內(nèi)容提要：關于分稅制原則的爭議，產(chǎn)生于對事權的理解不同、對不同經(jīng)濟體制下劃分政府間財權事權的原則差異、對財力和財權在分稅制中的作用及關系的認識不一、對政府間財政關系的有關概念的對應關系的認識分歧以及對財政支出還是財政收支聯(lián)動的重要性的認識分歧。而要彌合這些分歧，需要重新界定財權、財力和事權概念，從權利與責任相對應的法律層面和財政收支的相互關系中來定位，構建支出責任與事權相統(tǒng)一和財力與支出責任相匹配的分稅制原則。

〔收稿日期〕2015-04-11

〔作者簡介〕陳頌東，教授，經(jīng)濟學博士，研究方向為財政學。

1994年分稅制建立以來，隨著基層財政困難、債務負擔加大、土地財政等問題的出現(xiàn)，社會各界對分稅制的爭議不斷。一些人認為，分稅制是造成我國財政經(jīng)濟領域諸多困難的元兇，因而主張分稅制應退回到財政包干制。還有一些人認為，應在中央政府和地方政府之間實行分稅制，地方政府之間的財政關系應因地制宜，實行包干制等不同類型的財政體制。本文認為，我國財政領域出現(xiàn)的問題并不是分稅制本身造成的，而與分稅制不規(guī)范有關；與市場經(jīng)濟相適應的分稅制的改革方向是正確的，關鍵是如何完善分稅制，而這又與分稅制建立的原則密切聯(lián)系。我國究竟是應建立財力與事權相匹配的分稅制，還是應建立財權與事權相統(tǒng)一的分稅制，抑或是其他？對此，社會各界眾說紛紜。本文在對各種分稅制原則優(yōu)劣比較的同時，分析了分稅制原則之所以產(chǎn)生差異的原因，構建了指導我國政府間財政關系的事權與支出責任相適應、財力與支出責任相匹配的原則。

一、關于我國分稅制原則的種種觀點

(一)財權與事權相統(tǒng)一的分稅制

天津財經(jīng)學院李煒光教授認為，縣鄉(xiāng)財政困難并不是分稅制造成的，而恰恰是分稅制不到位造成的。分稅制后，中央、省級、市級財政層層集權，而事權卻在下移，導致基層財政收不抵支。盡管中央拿出60%~70%的收入進行轉移支付，但由于轉移支付的不規(guī)范、政府層次過多，基層財政得到的轉移支付資金仍然有限。因此，他建議：要合理劃分中央、地方政府的事權范圍(職責)；根據(jù)事權范圍，依據(jù)公共品的層次性劃分各級政府的財政支出范圍；根據(jù)各級政府的財政支出，確定各級政府的財政收入，建立財權與事權相統(tǒng)一的分稅制；中央應下放稅收管理權，合理確定中央與地方的主體稅種，建立規(guī)范的轉移支付制度。

(二)財力與事權相匹配的分稅制

財政部財政科學研究所劉尚希研究員認為，我國政府間事權的劃分與西方不同。按事權要素來說，西方國家政府間事權劃分采取的是各事權要素主體同一的方式，表現(xiàn)為：中央決策、中央執(zhí)行、中央出錢；地方?jīng)Q策、地方執(zhí)行、地方出錢。我國政府間事權劃分大多是采用各事權主體相互分離的形式，表現(xiàn)為中央決策、地方執(zhí)行。如果采用西方的方式劃分我國各級政府的事權，以此為基礎劃分財權，不僅我國的事權無法按照項目劃分清楚，因為大多數(shù)事權由各級政府共擔，而且由于各地經(jīng)濟發(fā)展條件不同，其財權的財力含量也不同，即使做到了財權與事權匹配，也無法實現(xiàn)財力與事權匹配。因而，分稅制應強調(diào)的是財力與事權的匹配。最近，他又認為，事權和支出責任相匹配和財力與事權相匹配是一致的，事權和支出責任相適應，就是財力與事權相匹配。

山東大學李齊云教授也持相同觀點。從理論上講，公共品層次性決定了不同層級的政府負責提供受益范圍不同的公共品，從轄區(qū)內(nèi)征稅為公共品融資，即財稅體制實現(xiàn)的是“財權與事權匹配”。然而，在市場經(jīng)濟條件下“財權與事權匹配”難以做到。實踐中更多的情況是上級政府通過轉移支付彌補下級財政的收支缺口。因此，財稅體制的目標是“財力與事權匹配”，即地方政府憑借財權實現(xiàn)自主財力，并從上級政府獲得轉移支付資金，實現(xiàn)財力與事權的匹配。

(三)財權與事權順應基礎上的財力與事權相匹配的分稅制

安徽省財政科學研究所王恩奉研究員就“財力與事權相匹配”的觀點提出了自己的看法。他認為，當分稅制不盡完善、財權與事權的劃分還不清晰時，作為緩解縣鄉(xiāng)財政困難、完善分稅制的對策性研究，這一觀點無可厚非。但是，如果把它作為分稅制的改革目標來貫徹，未免有些牽強。他解釋到，財權是基礎，財力是財權運用中的實質內(nèi)容，財力的運用屬于財權范圍的制度安排。因此，既不能離開財力來空談財權，更不能撇開財權直接將財力與事權進行匹配?！柏斄εc事權相匹配”原則的優(yōu)點是明確了財力的目標是事權，但容易使人誤認為財權并不重要而財力重要，致使分稅制回到原來的分成制、包干制。據(jù)此，他認為分稅制的目標或原則應為“在財權與事權相順應的基礎上，力求使各級政府的財力與事權相匹配”。

(四)財力與公共服務職責間接匹配的分稅制

國務院發(fā)展研究中心倪紅日研究員對計劃經(jīng)濟下和市場經(jīng)濟下的政府事權進行了區(qū)分。計劃經(jīng)濟下各級政府的事權是按行政隸屬關系來劃分的，各級政府對其治理下的國營企事業(yè)單位的行政管理權就是政府的事權。盡管現(xiàn)行政府間財政關系仍含有按隸屬關系劃分事權的成分，但隨著政府與企業(yè)關系的改變、政府職能的轉變和管理型政府向服務型政府的轉型，特別是以稅種來劃分政府收入的分稅制的建立，按行政隸屬關系劃分事權的做法已不適宜，應把“事權”更新為“公共服務職責”，并把“公共服務職責”解釋為“各級政府承擔的由本級政府提供公共服務供給的職能和責任”。“這一概念體現(xiàn)的是以下與‘事權’概念不同的幾個特點:首先，政府職責主要是提供公共服務；其次，政府是服務型政府，管理寓意于服務之中；再者，各級政府的公共服務職責的劃分不能僅僅依據(jù)行政隸屬關系?！?/p>

2007年，倪紅日在《政府間事權財權關系研究》中把公共服務支出與收入的匹配分為直接匹配和間接匹配兩種方式以及與此對應的兩種財政體制。直接匹配是在財政分權體制設計上，各級政府的支出數(shù)量和收入數(shù)量大體相當，即財權與事權相統(tǒng)一。1994年之前的體制就是如此。間接匹配是在分權體制的設計上，收入的劃分不考慮地方政府本級收入和支出的匹配，而是在中央集中收入后，通過轉移支付實現(xiàn)各級政府收入和支出的匹配，即財力與事權的間接匹配。我國的分稅制就是如此?？傊?，可以把事權與財權統(tǒng)一的財政體制看作財政收入和支出的直接匹配，間接匹配意味著下級政府的公共服務支出管理責任與收入并不是直接匹配?？梢?，不同的匹配方式對應著不同的財政體制。

2012年，在《基本公共服務均等化與財政管理體制改革研究》一文中，倪紅日、張亮將事權(公共服務的職責)細分為決策權、支出責任或者投入責任、支出管理，并剖析了事權與財力是否匹配的原因。如果事權的這三個部分均由一個政府主體承擔，一般不會產(chǎn)生事權與財力的不匹配。相反，如果事權的這三個部分是分離的，事權與財力不匹配就有了基礎。

綜上所述，倪紅日研究員的基本觀點是，在分稅制下，處理政府間財政關系的原則應該是財力與公共服務支出管理責任(公共服務職責范疇)的間接匹配。

(五)財力與事責相匹配和財權與事權相匹配的分稅制

中央財經(jīng)大學馬海濤教授認為，在政府間財政關系問題上，要區(qū)別事權和事責。哪級政府擁有一項公共服務的事權，該級政府就應為此公共服務“買單”。多級政府均擁有一項公共服務的事權，則他們共同為此公共服務“買單”。擁有公共服務的事權并不意味著該級政府自己去干，可以委托別人去干，自己“買單”。應該為公共服務買單的政府擁有“事權”，落實公共服務的政府擁有“事責”。這種解釋與倪紅日老師提出的“公共服務職責”和“支出管理責任”是一樣的。

馬海濤教授又把財力劃分為初次分配的財力和再分配的財力。初次分配的財力是轉移支付前的財力，即該級政府憑借其財權取得的自有財力。再分配的財力是轉移支付后的財力，即自有財力加上轉移支付資金。

馬海濤教授認為，分稅制應堅持“轉移支付后的財力和事責”相匹配，“財權(形成‘轉移支付前的財力’)和事權”相匹配的原則。

(六)支出責任與事權相適應的分稅制

中國政法大學柯華慶教授嚴格界定了財權與財責和事權與事責概念。財權是各級政府依法所享有的負責籌集和支配收入的財政權力，主要包括收稅權、收費權和發(fā)債權。在現(xiàn)代民主國家，各級政府之所以有財權是因為各級政府要為公民提供公共服務，即財政責任(簡稱財責)，財權與財責必須相統(tǒng)一。對于一個主體來說財責概念不用再細分。然而在有多主體時，財責可能會由多主體承擔。此時，有必要嚴格區(qū)分決定提供公共服務的主體和出錢的主體。我們將政府決定提供公共服務稱為事權，將承擔支出責任稱為事責。

1994年分稅制確立的是“事權與財權相統(tǒng)一原則”，2007年十六大報告中將其改為“財力與事權相匹配原則”，而2012年的《中華人民共和國預算法修正案(草案二次審議稿)》又將其改為“財力保障與支出責任相匹配原則”?？氯A慶教授認為，上述原則都違背權力與責任匹配原則。財權與事權相統(tǒng)一原則要求權力與權力相統(tǒng)一。財力與事權相匹配原則實質上也是權力與權力相匹配，因為財力就是一種權力。通俗地說，財權與事權相統(tǒng)一是“誰請客，誰有收錢的權力”，但不一定買單。財力與事權相匹配是“誰請客，誰必須有錢”，也不一定買單。這兩個原則都忽視了政府的支出責任。財力與支出責任相匹配簡單說就是需要買單時要有錢，但它不涉及各級政府的財權和事權。之所以強調(diào)分稅制要堅持匹配或者相統(tǒng)一原則，實質上就是要求各級政府的權力與責任相匹配或者相統(tǒng)一。他認為，支出責任與事權相匹配應該作為完善分稅制的適當原則。通俗地說，就是“誰請客，誰買單”。

二、關于我國分稅制原則產(chǎn)生爭議的根源探究

(一)對事權概念的理解差異

對于政府間財政關系中的財權、財力和事權三要素的理解，最容易產(chǎn)生分歧的是事權。顧名思義，事權是政府處理公共事務的權力。然而，在國外文獻中很難找到一個與“事權”相對應的詞。在國外經(jīng)濟學中，多使用支出責任(Expenditure Responsibility)。在法學和管理學中，多使用政府權力(Government Power)。可見，事權是我國獨有的概念。它產(chǎn)生于我國計劃經(jīng)濟時期，內(nèi)涵除包括公共財政的公共服務職能外，由于企業(yè)和職工都是政府的附屬物，事權還包括對企業(yè)生產(chǎn)、銷售和投資計劃以及職工工資和流動的管理權。在市場化改革后，后者被極大地削弱了，事權主要是政府的公共服務職能。

一些學者對與財權相對應的財責進行細分。在多級政府體制下，財責可能由多個政府主體承擔，財責分為事權和事責。事權是政府決定提供公共服務的權力，事責是政府履行支出責任。此時，有可能出現(xiàn)事權主體與事責主體不一致。相反，如果一個國家只有一級政府，事權主體和事責主體就合二為一。正因為支出責任與事權的不相匹配，才導致分稅制運行的困難。因而，支出責任與事權相匹配應作為分稅制的原則。

一些學者把政府事權細分為決策權、支出責任和支出管理三部分。如果這三項權力集中于一個政府主體，一般來說，財力與事權就相匹配。否則，財力與事權就可能不匹配。因而，分稅制追求的是下級政府接受轉移支付后的財力與事權(公共服務職責)的間接匹配。

還有學者把事權解釋為擁有公共服務決策權并為此“買單”，把事責解釋為具體落實公共服務提供的責任。因而，分稅制的原則是財權與事權匹配、財力與事責匹配。

(二)不同經(jīng)濟體制下劃分政府間財權事權原則的差異

在計劃經(jīng)濟體制下，各級政府對其所隸屬的行政事業(yè)單位和國有企業(yè)行使行政管理權(事權)，收入劃分與支出直接掛鉤。除建國初期統(tǒng)收統(tǒng)支體制外，政府間財政資源的配置在事權劃分的前提下，基本上是以地方政府財政收支掛鉤優(yōu)先配置資源后，中央再集中部分資金。這也就是政府間財政關系的處理堅持財權和事權相統(tǒng)一的原則。

在規(guī)范的分稅制體制下，政府間收入的劃分依據(jù)的是稅種屬性，各級政府以專享稅和共享稅分成收入形成自有財力；而事權的劃分依據(jù)公共服務的外部性、信息復雜性和激勵相容原則而非行政隸屬關系。這樣就打破了我國原有的收支掛鉤的資源配置方式，財權與事權統(tǒng)一的原則不再適用。由于各地經(jīng)濟發(fā)展狀況的差異，貧困地區(qū)即使憑借財權取得的財力也難以滿足實現(xiàn)政府事權的需要，因而分稅制追求的是轉移支付后的財力而非此之前的自有財力與事權的匹配(簡稱財力與事權相匹配)。

(三)對財力、財權在分稅制中的作用及關系的認識不一

針對財力、財權在分稅制中的作用，一些學者強調(diào)財力的重要性，把財力直接與事權相聯(lián)系，認為分稅制的原則是財力與事權相匹配，這也正是一些學者批評的我國的分稅制變成了“分錢制”，而非分權制的原因。另一些學者強調(diào)財權的重要性，認為財權是財力的基礎，財力是憑借財權形成的，財力是財權的實質內(nèi)容，因而不能繞過財權把財力與事權直接相聯(lián)系，應堅持財權與事權順應基礎上的財力與事權相匹配。

(四)對政府間財政關系的有關概念的對應關系的認識分歧

一些人認為，權力和責任、義務是相對應的概念，權力與權力不具有對應關系。在涉及政府間財政關系的概念中，政府事權與支出責任可以相對應，即事權與支出責任相適應；財權與事權不可相對應，不能說財權和事權相統(tǒng)一；也不能說財力與事權相匹配，因為財力也是財權。相反，另一些人認為，權力與權力可以相對應，財權與事權相結合就比較合理，財政支出責任和事權、財力與事權均不應有對應關系；還有些學者認為，分稅制建立以來的基層財政的困難，正是因為沒有堅持1994年確立的“財權與事權相結合”的原則所致。

(五)對財政支出還是財政收支聯(lián)動的重要性的認識分歧

政府職能的實現(xiàn)直接依靠財政支出，但財政支出離不開財政收入，財力是實現(xiàn)政府職能的物質基礎。在我國財政分配的兩個方面中，如果單是強調(diào)財政支出的重要性，則處理政府間財政關系的原則無疑是財政支出責任與事權相適應；如果認為財政收入與支出兩者同等重要，則處理政府間財政關系的原則自然是財力或財權與事權相匹配。不僅如此，之所以我國學者提出財政支出責任與事權相適應的原則，中央全會又把它寫入《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中加以強調(diào)，是因為在我國的財政實踐中，大量存在某項事權應屬于某級政府，但該級政府并沒有履行或沒有完全履行其支出責任的現(xiàn)象。相反，在西方財政理論和實踐中，既然不存在“事權”的概念，而代之以財政的“支出責任”這一范疇，那么，毫無疑問，某級政府的事權就是該級財政的支出責任，某級財政的支出責任也就是該級政府的事權，因而，西方國家就根本不存在強調(diào)財政支出責任與事權相適應原則的基礎和必要性。

三、構建支出責任與事權相統(tǒng)一和財力與支出責任相匹配的分稅制

(一)對財力、財權、事權、支出責任等概念的解釋

財權是政府取得財政收入的權利，表現(xiàn)為征稅權、收費權和發(fā)債權。在現(xiàn)代財政制度下，稅收是財政收入的主體，收費是財政收入的補充，債務收入只能用來彌補財政赤字。因而，征稅權對政府取得財政收入至關重要。

財力是一級政府憑借財權取得的財政收入和該級政府獲得的轉移支付收入。在分稅制體制下，一級政府憑借征稅權獲得的稅收包括專屬稅收和共享稅，這可稱為自有財力。除此之外，自有財力還有該級政府通過收費取得的收入。自有財力加上上級政府的轉移支付收入，就是一級政府的總財力。

在市場經(jīng)濟條件下，基于市場失靈的原因，政府的事權就是為社會提供公共產(chǎn)品，而這需要通過財政支出來安排。在多級政府體制下，究竟是由一級政府單獨安排財政支出來提供某項公共產(chǎn)品，還是由兩級或兩級以上的政府聯(lián)合提供某項公共產(chǎn)品?這取決于公共產(chǎn)品的收益范圍、信息的復雜性和不對稱性、激勵相容原則。如果一項公共產(chǎn)品收益范圍覆蓋全國，比如國防等，則該項公共產(chǎn)品應是中央財政的支出責任。如果地方某級政府具有提供一項公共產(chǎn)品的信息優(yōu)勢，比如醫(yī)療保險，則該項公共產(chǎn)品就是該級地方財政的支出責任。食品、藥品的監(jiān)督管理就應該是中央政府的事權，中央財政履行支出責任，這符合激勵相容原則。義務教育等應是各級政府的共有事權，各級政府均應承擔支出責任。至于各級財政應承擔多大的支出責任，則要根據(jù)某級政府管轄區(qū)域的受益程度和政府財政的實力來決定。

(二)兼顧權力與責任、財政收入與財政支出的分稅制原則

盡管財稅學界大致提出了財力與事權相匹配、財權與事權相統(tǒng)一等六個不同的分稅制原則，但仔細分析后就可以發(fā)現(xiàn)，這些原則其實可歸并為權力與權力、權力與責任發(fā)生對應關系兩種情況。財力與事權相匹配、財權與事權相統(tǒng)一、財權與事權順應基礎上的財力與事權相匹配都是強調(diào)權力與權力的相對應，因為擁有財力就是一種權力。支出責任與事權相適應、財力與公共服務職責相匹配強調(diào)的是權力與責任的對應關系。財力與事責相匹配和財權與事權相匹配的原則同時強調(diào)了權力與權力、權力與責任的對應關系。但是，從法律層面來講，不能把一個權力與另一個權力相對應或統(tǒng)一，而只能是權力與義務、權力與責任相統(tǒng)一。因而，上述權力與權力對應關系的分稅制原則是不能接受的，就連財力與事責相匹配和財權與事權相匹配的原則也是同樣不能認可的。

作為處理政府間財政關系的分稅制原則，應包括稅收、財政支出如何在上下級政府間劃分和一級政府的財政收入與財政支出的匹配問題。這是因為，分稅制的順利運行首先要界定政府的事權，據(jù)此確定各級財政的支出責任，然后在上下級政府間劃分稅收，目的是確保一級財政的收入滿足其履行支出責任對財力的需求，也就是權責統(tǒng)一。這里的財力指一級政府接受轉移支付后的總財力。上述支出責任與事權相適應原則只涉及財政分配過程的財政支出一方，忽略了財政收支的匹配關系。因為如果沒有一定的財力，支出責任根本無法履行。而財力與公共服務職責相匹配原則把事權分為決策權、支出責任和支出管理，強調(diào)的是財力與支出管理相匹配。這一觀點把事權劃分的過于麻煩，不如直接說政府的事權就是提供公共產(chǎn)品這樣簡單明了，而且其強調(diào)一級政府支出責任的份量不夠。因為即使一級政府財力充裕，也存在逃避其相應的支出責任的可能。這在財政實踐中比比皆是，如邊境安全本是中央政府的事權，但中央財政卻沒完全履行其支出責任，地方財政也安排了部分支出。

既然分稅制原則應體現(xiàn)權力與責任的對應關系和財政收支的兩個方面，也為了消除我國現(xiàn)實中某級政府逃避財政支出責任的現(xiàn)象，本文認為，分稅制的原則應表述為“財政支出責任與政府事權相統(tǒng)一和政府財力與財政支出責任相匹配”。

之所以把處理政府間財政關系的原則這樣定位，是因為某級政府的事權決定了該級財政的支出責任，但財政支出責任的履行需要該級政府有相應的財力。否則，即使該級政府有提供某項公共服務的事權和應承擔的支出責任，但因該級政府沒有足夠財力而無法履行支出責任以提供公共產(chǎn)品。

之所以繞過財權，直接把財力與支出責任相匹配，是因為在我國現(xiàn)階段，地方人大對征稅權、發(fā)債權和收費權約束、監(jiān)督不到位。在這樣的情形之下，如盲目對地方下放財權，勢必造成財權行使失控。比如，若讓地方政府完全擁有發(fā)債權，就有可能導致債務泛濫，最終殃及中央財政，造成財政的系統(tǒng)性風險。