杜 坤

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

據(jù)《新京報(bào)》報(bào)道，天津地方財(cái)政停車費(fèi)收入為零，廣州僅有3%的停車費(fèi)最終收歸財(cái)政，上海停車費(fèi)全部上繳再返還一半，北京不到一半的停車費(fèi)進(jìn)入財(cái)政。①該報(bào)記者在北京、上海、廣州、天津采訪時(shí)，沒有一個(gè)城市的財(cái)政部門公開回應(yīng)關(guān)于巨額停車費(fèi)的詳細(xì)收支情況。北京市2011年曾公布，向企業(yè)收取的占道費(fèi)2009年為3372萬元，2010年為2100萬元，但隨后3年，收入沒有再公布，而對(duì)進(jìn)入財(cái)政的停車費(fèi)具體使用也沒有公布；廣州市物價(jià)局公布2013年，區(qū)財(cái)政停車位經(jīng)營權(quán)收入為2835萬元，用于市政道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政導(dǎo)率養(yǎng)護(hù)維修，但支出細(xì)節(jié)不詳；上海市有關(guān)部門表示，進(jìn)入財(cái)政的停車費(fèi)主要用于交通規(guī)劃、換乘補(bǔ)貼等，但未公布具體使用情況。訪問地址：http：//epaper.bjnews.com.cn/html/2014-11/24/content_548663.htm?div=-1。一線城市停車費(fèi)未進(jìn)入財(cái)政，實(shí)質(zhì)上是部分基于公共資源的收入未納入政府財(cái)政預(yù)算管理。2014年頒布的《預(yù)算法修正案》（以下簡稱新《預(yù)算法》）第4條規(guī)定政府所有收入和支出應(yīng)納入預(yù)算，即全口徑預(yù)算。帶有鮮明中國特色的全口徑預(yù)算是中國財(cái)政體制深化改革的特殊產(chǎn)物，在預(yù)算法律制度健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家并無這一專用名詞。全口徑預(yù)算被視為一場(chǎng)革命，可見其在預(yù)算法治體系的地位非同一般。以新《預(yù)算法》為節(jié)點(diǎn)，在其頒布之后有關(guān)全口徑預(yù)算的法律條文之間尚未達(dá)到完美無缺足以保障其順利實(shí)施?；诖?，對(duì)于全口徑預(yù)算的實(shí)際績效難言樂觀。在現(xiàn)有預(yù)算法框架內(nèi)如何妥善解決上述問題，既是值得深入探討的理論問題，亦是財(cái)政管理實(shí)踐關(guān)注的問題。

一、財(cái)政法定視域下的全口徑預(yù)算：研究視角的轉(zhuǎn)換

在新《預(yù)算法》出臺(tái)之前，財(cái)政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)圍繞全口徑預(yù)算這一財(cái)政政策進(jìn)行多維思考，以對(duì)全口徑預(yù)算內(nèi)涵、預(yù)算編制的精細(xì)化、審計(jì)監(jiān)督的強(qiáng)化為研究主流和重心。然而法學(xué)對(duì)全口徑預(yù)算的理論關(guān)懷欠缺。新《預(yù)算法》第4條以法律形式固化財(cái)政政策之后，經(jīng)濟(jì)法學(xué)理應(yīng)對(duì)全口徑預(yù)算理論與實(shí)踐有所回應(yīng)。

（一）全口徑預(yù)算概念的廓清：基于財(cái)政法定原則的思考

1.全口徑預(yù)算的歷史流變：財(cái)政政策的法律化。財(cái)政政策是財(cái)政立法的前提和源泉，而財(cái)政立法是財(cái)政政策的法律化，是財(cái)政政策有效實(shí)施的法律保障。在新《預(yù)算法》頒布之前，全口徑預(yù)算是以政策之治的樣態(tài)出現(xiàn)，其執(zhí)行依靠的不是法律與制度，而是紀(jì)律與道德的約束，然而缺乏強(qiáng)制力的財(cái)政政策存在產(chǎn)生財(cái)政紀(jì)律松弛的弊端，如我國預(yù)算違規(guī)行為層出不窮便是例證；另外，作為財(cái)政政策制定主體的政府容易被既得利益集團(tuán)俘獲，因此財(cái)政政策一時(shí)之間難以對(duì)既得利益有所規(guī)制。當(dāng)前，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及《深化財(cái)政體制改革總體方案》的強(qiáng)力推動(dòng)下，新《預(yù)算法》得以頒布。更為重要的是，第4條規(guī)定政府所有收入和支出納入預(yù)算，實(shí)際上是將全口徑預(yù)算這一財(cái)政政策法律化。

2.全口徑預(yù)算的內(nèi)涵：基于財(cái)政法定的審思。雖然全口徑預(yù)算的提出時(shí)日已久，但對(duì)其內(nèi)涵的探討更多是從政策層面展開且學(xué)界對(duì)此看法有所不同。有學(xué)者將行政權(quán)力與行政職能作為界定政府收支的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府全部財(cái)政收支納入預(yù)算管理體系；①李冬妍：“全口徑預(yù)算管理——制度演進(jìn)與框架構(gòu)建”[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010（1）。亦有學(xué)者認(rèn)為在行政層面，財(cái)政部門總攬政府所有收支；從立法層面，各級(jí)人大實(shí)現(xiàn)對(duì)政府全部收支的審查、審批與監(jiān)督，是全口徑預(yù)算的內(nèi)核；②高培勇：《建立全口徑政府收支預(yù)算管理制度———中國財(cái)政政策報(bào)告2008/2009》[C].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009年。還有學(xué)者認(rèn)為全口徑預(yù)算實(shí)質(zhì)是預(yù)算全面性的原則的重述，重點(diǎn)關(guān)注的是政府預(yù)算的適當(dāng)范圍。③王雍軍：“‘全口徑預(yù)算’改革探討”[J].《中國財(cái)政》，2013（6）。

以上見解不無合理之處，但全口徑預(yù)算法律化，其法律本質(zhì)仍有探討的空間。作為財(cái)政法基本原則之一的財(cái)政法定，要求財(cái)政領(lǐng)域的基本事項(xiàng)應(yīng)由立法機(jī)關(guān)通過法定程序制定法律加以規(guī)定。在“社會(huì)國家”語境下，踐行了財(cái)政法定原則的全口徑預(yù)算對(duì)規(guī)范政府財(cái)政權(quán)力具有現(xiàn)實(shí)意義。④夜警國家（Nachtwchteretaat）和社會(huì)國家（Sozialstaat）是薩盂武提出的近代國家類型區(qū)分，前者的特征是國家職能局限在國防、治安、秩序等最低限度內(nèi)，后者的國家職能則大幅擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化領(lǐng)域。參見薩盂武：《政治學(xué)》，三民書局1988年版，第34頁以下。

事實(shí)上，財(cái)政法定從兩個(gè)向度展開，橫向維度上以立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置為重心，涵攝財(cái)政權(quán)的授予與規(guī)制，即實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政權(quán)力法定；縱向維度上以上下級(jí)政府間以及政府內(nèi)部財(cái)政權(quán)力的規(guī)范為重心，以法定的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，程序要求以及責(zé)任后果構(gòu)建出財(cái)政權(quán)規(guī)范運(yùn)行的法治框架，即落實(shí)財(cái)政義務(wù)、程序以及責(zé)任法定。

全口徑預(yù)算處于政府預(yù)算“十字路口”地帶，從橫向上看是加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的力度，而縱向上則反映出上下級(jí)政府間以及政府部門內(nèi)部預(yù)算權(quán)力的分配。事實(shí)上，全口徑預(yù)算是規(guī)范政府財(cái)政權(quán)力的有效路徑之一，通過全口徑預(yù)算對(duì)政府收支中違紀(jì)違法行為進(jìn)行控制，強(qiáng)調(diào)人大在預(yù)算審批中的作用。全口徑預(yù)算是規(guī)范政府財(cái)政權(quán)力的前提性概念，以政府收支為規(guī)制重心，強(qiáng)調(diào)政府所有收支應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的法律控制?？偟脕砜?，全口徑預(yù)算法律化的本質(zhì)在于以法治方式以及健全完善的財(cái)政法律體系來配置和規(guī)范政府財(cái)政權(quán)力，最終實(shí)現(xiàn)和保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（二）全口徑預(yù)算現(xiàn)實(shí)：來自財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的拷問

國際貨幣基金組織定義的財(cái)政收入，即所謂的全口徑的財(cái)政收入，包括稅收收入、全部非稅收入和社會(huì)保障基金收入。另外，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)非稅收入管理的通知》（財(cái)綜[2004]50號(hào)）將政府非稅收入管理范圍具體限定在行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源、資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息等。本文統(tǒng)計(jì)了近五年來財(cái)政部公布的全國財(cái)政收支情況，形成2009年-2013年全國財(cái)政收入基本情況表。

表1 2009年-2013年全國財(cái)政收入基本情況表 單位：億元

從上表中可以看出，我國財(cái)政收入中非稅收入的漲幅尤為突出，五年內(nèi)其漲幅接近三倍。這既說明非稅收入是我國政府收入的重要組成形式，同時(shí)也說明政府在不斷加強(qiáng)非稅收入的規(guī)范化管理，政策性增收是推動(dòng)其漲幅的重要因素；但是財(cái)政部就非稅收入的來源的說明相對(duì)模糊，不能有效反映出具體構(gòu)成。除了《2010年全國公共財(cái)政收入的基本情況》中認(rèn)為納入一般預(yù)算管理的非稅收入包括了專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入、國有資源有償使用收入外，其余年份報(bào)告中均未有涉及。①中華人民共和國財(cái)政部公布的《2010年全國公共財(cái)政收入的基本情況》，網(wǎng)站地址：http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/201108/t20110803_583782.html，訪問時(shí)間：2014年11月3日。此外，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)[2010]88號(hào)）規(guī)定2011年1月1日起，政府將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理，但財(cái)政部所公布的非稅收入僅是《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)非稅收入管理的通知》中的一部分。模糊化處理非稅收入使得財(cái)政收入的具體范圍不透明，阻礙全口徑預(yù)算管理的推行；社會(huì)保障基金在財(cái)政部所公布的財(cái)政收支情況中沒有相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，成為全口徑預(yù)算的一大缺項(xiàng)。

二、全口徑預(yù)算實(shí)現(xiàn)的法律困境

財(cái)政法定視域下的全口徑預(yù)算要求依照預(yù)算法或者與財(cái)政收支相關(guān)法律將政府所有收支納入到政府預(yù)算管理之中，但是新《預(yù)算法》中法律條文之間尚有不合理甚至矛盾之處，為全口徑預(yù)算實(shí)現(xiàn)無形當(dāng)中設(shè)置了法律路障。

（一）全口徑預(yù)算管理分類的再斟酌

1.財(cái)政收入形式與預(yù)算資金管理形式未有效對(duì)接。按照新《預(yù)算法》第4條規(guī)定，政府所有收支應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，即實(shí)行全口徑預(yù)算管理。全口徑預(yù)算力圖實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入形式與預(yù)算資金管理形式有效對(duì)接，但事實(shí)上二者之間的對(duì)接并未實(shí)現(xiàn)。由于非稅收入預(yù)算管理形式與非稅收入二者外延不一致，即非稅收入預(yù)算管理形式僅局限于政府性基金、國有資本經(jīng)營收入，而非稅收入除了上述兩個(gè)之外，還包括國有資源、資產(chǎn)有償使用收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入等，導(dǎo)致了一部分非稅收入仍然脫離于預(yù)算管理。

2.復(fù)式預(yù)算體系功能定位不清晰。新《預(yù)算法》第5條將財(cái)政預(yù)算管理分為4類：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會(huì)保障基金預(yù)算?！额A(yù)算法》第 6、9、10、11條的規(guī)定，稅收收入歸口到一般公共預(yù)算，但非稅收入的預(yù)算管理并不等同于政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算。在納入公共預(yù)算管理的非稅收入中，排污費(fèi)、水資源費(fèi)、三峽移民專項(xiàng)等專項(xiàng)收入都具有政府性基金的性質(zhì)，而國有金融類企業(yè)經(jīng)營收入則具有國有資本經(jīng)營預(yù)算性質(zhì)。事實(shí)上，將性質(zhì)相同或類似的財(cái)政收入分別納入不同的預(yù)算，說明復(fù)式預(yù)算功能定位尚不清晰。②張斌：“全口徑預(yù)算改革的目標(biāo)、措施與基本框架”[J].《地方財(cái)政研究》，2014（8）。以納入政府性基金預(yù)算的土地出讓金為例，事實(shí)上是一本“糊涂賬”。如2010年國家審計(jì)署調(diào)查數(shù)據(jù)中顯示，被抽查的市縣中，674.8億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額20.1%。19.61億元土地出讓收入以“招商引資”、“舊城改造”和“國有企業(yè)改制”等方式被變相減免。③2010年國家審計(jì)署公布的《40個(gè)市地州56個(gè)縣區(qū)市土地專項(xiàng)資金征收使用管理及土地征收出讓情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》。

3.擴(kuò)張后的政府性基金預(yù)算難以對(duì)非稅收入進(jìn)行預(yù)算控制。新《預(yù)算法》第9條關(guān)于政府性基金預(yù)算在承襲《政府性基金暫行條例》基礎(chǔ)上有所突破，主要表現(xiàn)在征收方式由無償征收轉(zhuǎn)變?yōu)闊o償與有償并存，征收對(duì)象由不特定公民、法人和其他組織轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟▽?duì)象以及征收依據(jù)排除適用中共中央、國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，僅以法律、行政法規(guī)為適用依據(jù)。彩票公益金以及土地出讓金收入也納入到政府性基金預(yù)算④2009年國務(wù)院頒布的《彩票管理?xiàng)l例》第33條將非稅收入的彩票公益金納入到政府性基金中，2007年財(cái)政部公布的《關(guān)于規(guī)范使用國有土地使用權(quán)出讓收支管理通知》中將土地出讓金此等政府非稅收入也納入到政府性基金。，政府性基金預(yù)算的范圍已遠(yuǎn)大于政府性基金財(cái)政收入的范圍。

在財(cái)政收入中政府性基金收入是非稅收入的子集，而在財(cái)政預(yù)算管理中，除國有資本經(jīng)營收入預(yù)算，其他非稅收入預(yù)算卻是政府性基金預(yù)算的子集。非稅收入是國家基于基本制度框架中規(guī)定的權(quán)力和權(quán)利的衍生物，擴(kuò)張后的政府基金預(yù)算不能有效說明非稅收入的取得依據(jù)是基于公共產(chǎn)權(quán)還是公共權(quán)力。在以往的制度慣性的促使下，政府仍然會(huì)按照無償征收方式進(jìn)行，財(cái)政權(quán)力處于擴(kuò)張狀態(tài)。另外，非稅收入預(yù)算單憑擴(kuò)張政府性基金預(yù)算難以有效規(guī)制，甚至?xí)l(fā)財(cái)政收入預(yù)算管理的混亂。

（二）新《預(yù)算法》第28條與全口徑預(yù)算的沖突

1.預(yù)算法第4條與28條之間的沖突：法律保留的突破。與第27條對(duì)一般公共預(yù)算收支范圍的詳細(xì)規(guī)定相比，28條就政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會(huì)保障基金預(yù)算（以下簡稱后三本預(yù)算）的收支范圍以授權(quán)立法方式，轉(zhuǎn)交給法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。但依《立法法》第8條法律保留之規(guī)定，財(cái)政、稅收等基本制度只能由全國人大及其常委會(huì)制定法律，即便是授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，授權(quán)之目的、范圍與程序亦應(yīng)明確清晰，禁止國務(wù)院以轉(zhuǎn)授權(quán)的形式將財(cái)稅立法交給相關(guān)部委。這說明與全口徑預(yù)算相關(guān)法律依據(jù)的最低層級(jí)應(yīng)是人大授權(quán)制定的行政法規(guī)。第28條對(duì)后三本預(yù)算收支范圍的授權(quán)立法游走于法律保留邊緣且有所突破。

事實(shí)上，在《預(yù)算法修正案（二審稿）》第25條中將后三本預(yù)算收支范圍的規(guī)定授權(quán)給國務(wù)院已飽受詬病，①中華人民共和國預(yù)算法修正案（二次審議稿）第25條規(guī)定：“政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的收支范圍，按照國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行?！比欢?8條并未完全治愈該后遺癥。雖然第28條在文字表述上增加法律、行政法規(guī)后，條文更加嚴(yán)謹(jǐn)合理，但難改規(guī)定后三本預(yù)算收支范圍法規(guī)缺失的現(xiàn)實(shí)。預(yù)算編制執(zhí)行過程中大量的財(cái)政政策越位適用在實(shí)踐中比比皆是。②詳見國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見（國發(fā)[2007]26號(hào)）；財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府性基金管理暫行辦法》的通知（財(cái)綜[2010]80號(hào)）；財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知（財(cái)綜[2004]53號(hào)）；《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》、《全國性及中央部門和單位涉企行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》和《全國政府性基金目錄清單》（財(cái)政部公告2014年第80號(hào)）。合法性欠缺的財(cái)政政策尖刀會(huì)逐步撕裂全口徑預(yù)算，收支范圍搖擺不定的后三本預(yù)算與全口徑預(yù)算的確定性之間的緊張關(guān)系依然延續(xù)。

2.在預(yù)算法文本框架內(nèi)二者之間沖突的彌合。自1994年分稅制改革奠定中央主導(dǎo)的財(cái)政分權(quán)體制以來，中央和上級(jí)對(duì)財(cái)權(quán)特別是納入預(yù)算管理的稅收收入的控制權(quán)日益加強(qiáng)，而與此同時(shí)具體事責(zé)卻越來越下沉。下級(jí)、基層政府對(duì)于各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)負(fù)有直接的責(zé)任。此外，盡管此次預(yù)算法修改中刪除了禁止地方政府舉債的剛性約束，但仍受到行政級(jí)別、項(xiàng)目、數(shù)額、規(guī)模、用途的限制。

在各種條件的制約下，地方政府尤其基層政府試圖通過地方舉債彌補(bǔ)財(cái)政漏洞很難實(shí)現(xiàn)。這就導(dǎo)致下級(jí)、基層政府不得不轉(zhuǎn)而開發(fā)和依賴非稅收入，以求在自身層面形成財(cái)權(quán)與事責(zé)大致匹配的格局。由此可見，非稅收入的預(yù)算管理問題是中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間“財(cái)權(quán)與事責(zé)”這一結(jié)構(gòu)性問題的反映。

（三）新《預(yù)算法》第55條對(duì)全口徑預(yù)算的沖擊

1.收入預(yù)算約束效力的弱化：來自55條的沖擊。依照《預(yù)算法》55條之規(guī)定，政府預(yù)算收入的征收應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)為依據(jù)，并禁止違反法律、行政法規(guī)多征或少征預(yù)算收入。在財(cái)政收入領(lǐng)域，財(cái)政收入的合法性來源于法律、行政法規(guī)而不是經(jīng)過人大審批的收入預(yù)算。在政府收入預(yù)算有所規(guī)劃或者羅列的財(cái)政收入項(xiàng)目資金的籌集會(huì)因缺乏法律或行政法規(guī)明確規(guī)定，而陷入合法性危機(jī)的困局；此外，社會(huì)公眾以收入預(yù)算中項(xiàng)目合法性缺失而拒絕繳納。此時(shí)，經(jīng)過人大審批的收入預(yù)算幾乎喪失了對(duì)政府和納稅人的約束力，僅能在維護(hù)社會(huì)公眾知情權(quán)，提高預(yù)算透明度，滿足人大審批以及政府理性管理方面發(fā)揮功效。

2.全口徑預(yù)算規(guī)制重心的轉(zhuǎn)移：以支出預(yù)算為核心。剛性約束欠佳的政府收入預(yù)算不僅反映出人大預(yù)算權(quán)執(zhí)行過程中的微弱，同時(shí)也折射出全口徑預(yù)算規(guī)制重心的轉(zhuǎn)移。預(yù)算乃是議會(huì)與行政部門各自行使制衡作用下的產(chǎn)物，其內(nèi)容雖然涵蓋財(cái)政收入與支出的全部，但其效力主要集中在支出部分。十八屆三中全會(huì)《決定》中強(qiáng)調(diào)審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。事實(shí)上，全口徑預(yù)算的規(guī)制重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了支出預(yù)算。

與一般公共預(yù)算支出的詳細(xì)分類相比，后三本預(yù)算支出以不確定的授權(quán)立法予以規(guī)制；由于相應(yīng)法律、法規(guī)缺失或不健全，實(shí)際上還是各種現(xiàn)有財(cái)政政策起決定性作用?，F(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算管理政策以財(cái)政收入來源為管理標(biāo)準(zhǔn)而輕視政府收支的性質(zhì)與作用，而人大對(duì)政府收支預(yù)算以政府收支的性質(zhì)為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核。③立法機(jī)關(guān)需要區(qū)分經(jīng)常性收入、一次性收入和債務(wù)收入；憑借政治權(quán)力獲取的收入和資產(chǎn)性收入；經(jīng)常性支出和資本性支出；法定支出、剛性支出和斟酌性支出。現(xiàn)行全口徑預(yù)算體系無法提供對(duì)政府收支性質(zhì)分類的有效信息，難以滿足審核預(yù)算的重點(diǎn)支出與政策拓展的需要。

三、實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算法治化路徑的建議

（一）政府財(cái)政收支范圍劃分的法律化

盡管在中國現(xiàn)實(shí)語境中，新《預(yù)算法》第28條的規(guī)定尚有一定的合理性，但其并非財(cái)政法定視域下全口徑預(yù)算的應(yīng)然之態(tài)，而是在法律文本框架內(nèi)的一時(shí)性妥協(xié)。實(shí)質(zhì)上是央地財(cái)政收入現(xiàn)實(shí)不均衡下各方政治力量博弈的結(jié)果。

控制和規(guī)范自由流動(dòng)且高漲的政府財(cái)政權(quán)需要由具體明確的法律完成。政府財(cái)政收支范圍不僅關(guān)系到有限財(cái)政資源的收集與分配，亦關(guān)乎社會(huì)公眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。缺乏明確細(xì)致的財(cái)政收支范圍的法律規(guī)定可能導(dǎo)致日漸強(qiáng)大的政府財(cái)政權(quán)失去理性。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國家對(duì)政府財(cái)政收支范圍有著詳細(xì)的規(guī)定。例如，日本就將財(cái)政收支劃分集中在《財(cái)政法》和《地方財(cái)政法》兩部法之中明確細(xì)化。再如，德國則將財(cái)政收支劃分分散在《財(cái)政管理法》、《聯(lián)邦預(yù)算法典》以及《聯(lián)邦和州預(yù)算原則法》之中。雖然上述兩國在法律設(shè)定上略有差異，但存在共同之處，即政府財(cái)政收支范圍的法律化。著眼于政府間財(cái)政關(guān)系且具有全局性和基礎(chǔ)性的財(cái)政收支劃分應(yīng)以法律加以固定而不應(yīng)散見于法律位階較低的行政法規(guī)或部門規(guī)章，這也是財(cái)政法定的題中之義。另外清晰而明確的財(cái)政收支劃分法律化便于權(quán)力機(jī)關(guān)有效掌握政府預(yù)算信息，提高對(duì)政府所有收支預(yù)算控制的效率，從而邁向真正意義上的“預(yù)算國家”。

（二）財(cái)政收支預(yù)算管理法律體系的合理界定

1.明確復(fù)式預(yù)算體系功能定位。非稅收入預(yù)算管理應(yīng)成為《預(yù)算法》關(guān)注的重點(diǎn)。將性質(zhì)相同和相近的收入項(xiàng)目納入同一預(yù)算，既可以節(jié)省預(yù)算編制的成本，同時(shí)也為人大審查提供便利。具體而言，將納入一般公共預(yù)算管理中的非稅收入，如排污費(fèi)、水資源費(fèi)、三峽移民專項(xiàng)收入剝離出來納入非稅收入預(yù)算中公共權(quán)力收入當(dāng)中的政府性基金預(yù)算；將國有金融類企業(yè)經(jīng)營收入納入公共產(chǎn)權(quán)收入預(yù)算中的國有資本經(jīng)營預(yù)算。將國有土地出讓金從政府性基金預(yù)算中剝離出來納入非稅收入中公共產(chǎn)權(quán)收入預(yù)算中的國有資本經(jīng)營預(yù)算。

2.擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算的范圍。一是提高國有資本經(jīng)營收入的預(yù)算比例。事實(shí)上長期以來國有企業(yè)并不將其經(jīng)營利潤上繳財(cái)政，2007年起政府才開始嘗試將國有資本經(jīng)營納入預(yù)算管理，國有企業(yè)上繳利潤的比例十分有限。按照2007年《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》的規(guī)定，資源型國有企業(yè)上繳財(cái)政10%的利潤；一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)企業(yè)，上繳的比例為凈利潤的5%；而國家政策性企業(yè)，暫緩3年上繳或者免交。按照國際慣例，比例明顯偏低，大量國有資本經(jīng)營收入游離于預(yù)算管理之外，不僅導(dǎo)致資金使用效率低下，還會(huì)滋生腐敗與尋租。針對(duì)目前國有資本收益收取比例過低的現(xiàn)狀，要進(jìn)一步提高國有資本收益上繳財(cái)政的比例，壟斷性企業(yè)可以提高到50%。二是擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制范圍。例如將國有金融類企業(yè)、國家政策性企業(yè)的收入納入國有資本經(jīng)營預(yù)算。

3.政府性基金預(yù)算范圍進(jìn)行限縮。近幾年來，政府性基金預(yù)算范圍有不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，但這并非復(fù)式預(yù)算的常態(tài)，容易造成非稅收入預(yù)算管理體系功能定位的混亂。可以明確的是，政府性基金預(yù)算是非稅收入預(yù)算的子集。因此應(yīng)當(dāng)將政府性基金預(yù)算的納入非稅收入預(yù)算，并將其范圍限縮而不是任意擴(kuò)張其范圍，即各級(jí)政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)，為支持某項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金。具體到法律規(guī)范層面，應(yīng)當(dāng)對(duì)《預(yù)算法》第9條的范圍進(jìn)行限縮，刪除“收取或者以其它方式籌集的資金”的表述。

（三）財(cái)政支出預(yù)算法律控制的落實(shí)

由注重控制財(cái)政收入專項(xiàng)控制財(cái)政支出，日益突出預(yù)算國家的理念，強(qiáng)化預(yù)算由收支控制轉(zhuǎn)向支出控制，不斷完善支出控制的技術(shù)手段，是中國公共財(cái)政改革的大勢(shì)所趨。

1.明確財(cái)政支出預(yù)算的范圍。統(tǒng)一明確財(cái)政支出范圍法律規(guī)定是解決支出領(lǐng)域的資金分配問題的當(dāng)務(wù)之急。預(yù)算法的功能在于劃分不同類型的支出，并為之設(shè)定不同邊界，按照財(cái)政收入的性質(zhì)嚴(yán)格區(qū)分一般公共支出預(yù)算與?？顚Ｓ弥С鲱A(yù)算，以便增強(qiáng)責(zé)任，減少支出決策的無效率。

2.強(qiáng)化財(cái)政支出預(yù)算的法律約束效力。支出預(yù)算經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)后，雖然不能產(chǎn)生等同于法律的效果，但是會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生法律約束力。政府必須按照預(yù)算的要求進(jìn)行財(cái)政支出。未經(jīng)預(yù)算的事項(xiàng)，政府不得隨意開支。已經(jīng)預(yù)算的事項(xiàng)，政府不得隨意廢棄。如果違反支出預(yù)算的要求，又不履行相應(yīng)的補(bǔ)充程序，行為人必須對(duì)此承擔(dān)法律責(zé)任。

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