這輪資源整合仍帶有很深的政府強(qiáng)干預(yù)色彩，多數(shù)被整合的小礦井在轉(zhuǎn)讓或出讓過(guò)程中并沒(méi)有按照文件規(guī)定那樣采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)(即招拍掛)出讓的方式，而是直接采用協(xié)議價(jià)格的形式出讓?zhuān)瑥亩鴮?dǎo)致資源轉(zhuǎn)讓過(guò)程可能帶來(lái)的大量礦業(yè)權(quán)價(jià)款流失。同時(shí)，采礦權(quán)價(jià)款繳納方式對(duì)不同所有制采取區(qū)別對(duì)待的做法，致使許多民營(yíng)礦企不得不接受地方政府“折價(jià)入股”的要求，不得不接受當(dāng)?shù)貒?guó)有礦企“托管”。

第二，國(guó)有企業(yè)預(yù)算軟約束限制了體制改革繼續(xù)深入推進(jìn)。目前，我國(guó)超過(guò)50%原煤產(chǎn)量是由國(guó)有骨干企業(yè)完成的，許多地方國(guó)有企業(yè)規(guī)模很大、社會(huì)包袱很重、擁有礦井很多。然而，如果按照煤炭資源有償使用制度進(jìn)行清算，這些企業(yè)將要償還巨額的采礦權(quán)價(jià)款，由此可能導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益惡化甚至破產(chǎn)，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。但很多國(guó)有骨干企業(yè)據(jù)此作為其跟當(dāng)?shù)卣勁械幕I碼，使得地方政府不得不屈從企業(yè)的意愿，采取協(xié)議價(jià)或劃撥等方式直接將被整合的礦產(chǎn)資源歸并到它們的名下，以托管的形式擴(kuò)大“地盤(pán)”。

第三，采礦權(quán)價(jià)款帶來(lái)地方政府事權(quán)和資源收益分配的不相適應(yīng)。從各試點(diǎn)省份出臺(tái)的辦法看，縣級(jí)人民政府獲得采礦權(quán)價(jià)款的比重偏低，不足以解決上級(jí)政府要求承擔(dān)的事務(wù)。以山西省為例，現(xiàn)行的《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》，縣級(jí)人民政府從本級(jí)國(guó)土資源部門(mén)收取的采礦權(quán)價(jià)款中獲得30%，如果是采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)出讓辦法，只能獲得20%，不過(guò)，在實(shí)際操作中，公開(kāi)競(jìng)價(jià)出讓宗數(shù)很少。而該法規(guī)同時(shí)也規(guī)定，縣級(jí)財(cái)政分配得到的采礦權(quán)價(jià)款主要用于在煤炭資源整合過(guò)程中關(guān)閉合法礦井的補(bǔ)償和煤礦企業(yè)所涉及鄉(xiāng)村的地質(zhì)生態(tài)環(huán)境治理。然而，由于補(bǔ)償被整合的礦井和治理生態(tài)環(huán)境都要花費(fèi)巨額資金，縣級(jí)財(cái)政所得采礦權(quán)價(jià)款顯得杯水車(chē)薪，所以，地方政府在資源有償使用和整合中充分暴露出事權(quán)與資源收益分配不匹配問(wèn)題。

第四，礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)沒(méi)有真正建立起來(lái)。經(jīng)過(guò)這些年的實(shí)踐表明，我國(guó)由于缺少前期頂層設(shè)計(jì)和改革鋪墊，在山西省臨汾市試點(diǎn)不到一年的時(shí)間內(nèi)便倉(cāng)促在全國(guó)煤炭資源主產(chǎn)區(qū)推行煤炭資源有償使用制度，這樣容易遭到地方政府和企業(yè)的共同抵制。最重要的是，各試點(diǎn)省的省級(jí)政府沒(méi)有意識(shí)到建立全省統(tǒng)一礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)的重要性，一直沒(méi)有將其列入到日常議事日程，于是地級(jí)市及以下政府處于猶豫不定的觀望狀態(tài)。即是說(shuō)，如果真正按照競(jìng)價(jià)出讓或轉(zhuǎn)讓?zhuān)?dāng)?shù)氐V企很可能將無(wú)法承受這么高的開(kāi)采成本；相反，如果繼續(xù)停留在協(xié)議出讓的形式，地方政府就有可能要為國(guó)有資產(chǎn)流失擔(dān)責(zé)。所以，在市場(chǎng)沒(méi)有建立起來(lái)之時(shí)，地方政府往往采取藏富于民的方式，干預(yù)礦權(quán)交易行為，壓低礦權(quán)實(shí)際價(jià)款，讓礦企從中獲益。

第五，衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制難以建立。盡管大多數(shù)的試點(diǎn)省份都試圖建立衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，以保障資源枯竭企業(yè)平穩(wěn)退出。但從實(shí)際操作的效果來(lái)看，煤炭資源有償使用收入不大，在解決礦山生態(tài)恢復(fù)治理和老礦企業(yè)社會(huì)問(wèn)題的同時(shí)，很難再有剩余資金用于幫助煤礦枯竭的企業(yè)解決平穩(wěn)退出問(wèn)題。

三、繼續(xù)深化煤炭資源有償使用制度改革的基本思路

(一)基本原則

1.循序漸進(jìn)。改變現(xiàn)行的“重管理、輕市場(chǎng)”的做法，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和試點(diǎn)探索相結(jié)合，激發(fā)市場(chǎng)主體的活力。采取統(tǒng)一登記、上市交易、完善監(jiān)管、法律保障的結(jié)構(gòu)化改革方案，分步實(shí)施，協(xié)同推進(jìn)。逐步覆蓋全省的煤炭資源信息統(tǒng)一登記體系，收集整理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤炭資源稟賦(儲(chǔ)量、品位、種類(lèi)等)。優(yōu)先啟動(dòng)礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)探礦權(quán)和采礦權(quán)在市場(chǎng)機(jī)制作用之下順利流轉(zhuǎn)，減少政府行為干預(yù)。完善礦權(quán)上市交易的法律法規(guī)，確保不同所有制的市場(chǎng)主體平等、自由參與交易。

2.綜合配套。各試點(diǎn)省份應(yīng)摸清本省推行煤炭資源有償使用的主要障礙，在現(xiàn)有資源整合和有償使用相互配套的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化國(guó)有礦企改革，切實(shí)推動(dòng)政企分開(kāi)，徹底剝離這類(lèi)企業(yè)背負(fù)的社會(huì)歷史包袱，解決國(guó)有老礦企的預(yù)算軟約束問(wèn)題。同時(shí)，也要深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償體制改革，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益綜合評(píng)估體系，改變現(xiàn)行的一次性補(bǔ)償、低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償、以罰代補(bǔ)等做法，逐步建立以礦地合作、橫向補(bǔ)償為核心的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。另一方面，逐步建立衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，明確以資源枯竭礦企為援助重點(diǎn)對(duì)象，促進(jìn)這類(lèi)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)型。

3.分類(lèi)推進(jìn)。根據(jù)資源類(lèi)別、開(kāi)采年限、資源稟賦等因素，將本省境內(nèi)礦區(qū)分為六種類(lèi)型，推出不同標(biāo)準(zhǔn)礦權(quán)價(jià)款的計(jì)繳標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于老齡的富礦，適宜采取老年還舊賬、逐步過(guò)渡的辦法，可將交上來(lái)的礦權(quán)價(jià)款大部分返還用于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理。對(duì)于老齡的貧礦，堅(jiān)持壓減產(chǎn)能、逐步退出和邊治邊轉(zhuǎn)，繼續(xù)實(shí)行礦區(qū)資源無(wú)償開(kāi)采，完善對(duì)這類(lèi)礦企的援助政策。對(duì)于中齡的富礦，根據(jù)高檔的礦權(quán)價(jià)款的計(jì)繳標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算“招拍掛”的底價(jià)，并采取市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的方式轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，將礦權(quán)出讓價(jià)款的50%以上用于當(dāng)?shù)氐V山環(huán)境治理和民生事業(yè)。對(duì)于中齡的貧礦，應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格變化確定是否收取礦權(quán)價(jià)款，正常情況下，參照中年富礦的方式實(shí)行招拍掛形式出讓礦權(quán)，礦權(quán)價(jià)款允許分期繳交，在礦產(chǎn)品價(jià)格明顯低于正常水平時(shí)可申請(qǐng)當(dāng)期減免或緩交，直至價(jià)格恢復(fù)常態(tài)。對(duì)于年輕的富礦和貧礦，適宜采取市場(chǎng)化的手段，在符合環(huán)保、安全等基本條件之下，推出礦權(quán)競(jìng)價(jià)高者得的方式實(shí)現(xiàn)礦權(quán)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)。

4.權(quán)責(zé)明晰。在全省礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)清查的基礎(chǔ)上，將探礦權(quán)和采礦權(quán)明確到各類(lèi)市場(chǎng)主體，各級(jí)政府及其所屬事業(yè)單位不得直接從事礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)。完善市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)行全省統(tǒng)一確權(quán)、統(tǒng)一頒證和統(tǒng)一交易。對(duì)于產(chǎn)權(quán)不清晰、無(wú)法達(dá)成共識(shí)的礦區(qū)(或礦井)，原則上先由國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)這類(lèi)特殊礦區(qū)(礦井)進(jìn)行摸底，然后交由法院裁決。在完成確權(quán)之后，不再以換證或強(qiáng)加審批條件為由阻止合法依規(guī)的企業(yè)從事正常礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)。

5.動(dòng)態(tài)調(diào)整。切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，建立礦業(yè)權(quán)價(jià)款從量計(jì)征的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)與各類(lèi)礦產(chǎn)資源市場(chǎng)價(jià)格相掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，根據(jù)資源價(jià)格變化及時(shí)調(diào)整測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，根據(jù)資源開(kāi)發(fā)時(shí)間和稟賦變化，及時(shí)調(diào)整礦區(qū)(礦井)的分類(lèi)，不搞礦區(qū)類(lèi)別的終身制。在貫徹《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的過(guò)程中，采取定期調(diào)整的辦法，劃分不同類(lèi)型礦區(qū)的主體功能，采用不同類(lèi)型的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理辦法。

(二)基本思路

1.以清費(fèi)立稅為重點(diǎn)，完善煤炭資源有償使用的稅費(fèi)政策。利用全面深化改革的有利時(shí)機(jī)，加快完善煤炭資源稅費(fèi)改革，穩(wěn)妥對(duì)現(xiàn)行的各種煤炭資源稅費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)分類(lèi)、歸并和優(yōu)化，根據(jù)財(cái)政部和國(guó)稅總局下發(fā)的《關(guān)于實(shí)施煤炭資源稅改革的通知》，做好銜接工作，把現(xiàn)行的煤炭資源稅從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。財(cái)政部和國(guó)稅總局應(yīng)盡快出臺(tái)省級(jí)財(cái)稅部門(mén)核定稅率的實(shí)施細(xì)致，統(tǒng)籌考慮各地區(qū)煤炭企業(yè)相對(duì)均等化的稅收負(fù)擔(dān)，防止出現(xiàn)惡性的地區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)。借助這次改革契機(jī)，減少附著在煤炭資源上的各種收費(fèi)名目，取消原生礦產(chǎn)品生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)等，逐步清理地方違規(guī)自設(shè)的涉煤收費(fèi)基金，禁止各級(jí)政府向煤炭企業(yè)攤派，總體降低煤炭企業(yè)稅負(fù)水平，并真實(shí)反映煤炭資源開(kāi)發(fā)使用和礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)治理的成本。

2.以主體建設(shè)為抓手，改善企業(yè)公平參與和政府有效監(jiān)管的體制環(huán)境。加快礦企的市場(chǎng)主體建設(shè)，引導(dǎo)民間資本直接或間接方式參與煤炭資源開(kāi)發(fā)，堅(jiān)持不分所有制、不分規(guī)模和不分級(jí)別的原則，確保各類(lèi)市場(chǎng)主體在參與資源開(kāi)發(fā)與收益分配、安全生產(chǎn)等方面得到平等對(duì)待。提升煤炭資源開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)管理主體的執(zhí)政能力，減少項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)和加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管相結(jié)合，有效將國(guó)土、煤炭、安監(jiān)、稅收、環(huán)保、工商、銀監(jiān)等部門(mén)的相關(guān)業(yè)務(wù)集中到一個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)“一站服務(wù)、稅費(fèi)銜接、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管”，對(duì)于安全生產(chǎn)不符合條件、越界越層違規(guī)開(kāi)采、生態(tài)環(huán)境治理不力等違法企業(yè)列入黑名單，處處設(shè)限，明顯提高違法成本。

3.以釋放紅利為核心，激發(fā)市場(chǎng)微觀主體自身活力。從管理體制、稅費(fèi)體制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面率先進(jìn)行改革，凝聚改革共識(shí)，在不新增主要障礙的條件之下，加快推進(jìn)綜合配套改革，把國(guó)有礦企改革與煤炭資源有償使用體制創(chuàng)新緊密結(jié)合起來(lái)，把生態(tài)環(huán)境治理與資源稅費(fèi)分配機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分調(diào)動(dòng)礦企和地方政府的積極性。允許符合條件的民營(yíng)企業(yè)以收購(gòu)、入股等形式參與投資煤炭資源開(kāi)發(fā)，形成各種形式的混合所有制企業(yè)，享受平等的市場(chǎng)地位。

4.以社會(huì)責(zé)任為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。積極倡導(dǎo)生態(tài)文明理念，推進(jìn)和諧礦區(qū)建設(shè)，擴(kuò)大煤炭資源開(kāi)發(fā)收益對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的反哺作用。堅(jiān)決糾正礦企的唯利是圖錯(cuò)誤價(jià)值觀，督促落實(shí)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，打造一批綜合效益好、示范效應(yīng)強(qiáng)的綠色、民心和績(jī)優(yōu)礦企，把環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、礦地合作確立為礦企履行社會(huì)責(zé)任的主要內(nèi)容。

四、繼續(xù)深化煤炭資源有償使用制度改革的建議

(一)健全礦權(quán)評(píng)估支撐體系

從各省省情出發(fā)，建立一個(gè)涉及礦產(chǎn)勘查、資源評(píng)估、礦業(yè)權(quán)價(jià)值評(píng)估等多方面緊密銜接的服務(wù)支撐體系。堅(jiān)持尊重歷史事實(shí)、區(qū)別對(duì)待的原則，對(duì)于枯竭型的老礦，原則上不再重新進(jìn)行礦權(quán)評(píng)估；對(duì)于資源仍有開(kāi)發(fā)潛力的老礦，應(yīng)在確權(quán)換證時(shí)酌情重新評(píng)估資源儲(chǔ)量和礦業(yè)權(quán)；對(duì)于新設(shè)立的礦區(qū)，原則上按照新辦法邀請(qǐng)業(yè)務(wù)主管部門(mén)和權(quán)威中介機(jī)構(gòu)重新評(píng)估礦權(quán)。完善勘查、礦業(yè)價(jià)款評(píng)估等機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證工作，加強(qiáng)行業(yè)自律，建立有進(jìn)有出、動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制，對(duì)于違法違規(guī)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員采取終身禁入方式。

(二)規(guī)范煤炭資源稅費(fèi)征收方式

改變煤炭資源稅費(fèi)多頭征收的方式，逐步實(shí)行統(tǒng)一征收、統(tǒng)一調(diào)配、專(zhuān)款專(zhuān)用。完善煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金等管理辦法。對(duì)于那些直接返還給企業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)資金管理，可先試點(diǎn)下放，由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)。建立省、市、縣三級(jí)協(xié)同機(jī)制，除了國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)之外，原則上不再新增各種收費(fèi)項(xiàng)目，也不得向礦企攤派各種社會(huì)負(fù)擔(dān)費(fèi)用。建立礦產(chǎn)資源管理部門(mén)和稅收部門(mén)協(xié)作機(jī)制，適當(dāng)擴(kuò)大煤炭資源業(yè)務(wù)管理部門(mén)征收權(quán)限，探索煤炭稅費(fèi)直接由礦產(chǎn)資源管理部門(mén)代收，然后統(tǒng)一上交財(cái)政，納入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算收入。

(三)實(shí)施資源折價(jià)入股的國(guó)有股份管理

堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革取向，在條件較好的地區(qū)先行試點(diǎn)，將原來(lái)折價(jià)入股的國(guó)有股份從地方國(guó)企的托管中剝離出來(lái)，委托給資產(chǎn)投資公司進(jìn)行管理或直接進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易競(jìng)價(jià)轉(zhuǎn)讓?zhuān)试S不同所有制企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)，符合條件、競(jìng)價(jià)高者得。國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)也可自行或委托國(guó)有資產(chǎn)管理公司負(fù)責(zé)國(guó)有股份“資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”，所得收益除了必要的成本和績(jī)效補(bǔ)償之外將統(tǒng)一上交地方財(cái)政，也可采取比例分成辦法對(duì)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償。改革目的是，最終將折價(jià)入股等形式獲得的國(guó)有股份實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)化。

(四)完善資源有償使用的收益分配機(jī)制

適當(dāng)調(diào)整資源有償使用的收益分配比例，降低中央和省級(jí)財(cái)政的分成比例，相應(yīng)提高縣級(jí)財(cái)政的分成比例，發(fā)揮地方政府特別是縣級(jí)政府在處理礦區(qū)生態(tài)治理、縣級(jí)國(guó)有或鄉(xiāng)鎮(zhèn)老礦企業(yè)歷史遺留問(wèn)題等方面的積極作用，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和資源收益的相適應(yīng)。改革現(xiàn)行的企業(yè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)(煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金等)計(jì)提管理辦法，實(shí)行彈性計(jì)提方式，允許企業(yè)根據(jù)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略統(tǒng)籌調(diào)整計(jì)提比例，在行業(yè)形勢(shì)好的時(shí)期提高計(jì)提比例，而在行業(yè)效益下滑時(shí)期適當(dāng)降低計(jì)提比例甚至不計(jì)提，對(duì)于返還給企業(yè)基金項(xiàng)目的收益原則上誰(shuí)繳納、誰(shuí)受益。

(五)繼續(xù)實(shí)施資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和生態(tài)補(bǔ)償

建立資源有償利用與資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮可持續(xù)發(fā)展基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金等作用，允許有條件的地方將礦業(yè)權(quán)價(jià)款地方分成部分用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)培訓(xùn)和援助煤炭資源枯竭企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)，為非資源性產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造有利條件。完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，允許地方政府實(shí)施項(xiàng)目制方式，統(tǒng)籌安排中央和地方各類(lèi)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償資金，集中有限財(cái)力集中治理礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。建立良性的收益分配機(jī)制，引入第三方參與礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理，讓其從中分享煤炭資源有償使用的收益。

〔1〕 陳孝勁，催彬，郝舉.我國(guó)煤炭資源有償使用制度改革效果及建議[J].中國(guó)礦業(yè)，2012，(12)：53-55.

〔2〕 陶樹(shù)人，晁坤.我國(guó)礦產(chǎn)資源有償使用制度的改進(jìn)與建議[J].冶金經(jīng)濟(jì)與管理，2006,(5)：4-7.

〔3〕 劉曄.山西煤炭資源整合和有償使用狀況分析[J].中國(guó)礦業(yè)，2009，(10):40-42.

〔4〕 別凡.走向更廣深的涅槃.中國(guó)能源報(bào)，2014-12-29.

〔5〕 王力凝，黃杰.提稅狙擊進(jìn)口煤鋪路資源稅改革.中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)，2014-10-13.