陳永生 張肖千 劉 婷

（1.蘇州高新區(qū)檔案局，江蘇蘇州，215000；2.蘇州大學(xué)檔案與電子政務(wù)系，江蘇蘇州，215000；3.蘇州城建檔案館，江蘇蘇州，215000）

1 不動產(chǎn)檔案的形成環(huán)境

根據(jù)文件生命周期理論，文件從形成到銷毀或作為檔案永久保存的完整生命歷程中，其價值形態(tài)不斷變化，歷經(jīng)現(xiàn)行價值、憑證價值到歷史研究價值的轉(zhuǎn)化。不動產(chǎn)檔案作為不動產(chǎn)文件、數(shù)據(jù)的最終歸屬，兼具憑證與研究雙重價值。研究不動產(chǎn)檔案的形成與生存環(huán)境，從文件形成階段伊始梳理不動產(chǎn)檔案的運動軌跡，對分析不動產(chǎn)檔案的價值形態(tài)有著重要的意義。

1.1 法制環(huán)境

不動產(chǎn)法制環(huán)境的相對完善，有利于保障不動產(chǎn)檔案形成與管理的規(guī)范化。現(xiàn)有的不動產(chǎn)法規(guī)主要體現(xiàn)在統(tǒng)計登記、產(chǎn)權(quán)維護、征收、用途管治等方面。

不動產(chǎn)登記檔案是不動產(chǎn)檔案最重要的組成部分，而不動產(chǎn)登記簿（系統(tǒng)）是不動產(chǎn)登記檔案的核心內(nèi)容。依照規(guī)定，不動產(chǎn)應(yīng)由統(tǒng)一機構(gòu)制定統(tǒng)計調(diào)查方案，依法進行不動產(chǎn)資源統(tǒng)計，定期發(fā)布相關(guān)統(tǒng)計資料。現(xiàn)行主要的不動產(chǎn)登記檔案法規(guī)包括《土地登記規(guī)則》《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》《無居民海島使用權(quán)登記辦法》等，其中2014年國務(wù)院頒布的《不動產(chǎn)登記暫行條例》對不動產(chǎn)登記機構(gòu)、登記簿、登記程序、登記信息共享與保護等方面進行了嚴(yán)格規(guī)范，無論嚴(yán)謹(jǐn)性還是權(quán)威性均可以看做是未來不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的核心法規(guī)［1］。

此外《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等基礎(chǔ)法律以及有關(guān)海域、林地管理的行政規(guī)章和地方法規(guī)，都對不動產(chǎn)建造和管理發(fā)揮著基礎(chǔ)性的規(guī)范、制約作用，共同引導(dǎo)著不動產(chǎn)檔案的規(guī)范化形成。上述法規(guī)、規(guī)章和制度共同構(gòu)成了我國不動產(chǎn)檔案管理與利用的法制環(huán)境。

1.2 政治環(huán)境

制定合理有效的政策，營造良好的不動產(chǎn)政治環(huán)境，有利于推動不動產(chǎn)檔案事業(yè)健康高效地發(fā)展。

合理利用土地、切實保護耕地是我國的基本國策，合理利用海洋、林木資源同樣是我國的重要政策。長期以來，各級人民政府為不動產(chǎn)資源制定了一系列保護性管理及開發(fā)政策，以全面規(guī)劃、嚴(yán)格管理為手段制止非法占用行為。比如《全國林地保護利用規(guī)范綱要（2010-2020）》，站在國家林地保護利用戰(zhàn)略高度，以引導(dǎo)全社會嚴(yán)格保護林地、節(jié)約優(yōu)化林地資源為基本目標(biāo)，對檔案部門提出了“加強林地檔案管理”、“建立林地地籍檔案”的具體要求。又如《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015）》作為指導(dǎo)全國土地整治工作的綱領(lǐng)性文件，確定了規(guī)范有序推進土地整治、大規(guī)模建設(shè)和保護旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的戰(zhàn)略目標(biāo)，為耕地檔案的建立提供了政策依據(jù)。

這些可持續(xù)、合理化政策，恰是不動產(chǎn)檔案形成與管理的政治土壤，為不動產(chǎn)檔案實踐提供了強有力的決策保障，維護了不動產(chǎn)檔案工作的健康發(fā)展。

1.3 社會環(huán)境

不動產(chǎn)是財產(chǎn)劃分的一種形態(tài)，與人類經(jīng)濟社會活動聯(lián)系緊密，與不動產(chǎn)相關(guān)的社會活動是形成不動產(chǎn)檔案的重要來源。任何一類不動產(chǎn)檔案資源勢必有其存在的社會合理性。例如，在黨的十七大精神指導(dǎo)下的集體林權(quán)制度改革引導(dǎo)了林權(quán)檔案的規(guī)范與成熟；海洋產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展與海洋生態(tài)破壞之間的失調(diào)催生了轄區(qū)宗海圖、脆弱區(qū)重點監(jiān)視資料等一系海域?qū)崟r監(jiān)控檔案的建立；混亂的不動產(chǎn)交易市場及“潛規(guī)則”是促使不動產(chǎn)檔案登記規(guī)范化、法制化、公開化的隱形推力。

1.4 自然環(huán)境

不動產(chǎn)檔案的形成需要依托一定的自然環(huán)境，包括土地資源環(huán)境、海洋資源環(huán)境、林木資源環(huán)境等。自然資源是不動產(chǎn)檔案的重要記錄內(nèi)容，離開自然環(huán)境，不動產(chǎn)檔案也無從存在。

土地是中國古代最基本最主要的生產(chǎn)資料，歷史上關(guān)于土地所有權(quán)及其耕作方式的檔案資料十分豐富；古代海洋檔案內(nèi)容涵蓋魚鹽養(yǎng)殖、舟楫船造、港口航運、軍事水戰(zhàn)、濱海旅游和海洋科學(xué)技術(shù)研究等幾乎所有領(lǐng)域，可惜原件存世罕稀［2］。隨著海洋資源成為重要的經(jīng)濟增長點，海域檔案不斷豐富；伴隨林權(quán)交易的活躍，針對林木資源的登記檔案、林地變更檔案的規(guī)范管理逐步提上日程，目前已有陜西山陽等一批集體林改試點縣完成了對林地資源檔案的初步規(guī)范化摸索。

1.5 技術(shù)環(huán)境

技術(shù)環(huán)境是推動不動產(chǎn)檔案管理模式不斷完善的必要支持，尤其是檔案收集、整理、查詢、利用的現(xiàn)代化技術(shù)措施，是實現(xiàn)不動產(chǎn)檔案信息化、規(guī)范化、互通共享的關(guān)鍵。

首先，按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立不動產(chǎn)檔案數(shù)據(jù)庫。其次，開發(fā)不動產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，使不動產(chǎn)檔案分類更加明晰、全面，逐步實現(xiàn)自動化管理。再次，運用監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)不動產(chǎn)檔案數(shù)據(jù)實時控制，確保不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)移轉(zhuǎn)情況與不動產(chǎn)檔案信息同步變動［3］。最后，加強不動產(chǎn)檔案檢索利用，努力提高服務(wù)效率。

2 不動產(chǎn)檔案的社會功能

不動產(chǎn)檔案社會功能與其形成環(huán)境相對應(yīng)，主要體現(xiàn)在法制、行政、社會利用、資源開發(fā)、技術(shù)發(fā)展等方面。

2.1 推動法規(guī)協(xié)調(diào)

豐富和發(fā)展不動產(chǎn)檔案，有助于推動不動產(chǎn)法規(guī)的協(xié)調(diào)。

不動產(chǎn)內(nèi)涵廣泛，產(chǎn)生了一大批相關(guān)法規(guī)如《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《森林法》《草原法》《農(nóng)村土地承包法》《海域使用管理法》《漁業(yè)法》等。法與法之間難以兼容，機構(gòu)權(quán)責(zé)界定含糊、交叉，是早期不動產(chǎn)分散登記局面一直未能紓解的重要原因。隨著不動產(chǎn)交易活動越來越頻繁，檔案資料急速增多，分散登記、多頭管理造成的利用不便日益明顯，成為貫徹不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、推動相關(guān)法規(guī)協(xié)調(diào)兼容的動力。

2.2 提高政府辦事效率

豐富和發(fā)展不動產(chǎn)檔案，實現(xiàn)不動產(chǎn)檔案統(tǒng)一管理，有助于整合部門職責(zé)，逐步實現(xiàn)一個窗口對外。

不動產(chǎn)檔案分散管理，不僅浪費人力物力，也會造成部門之間職能交叉、扯皮，檔案服務(wù)效率低下。建立該類檔案集中統(tǒng)一管理制度，既是不動產(chǎn)資料統(tǒng)一登記的結(jié)果、檔案豐富與發(fā)展的需要，也有利于促進政府職能調(diào)整，減并多頭管理，提高效率。

2.3 方便公眾查詢利用

豐富和發(fā)展不動產(chǎn)檔案，有助于方便企業(yè)和群眾查詢利用。

不動產(chǎn)檔案的重要用途之一是實現(xiàn)物權(quán)公示原則，確定不動產(chǎn)的權(quán)利界限。尤其是不動產(chǎn)登記檔案資料，直接反映了權(quán)利歸屬與變動，具有重要的憑證價值，應(yīng)當(dāng)在法律允許范圍之內(nèi)允許當(dāng)事人合理查詢利用。

2.4 促進資源可持續(xù)發(fā)展

豐富和發(fā)展不動產(chǎn)檔案，有助于了解不動產(chǎn)資源基本利用情況，從而制定合理的開發(fā)和保護策略。

土地、林木、海洋、草原既是不動產(chǎn)的主要組成部分，又是人類賴以生存的自然資源。加強不動產(chǎn)檔案登記與管理，一方面可以規(guī)范不動產(chǎn)交易活動，減少不動產(chǎn)資源非法侵占及不合理開發(fā)行為；另一方面也可以記錄不動產(chǎn)資源利用情況，保護自然環(huán)境，推動協(xié)調(diào)、高效、可持續(xù)發(fā)展。

2.5 加快信息技術(shù)發(fā)展

豐富和發(fā)展不動產(chǎn)檔案，有助于促進技術(shù)層面的協(xié)調(diào)，通過技術(shù)手段實現(xiàn)不動產(chǎn)相關(guān)檔案的集約化管理和利用。

不動產(chǎn)檔案要實現(xiàn)集約化管理與物理上分散保管相協(xié)調(diào)，必須依靠一定的技術(shù)支持，主要體現(xiàn)在檔案的保管、資源整合、數(shù)字化掃描、查詢利用等一系實際工作中，融括二維碼、物聯(lián)網(wǎng)、電子密鑰技術(shù)等現(xiàn)代化技術(shù)。尤其是不動產(chǎn)檔案產(chǎn)權(quán)流動性、產(chǎn)權(quán)人關(guān)系的復(fù)雜性，對檔案數(shù)據(jù)的整合和優(yōu)化提出了更高要求，需要檔案部門歸集不動產(chǎn)與權(quán)利人關(guān)系、權(quán)利人與權(quán)利人上下權(quán)屬關(guān)系等一切關(guān)聯(lián)性數(shù)據(jù)。

［1］國土資源部政策法規(guī)司，國土資源部不動產(chǎn)登記中心.不動產(chǎn)登記暫行條例［M］.北京：中國法制出版社，2014.

［2］方泉，薛慧芬.古代海洋檔案管窺［J］.海洋信息，2013（3）：24—30.

［3］賈樹良.高校房產(chǎn)檔案信息化建設(shè)存在的問題及對策［J］.遼寧工程技術(shù)大學(xué)學(xué)報，2009（2）：158—159.

［4］高偉.海域檔案管理工作的探討［J］.檔案與建設(shè)，2009（10）：40—41.