李 宏

（大連市委黨校，遼寧 116013）

一、引言

中華民族五千年文明史也是一部與自然災(zāi)害的斗爭史。在數(shù)千年封建的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)里，廣大勞動(dòng)人民和歷代統(tǒng)治者都在不斷地積累著與自然災(zāi)害搏斗的種種智慧和經(jīng)驗(yàn)。但是，在漫長的封建社會(huì)時(shí)期，自然災(zāi)害經(jīng)常都要占據(jù)絕對的“上風(fēng)”，災(zāi)害所至，百姓流離失所、餓殍遍野的情形屢見不鮮。

一方面，古人由于缺乏對自然界的真正了解，通常將各種自然災(zāi)害都視為“天災(zāi)”，這充分體現(xiàn)出了人們對于自然災(zāi)害的無力感和畏懼之情。另一方面，我國一直都是一個(gè)農(nóng)業(yè)國，農(nóng)業(yè)是民眾賴以生存的根本，也是歷朝歷代建立穩(wěn)固封建統(tǒng)治的基石，而自然災(zāi)害事件的發(fā)生除了瞬間導(dǎo)致的生命財(cái)產(chǎn)損失，最大的影響也就莫過于給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的損害和破壞。諸如洪澇、干旱、地震、臺風(fēng)以及病蟲害等自然災(zāi)害一旦發(fā)生，就會(huì)造成大面積的農(nóng)作物減產(chǎn)或絕收，受災(zāi)的百姓往往立即就陷入生存的困境——饑荒，而封建統(tǒng)治者往往也會(huì)因擔(dān)心民心不穩(wěn)社會(huì)動(dòng)蕩以及失去賦稅來源而倍加關(guān)注災(zāi)荒問題的解決，是為“荒政”。清人魏禧所撰《救荒策》開篇即指出：“天災(zāi)莫過于荒，天災(zāi)之可以人事救之，亦莫過于荒①[清]魏禧.《救荒策》.載李文海、夏明方.中國荒政全書第2輯（第一卷）[M].北京：北京古籍出版社，2003，第9頁。。”可以說，我國古代自然災(zāi)害管理的歷史，其實(shí)就是災(zāi)荒史，具體地說，就是備荒史和救荒史。

從近代以來國內(nèi)學(xué)者對于古代荒政思想和制度的研究看，20世紀(jì)30年代鄧云特的《中國救荒史》可謂是“開山之作”，他對古代荒政思想和措施的梳理，無疑是近代以來荒政研究重要的理論與史實(shí)依據(jù)。20世紀(jì)90年代以來，國內(nèi)有關(guān)荒政思想和制度的研究并不多見，有限的研究也主要集中在明清兩代荒政的弊端分析方面，如陳關(guān)龍（1990）、葉依能（1996）和周致元（2000）等對于明代荒政措施的分析，以及谷文峰和郭文佳（1992）、劉亞中（2006）、周榮（2007）和夏明方（2010）等對于清代荒政思想的闡釋。為數(shù)不多的以整個(gè)古代荒政思想為研究對象的研究，主要也還是以史料的挖掘和史實(shí)的分析與概括為主，如李向軍（1994）、李文海和夏明方（2003），以及赫治清（2009）等就是這方面研究的典型代表。為此，出于自然災(zāi)害管理與防災(zāi)減災(zāi)思想研究的目的，本文擬以封建中央集權(quán)制度背景下荒政思想與制度的發(fā)展為視角，試圖梳理出荒政思想與措施發(fā)展的完整脈絡(luò)，并基于其帶給我們的一些重要啟示進(jìn)行總體性評價(jià)。

二、以輕徭薄賦與蠲緩發(fā)端的“荒政”思想

我國古代封建統(tǒng)治者在面臨較大范圍或比較嚴(yán)重的自然災(zāi)害的時(shí)候，出于穩(wěn)定社會(huì)的生產(chǎn)與生活秩序以及體恤災(zāi)民的需要，很早就開展救荒活動(dòng)了。但是，由官方所負(fù)責(zé)并統(tǒng)一組織的面向所有受災(zāi)民眾的“荒政”措施，則出現(xiàn)得相對較晚一些，因?yàn)檫@至少必須是在國家出現(xiàn)之后①李向軍.試論中國古代荒政的產(chǎn)生與發(fā)展歷程[J].中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究，1994（2）：7-13.。簡而言之，由古代官方所頒布和施行的救濟(jì)災(zāi)荒的法令、制度和措施，才可稱之為“荒政”?！盎恼彼枷氲陌l(fā)端，顯然首先與我國自古就屬于多災(zāi)國家的基本國情有著密切的聯(lián)系。我國古代最早的有關(guān)自然災(zāi)害的記載大約可追溯到堯舜時(shí)代，如《孟子》中有：“當(dāng)堯之時(shí)，天下猶未平；洪水橫流，泛濫於天下；草木暢茂，禽獸繁殖，五谷不登；禽獸逼人，獸蹄鳥跡之道，交於中國。堯獨(dú)憂之，舉舜而敷治焉②《孟子·騰文公上》。?！倍鳛橹腥A文化開端的大禹治水，無疑應(yīng)當(dāng)屬于最早的救荒活動(dòng)之列。在數(shù)千年漫長的歷史時(shí)期里，由于各類自然災(zāi)害的頻繁侵襲，歷代統(tǒng)治者預(yù)防和減緩自然災(zāi)害影響的各類措施和辦法，經(jīng)過長期的積累就形成了“荒政”思想的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和直接來源。

與無災(zāi)害時(shí)期的征收賦稅與施行徭役等相對照，在災(zāi)害時(shí)期實(shí)行“輕徭薄賦”以及“蠲免”的政策，是封建統(tǒng)治階層所采取的最為直接和典型的做法，同時(shí)也結(jié)合了加強(qiáng)社會(huì)治安管理等必要措施。最早記載“荒政”思想的則非《周禮》莫屬，如《周禮·大司徒》中有記載：“以荒政十二聚萬民：一曰散財(cái)（貸種食也），二曰薄征（輕賦稅也），三曰緩刑（省刑罰也），四曰弛力（息徭役也），五曰舍禁（山澤無禁也），六曰去幾（去關(guān)防之幾，察使百貨流通），七曰眚禮（殺吉禮也），八曰殺哀（節(jié)兇利也），九曰蕃樂（謂閉藏樂器而不作），十曰多婚（多婚配則男女得以相保），十一曰索鬼神（求廢祀而修之也），十二曰除盜賊（安良民也）③[清]李儕農(nóng).《荒政摘要》載李文海、夏明方.中國荒政全書第2輯（第四卷）[M].北京古籍出版社，2003，第510頁。?！贝恕笆恼彼爬ǖ木然拇胧?yīng)該說已經(jīng)是相當(dāng)豐富，涵蓋了經(jīng)濟(jì)政策和行政措施乃至文化禮儀等多個(gè)方面，無不告誡世人應(yīng)當(dāng)在災(zāi)荒之年實(shí)行輕徭薄賦、休養(yǎng)生息的政策，而如“薄征、去幾、舍禁、馳力、緩刑”等蠲緩思想更是開了后世蠲免政策的先河。事實(shí)上，這也應(yīng)當(dāng)是對此前2000多年（即戰(zhàn)國以前）寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

三、作為封建中央集權(quán)制度發(fā)展伴生物的“荒政”

自秦漢始，隨著一整套封建君主專制主義中央集權(quán)的政治制度的建立與不斷鞏固，我國歷代封建王朝為了鞏固其統(tǒng)治，無不把實(shí)行“荒政”視為重要的國家職能，并逐步地走向了程序化和制度化。同時(shí)，我國古代荒政思想與措施的發(fā)展，也大體上遵循了與封建的中央集權(quán)制度發(fā)展相一致的軌跡。

（一）“荒政”制度的建立與完善

大體上來說，秦漢時(shí)期至魏晉南北朝的800年間，是我國古代的“荒政”制度逐步形成，并得以初步發(fā)展的時(shí)期。這一時(shí)期，報(bào)災(zāi)和勘災(zāi)逐漸形成了制度，而統(tǒng)治者也將轉(zhuǎn)移安置和救濟(jì)錢糧等作為常規(guī)化的荒政措施固定了下來。據(jù)說早在秦朝，就已經(jīng)有了報(bào)災(zāi)勘災(zāi)制度，這應(yīng)當(dāng)是我國歷史上最早的報(bào)災(zāi)勘災(zāi)制度，主要包括了旱、澇、風(fēng)、蟲災(zāi)，這與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的報(bào)災(zāi)項(xiàng)目已十分接近④孫紹騁.中國救災(zāi)制度研究[M].商務(wù)印書館，2005，第58頁。。對災(zāi)民進(jìn)行轉(zhuǎn)移和安置也有記載，如漢高祖二年（前205）六月，“關(guān)中大饑，米斛萬錢，人相食。令民就食蜀、漢①《漢書·高帝紀(jì)》。?！庇秩?，元帝二年（前 47），“六月，關(guān)東饑，齊地人相食。秋七月，詔曰：‘歲比災(zāi)害，民有菜色，慘怛于心。已詔吏虛倉廩，開府庫振救，賜寒者衣’②《漢書·元帝紀(jì)》。。”到了隋唐和北南“兩宋”這近700年的時(shí)間段內(nèi)，我國的封建中央集權(quán)制度得到了完善和進(jìn)一步加強(qiáng)，古代“荒政”制度也逐步完善起來，這集中表現(xiàn)為在國家機(jī)器逐步完善的同時(shí)，實(shí)行“荒政”措施也成為國家機(jī)器的重要職能之一。例如隋唐時(shí)期“三省六部”建制中的“戶部”作為政府的主要財(cái)經(jīng)部門就負(fù)有與荒政有關(guān)的職責(zé)，戶部下轄有戶部、度支、金部、倉部四司，“掌管天下土地、人民、錢谷之政、貢賦之差”。這其中還反映了“倉儲(chǔ)”制度的完善，“倉部郎中、員外郎各一人，掌天下軍儲(chǔ)，出納租稅、祿糧、倉廩之事。以木契百，合諸司出給之?dāng)?shù)，以義倉、常平倉備兇年，平谷價(jià)③《新唐書·百官一》卷五十一，志第三十六。。”這里的“義倉”為隋朝開皇五年（585年）所設(shè)立，而“常平倉”則始自漢代，唐朝初期加以恢復(fù)，后來顯慶二年（657）還設(shè)置了專門的管理機(jī)構(gòu)——常平署。及至宋朝，依然設(shè)有常平倉，如“大中祥符二年（1009年），二月，分遣使臣出常平倉粟麥，于京城四方八開場，減價(jià)糶之，以平物價(jià)④《宋史·食貨志》?！?。

（二）“荒政”制度發(fā)展的巔峰

從元朝開始到明清時(shí)期的七百多年間，我國的封建中央集權(quán)制度走過了一個(gè)發(fā)展、穩(wěn)定、強(qiáng)化和走向衰落的過程，而我國古代的荒政制度和措施，由于前期的積累也經(jīng)歷了一個(gè)走向巔峰的發(fā)展歷程，尤其是在元朝和明朝的初期和中期階段。

首先，在這一時(shí)期，封建統(tǒng)治者充分地吸取了古代荒政遺留下來的大量歷史經(jīng)驗(yàn)，十分重視對災(zāi)荒的賑濟(jì)、蠲免以及興修水利和發(fā)展倉儲(chǔ)制度等等。如元世祖中統(tǒng)二年（1261年）七月，“甘州饑，給銀以賑之⑤《元史·世祖二》，卷第五，本紀(jì)第五?！?。至元五年（1268）九月，“益都路饑，以米三十一萬八千石賑之⑥《元史·世祖三》，卷第六，本紀(jì)第六。”。其次，這一時(shí)期所采取的各種荒政措施，不但能夠依照業(yè)已形成的各項(xiàng)制度，并且所采取的各種措施的力度也超出了之前的各個(gè)朝代。例如，元朝的“災(zāi)免之制”就比較能夠反映出古代荒政制度的發(fā)達(dá)：“世祖中統(tǒng)元年，以各處被災(zāi)，驗(yàn)實(shí)減免科差。四年，以秋旱霜災(zāi)，減大名等路稅糧。至元三年，以東平等處蠶災(zāi)，減其絲料。五年，以益都等路禾損，蠲其差稅。七年，南京、河南蝗旱，減差徭十分之六。二十年，以水旱相仍，免江南稅糧十分之二。二十四年，免北京饑民差稅⑦《元史·食貨四》，志第四十五。?！痹俅?，由于制度化的同時(shí)荒政措施力度也較大，這一時(shí)期官方應(yīng)對水旱等自然災(zāi)害影響所取得積極效果，自然也是我國歷朝歷代中比較突出的。

元朝末年，政治腐敗、賦稅繁苛，而自然災(zāi)害則在某種程度上加速了元朝的滅亡，如1344年黃河3次決口，1358年北方旱災(zāi)導(dǎo)致饑民死亡20萬人，于是紅巾軍、方國珍、張士誠等紛紛起義⑧王昂生.中國減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展[M].北京：科學(xué)出版社，2007，第17頁。。最終朱元璋于1368年率軍攻入大都建立明朝。因此，朱元璋是深知災(zāi)荒的社會(huì)危害的，所謂“天下無收則民少食，民少食則將變焉，變則天下盜起，雖王綱不約，致使強(qiáng)凌弱、眾暴寡，豪杰生焉。自此或君移位，而民更生有之。朕所以切慮三時(shí)，慮恐九年之水，七年之旱，民無立命⑨《明太祖集》卷十五。?！敝煸爱?dāng)年即下詔：“今水旱去處，不拘時(shí)限，從實(shí)踏勘實(shí)災(zāi)，稅糧即與蠲免⑩《續(xù)文獻(xiàn)通考》卷四十二。。”可見災(zāi)荒制度已日臻完善。明太祖二年（1369年），朱元璋又表示：“今晉、冀平矣，北平、燕南、河?xùn)|、山西今年田租亦與蠲免?！瑧?yīng)天、太平、鎮(zhèn)江、宣城、廣德供億浩穰。去歲蠲租，遇旱惠不及下。其再免諸郡及無為州今年租稅11《明史·太祖本紀(jì)》卷二，本紀(jì)第二。?！泵鞒纬傻摹袄蓄妹狻睂?shí)在是古代荒政思想的進(jìn)一步發(fā)展。但明中葉之后，吏治的腐敗逐漸使得明代的荒政措施弊端叢生。

（三）“荒政”制度的延續(xù)與衰落

清朝時(shí)期的荒政制度已經(jīng)可以稱得上是相當(dāng)完備了，而且有了更為完整的從報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)到賑濟(jì)、蠲免的一套嚴(yán)格的程序。如“清初定制，凡遇災(zāi)蠲，起運(yùn)存留均減。存留不足，即減起運(yùn)。順治初，定被災(zāi)八分至十分，免十之三；五分至七分，免二；四分免一?？滴跏吣辏臑榱置馐?，七分以上免二，九分以上免三。雍正六年，又改十分者免其七，九分免六，八分免四，七分免二，六分免一。然災(zāi)情重者，率全行蠲免。”另一方面，這一時(shí)期荒政措施的延續(xù)，也開始深受其時(shí)官方的財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的影響和制約。例如，“圣祖、高宗兩朝，疊次普免天下錢糧，其因偏災(zāi)而頒蠲免之詔，不能悉舉。仁宗之世，無普免而多災(zāi)蠲，有一災(zāi)而免數(shù)省者，有一災(zāi)而免數(shù)年者。文宗以后，國用浩繁，度支不給，然遇疆臣奏報(bào)災(zāi)荒，莫不立予蠲免。若災(zāi)出非常，或連年饑饉，輒蠲賑兼施云①《清史稿·食貨二》卷一百二十一，志九十六。?！庇纱耍部梢娗宕鷮τ诰然牡闹匾?。同時(shí)，對備荒救荒意義重大的倉儲(chǔ)制度發(fā)展至清代，也更加完善了。例如：“其由省會(huì)至府、州、縣，俱建常平倉，或兼設(shè)裕備倉。鄉(xiāng)村設(shè)社倉，市鎮(zhèn)設(shè)義倉，東三省設(shè)旗倉，近邊設(shè)營倉，瀕海設(shè)鹽義倉，或以便民，或以給軍②《清史稿·食貨二》卷一百二十一，志九十六。?！?/p>

然而，盡管荒政制度日趨周密，至清代中后期，由于官方財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的逐步惡化，以及吏治的腐敗，使得繁瑣細(xì)致的各種制度和措施都日漸衰敗，直至最后的有名無實(shí)。正如林則徐對當(dāng)時(shí)時(shí)政的喟嘆：“從前乾隆、嘉慶年間，捏災(zāi)昌賑之案，無不盡法處置。而今數(shù)十年來，各省督撫未有參劾及此者，豈今之州縣勝于前人乎？③谷文峰、郭文佳.清代荒政弊端初探[J].黃海學(xué)刊（社會(huì)科學(xué)版），1992（4）：58-64.”

四、對荒政思想與荒政措施的評價(jià)

荒政思想是古人救荒活動(dòng)中的理論結(jié)晶，同時(shí)又是救荒活動(dòng)的理論武器，對救荒活動(dòng)具有特定的指導(dǎo)意義④邵永忠.二十世紀(jì)以來荒政史研究綜述[J].中國史研究動(dòng)態(tài)，2004（3）：2-10.。鄧云特在《中國救荒史》⑤鄧云特.中國救荒史[M].商務(wù)印書館，1993.中對我國歷史上歷代救荒思想進(jìn)行了很好的總結(jié)和歸納⑥鄧云特所用的“救荒”其實(shí)包括“備荒”和“救荒”，用他自己的話說就是指“人們?yōu)榉乐够蛲炀纫驗(yàn)?zāi)害而招致社會(huì)物質(zhì)生活破壞的一切防護(hù)性活動(dòng)”（夏明方，2010）。，他的觀點(diǎn)已經(jīng)得到了廣泛地認(rèn)同，并被廣泛地引用。鄧云特將歷代救荒思想歸納為三類：“天命主義的禳弭論”、“消極救濟(jì)論”、“積極預(yù)防論”。所謂“天命主義的禳弭論”指的是在社會(huì)生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)條件下，人們主要受自然力量的支配，自然災(zāi)害的發(fā)生往往被視為“天帝”的決定，想要免除災(zāi)害，就必須向上天祈求寬恕，如“巫術(shù)救荒”?！跋麡O救濟(jì)論”和“積極預(yù)防論”其實(shí)都是“由事實(shí)的逼迫而產(chǎn)生”的“較切實(shí)際的各種救荒議論”。具體地，“消極救濟(jì)論”包括“遇災(zāi)治標(biāo)”和“災(zāi)后補(bǔ)救”兩個(gè)方面?！坝鰹?zāi)治標(biāo)”主要指賑濟(jì)、調(diào)粟、養(yǎng)恤和除害等荒政思想；“災(zāi)后補(bǔ)救”則主要包括安輯、蠲緩、放貸和節(jié)約等思想。“積極預(yù)防論”則指“改良社會(huì)條件”，如重農(nóng)和倉儲(chǔ)思想，以及“改良自然條件”，如水利和林墾思想。將上述思想付諸實(shí)際行動(dòng)，則即成為具體的我國古代荒政政策和措施，即：賑濟(jì)、調(diào)粟、養(yǎng)恤、除害、安輯、蠲緩、放貸、節(jié)約、重農(nóng)、倉儲(chǔ)、水利、林墾。

綜觀我國歷代源遠(yuǎn)流長且內(nèi)容豐富的荒政思想和荒政措施，其中包含了數(shù)千年來古人防范自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對自然災(zāi)害事件的知識與智慧，也有許多值得我們汲取的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)：

第一，古代荒政思想與荒政措施的產(chǎn)生與發(fā)展，是同當(dāng)時(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的，并且主要是為封建統(tǒng)治者鞏固其封建統(tǒng)治服務(wù)的。這就意味著，囿于歷史和時(shí)代的局限性，在封建的君主專制主義的中央集權(quán)制度背景之下，統(tǒng)治者重視和實(shí)行荒政的根本目的在于維護(hù)其統(tǒng)治利益，而非勞動(dòng)人民的切身利益。這就是說，荒政政策的制定、執(zhí)行，以及施行到怎樣的程度和評判的標(biāo)準(zhǔn)，都是由統(tǒng)治者自己來決定的。因此，荒政措施無疑是“不能和仁慈混為一談的工作上的需要”。因?yàn)椤爸嗡畤沂且粋€(gè)管理性質(zhì)的國家，它的一些工作的確對人民是有利的。但是由于統(tǒng)治者依靠這些來維持他們的地位和繁榮，很難認(rèn)為他們的政策是仁慈的”（魏特夫，1957）。正是由于古代荒政思想與荒政措施強(qiáng)調(diào)的是封建統(tǒng)治階級的利益，所以才會(huì)導(dǎo)致一旦統(tǒng)治者為了自身更大的利益需要，如為了領(lǐng)土主權(quán)以及爭奪王權(quán)而進(jìn)行的戰(zhàn)爭，或者注意力發(fā)生了轉(zhuǎn)向，即便是百姓深陷于災(zāi)荒也不會(huì)得到統(tǒng)治者的任何眷顧。

另外，在封建的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)落后的生產(chǎn)力條件下，人們也很難真正地認(rèn)識和了解自然災(zāi)害。由于根本不懂得自然災(zāi)害發(fā)生的基本原理，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與自然災(zāi)害之間的互動(dòng)關(guān)系，從而使得人們從預(yù)防到應(yīng)對自然災(zāi)害都缺乏足夠的知識和有效的力量，歷代自然災(zāi)害也就非常容易導(dǎo)致極大的人口傷亡和財(cái)物損失，甚至是“赤地千里”、“人相食”的悲慘景象。也正因此，禳弭思想才會(huì)在古代乃至今時(shí)今日都一直存在著。

第二，古代荒政中的救災(zāi)救濟(jì)措施與積極預(yù)防思想，為今人提供了自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)智慧的源泉。無論是積極防災(zāi)還是被動(dòng)救災(zāi)，都是不以任何歷史條件和社會(huì)環(huán)境為轉(zhuǎn)移的問題。例如賑濟(jì)、調(diào)粟、安輯等措施，就是任何時(shí)代背景之下都可以而且也應(yīng)當(dāng)采取的應(yīng)急措施。重農(nóng)思想就更值得我們?nèi)魏螘r(shí)代的人去學(xué)習(xí)和傳承，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)始終都是國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，“無農(nóng)則不穩(wěn)”。倉儲(chǔ)后備思想當(dāng)然就更不能丟棄，正所謂：“國無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國非其國也①《禮記·王制》。。”

就我國古代的治水工程而言，雖然很多水利工程的興修都是出于軍事上或政治上的需要，如春秋時(shí)期吳國為了在戰(zhàn)爭中運(yùn)輸兵馬和糧草而修的溝通江淮的邗溝、東漢連綴河北諸水的五渠，以及后來隋唐時(shí)期興修的運(yùn)河等等，但往往也都對水旱災(zāi)害的預(yù)防起到了積極作用，在這一過程中也積累了大量的治水經(jīng)驗(yàn)。正如《元史》中所記載的那樣：“水為中國患，尚矣。知其所以為患，則知其所以為利，因其患之不可測而能先事而為之備，或后事而有其功，斯可謂善治水而能通其利者也?！驖櫹?，水之性也，而欲為之防，以殺其怒，遏其沖，不亦甚難矣哉。惟能因其勢而導(dǎo)之，可蓄則儲(chǔ)水以備旱暵之災(zāi)，可泄則瀉水以防水潦之溢，則水之患息，而于是蓋有無窮之利焉②《元史·河渠一》志第十六。?！?/p>

第三，古代荒政制度與政策的興衰也表明荒政的有效施行，必須要以設(shè)計(jì)合理的政策和有效的貫徹與執(zhí)行為前提條件。以清代荒政為例，政策的繁瑣和吏治的腐敗是荒政政策走向衰敗的兩個(gè)重要原因。以清代的蠲免和賑濟(jì)政策來說，如何核定受災(zāi)的程度是一個(gè)關(guān)鍵問題，因?yàn)樗鼰o疑是蠲免和賑濟(jì)的重要依據(jù)。又如“扣除災(zāi)戶錢糧，應(yīng)按實(shí)被災(zāi)田數(shù)目驗(yàn)算。應(yīng)蠲應(yīng)緩，于額征冊內(nèi)分注扣除。其未被災(zāi)田錢糧，不應(yīng)統(tǒng)扣蠲緩，此乃理所最易明者③[清]汪志伊.荒政輯要.載李文海、夏明方.中國荒政全書第2輯（第二卷）[M].北京古籍出版社，2003，第569頁。?！钡@些規(guī)定實(shí)際操作起來的難度可想而知，如果容易的話就只能說是執(zhí)行者的不負(fù)責(zé)任。這也就是說，即便有了設(shè)計(jì)合理的政策和具體措施，還必須要有可靠的人來積極執(zhí)行。愈是比較復(fù)雜的制度與政策設(shè)計(jì)，其各個(gè)環(huán)節(jié)的執(zhí)行以及相互銜接自然就愈是重要，而一旦有某些官吏辦事草率或效率低下，必然使政策效果大打折扣。如果官吏腐敗甚至以“捏災(zāi)冒賑”、挪用貪污等方式來中飽私囊，那么荒政政策也就有名無實(shí)了。實(shí)際上，以自然災(zāi)害損失評估為核心，包括災(zāi)害預(yù)防措施、救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、救災(zāi)資金的規(guī)范使用等等，仍然是現(xiàn)代自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)政策的核心問題。因此，我國古代荒政制度與政策的成功和失敗兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，都值得現(xiàn)代社會(huì)中的人們?nèi)ヅ形蘸鸵詾榻洹?/p>

〔1〕范寶俊.中國自然災(zāi)害史與救災(zāi)史[M].北京：當(dāng)代中國出版社，1999.

〔2〕李文海，夏明方.中國荒政全書第2輯（第二卷）[M].北京古籍出版社，2003

〔3〕葉依能.明代荒政述論[J].中國農(nóng)史，1996（4）：29-37.

〔4〕周榮.中國傳統(tǒng)荒政程序：理論與實(shí)踐[J].江漢論壇，2007（6）：95-100.

〔5〕赫治清.我國古代的荒政（上）[J].中國減災(zāi)，2009（2）：52-53.

〔6〕赫治清.我國古代的荒政（下）[J].中國減災(zāi)，2009（3）：52-53.

〔7〕張介明.我國古代對沖自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的“荒政”探析[J].學(xué)術(shù)研究，2009（7）：122-128.