連家明

2014年8月31日，歷經(jīng)兩屆全國人大、四次審議、10年修訂的預(yù)算法修正案由全國人大常委會(huì)以161票贊成、2票反對、7票棄權(quán)的高票通過，翻開了預(yù)算法律制度的新篇章，也標(biāo)志著新一輪財(cái)稅體制改革在預(yù)算領(lǐng)域的率先破冰。在跑過了一場修法“馬拉松”之后，新通過的“經(jīng)濟(jì)憲法”不僅會(huì)讓中國政府的“錢袋子”得到更為穩(wěn)健的監(jiān)管，而且政府管理錢袋子的權(quán)力也將得到更加嚴(yán)格地規(guī)范，從而進(jìn)一步推動(dòng)政府治理方式的根本性變革。這對于錢袋子越來越龐大的中國來說，意義格外重大。

原《預(yù)算法》共計(jì)79條，經(jīng)過10年磨劍，修訂稿做了82處修改，增加至101條，1.4萬字，內(nèi)容增了1倍。縱觀全法，最具意義之處在于，新《預(yù)算法》較好體現(xiàn)了從“治民之法”向“治權(quán)之法”的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代預(yù)算制度的要義，就是不僅僅把預(yù)算當(dāng)作簡單的國家會(huì)計(jì)管理工具，而是著眼于對預(yù)算背后所承載的公權(quán)力的控制與規(guī)范。新《預(yù)算法》將立法宗旨從過去的“宏觀調(diào)控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)范政府收支行為”，使政府從管理主體變?yōu)橐?guī)范對象，正是上述現(xiàn)代預(yù)算理念的體現(xiàn)。

從具體內(nèi)容來看，新《預(yù)算法》有以下亮點(diǎn)值得特別關(guān)注。一是建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度成為基本宗旨和要求，覆蓋政府全部收支的全口徑預(yù)算和公開透明的預(yù)算體系被明確加以規(guī)定和強(qiáng)調(diào)。二是預(yù)算管理的科學(xué)性進(jìn)一步增強(qiáng)，收入預(yù)算開始從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，預(yù)算控制方式改進(jìn)和建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制寫入新法，從而為今后實(shí)行中期財(cái)政管理，強(qiáng)化年度預(yù)算約束留出空間。三是地方政府債務(wù)管理得到規(guī)范，增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時(shí)明確主體、規(guī)模、方式等相關(guān)限制性規(guī)定，從法律上解決了地方政府債務(wù)借、管、還的問題，有利于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控。四是明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制，同時(shí)對取消轉(zhuǎn)移支付配套和提前下達(dá)預(yù)計(jì)數(shù)等問題進(jìn)行了規(guī)范，為優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，減少“跑部錢進(jìn)”，以及提高地方預(yù)算編報(bào)完整性等創(chuàng)造了法治條件。五是硬化預(yù)算對政府支出的約束，規(guī)定預(yù)算執(zhí)行中各級政府一般不得制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，同時(shí)全面充實(shí)了法律責(zé)任規(guī)定，加大了責(zé)任追究力度，對責(zé)任人員給予降級、撤職、開除乃至追究刑事責(zé)任等處分，從而有利于提高預(yù)算的嚴(yán)肅性和切實(shí)保障《預(yù)算法》的遵從和執(zhí)行。

總體來看，新《預(yù)算法》體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中全會(huì)決定精神，與依法治國理念深度契合，為深化財(cái)稅改革奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。更重要的是，較好地回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切，是一次歷史性的進(jìn)步。2015年1月1日正式施行的新《預(yù)算法》，必將開啟我國邁向現(xiàn)代財(cái)政制度的“新時(shí)代”。