牛 耕

（山東省青島市黃島區(qū)檔案局，山東青島，266555）

一、區(qū)劃調整的歷史和概況

行政區(qū)簡言之指政府行政管轄范圍，而行政區(qū)劃則是根據(jù)行政管理、經(jīng)濟發(fā)展和城市發(fā)展的需要對行政管理區(qū)域進行劃分與調整。在我國現(xiàn)行政治構架和行政體制條件下，行政區(qū)劃對城市發(fā)展乃至整個國家的發(fā)展影響深遠。

新中國建立以來，在全國范圍內進行了多次行政區(qū)劃調整，小到一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個區(qū)，大到設立直轄市。僅2013 至2014 兩年間，“撤縣建區(qū)”涉及省份就包括：江蘇省、浙江省、山東省、廣西壯族自治區(qū)等十多個省份。而以青島市為例，建國后青島就先后經(jīng)歷了大大小小9 次區(qū)劃調整。其中比較大的幾次分別在1958年、1978年、1994年和2012年。

下面我們就以2012年12月1日原膠南市、原青島開發(fā)區(qū)合并這次行政區(qū)劃調整為例，談談檔案工作如何應對調整。經(jīng)過調整，區(qū)市合并了，原有的機構、部門自然而然要進行合并、調整，一個區(qū)不可能有兩套行政機構和部門，隨之而來的問題就是檔案如何去留。由于館藏空間有限，不可能在短時間內將所有的檔案都移交進館，只能暫時放在各單位保管。如何處理全宗劃分、檔案歸屬和流向，確保檔案的安全、完整和有序管理以及各單位原有全宗號的標識、新全宗號的啟用等一系列問題都亟待解決。

二、區(qū)劃調整前后各單位檔案全宗情況

通過調研，我們發(fā)現(xiàn)在區(qū)劃調整中各單位檔案全宗變化情況分為如下幾種類型：

青島市黃島區(qū)城區(qū)新貌（俞方平攝）

1.“一對一”類型。區(qū)劃調整前原單位檔案作為一個獨立全宗的，兩個單位完全對口，調整后職能沒有變化，只是單位名稱和全宗號進行更改。目前大多數(shù)單位都屬于“一對一”類型。比如原青島開發(fā)區(qū)交通局和原膠南市交通局，在調整中職能沒有發(fā)生任何變化，只是進行簡單合并，由兩個單位變?yōu)橐粋€單位，更名為青島市黃島區(qū)交通局。

2.“一拆多”類型。由調整前的一個單位拆分成多個單位，撤并機構職能由多個新設機構承擔的，調整以后原單位不存在了。比如：原青島開發(fā)區(qū)農業(yè)發(fā)展局，區(qū)劃調整后其職能大部分到了黃島區(qū)農業(yè)局，一部分到了黃島區(qū)農委，還有部分職能到了黃島區(qū)漁業(yè)局、畜牧局和水利局，而原來的農業(yè)發(fā)展局已經(jīng)不存在了。

3.“職能轉變”類型。區(qū)劃調整的原單位在調整后仍然保留（只是名稱改為黃島區(qū)XX 局），一個單位內的部分業(yè)務職能或內部機構劃給另一個單位。例如：原青島開發(fā)區(qū)發(fā)改局有少部分職能轉到了黃島區(qū)科技局和黃島區(qū)工業(yè)信息局，而原發(fā)改局仍然存在，機構設置和人員編制基本未變，只是名稱更改為黃島區(qū)發(fā)改局。

4.“多合一”類型。由區(qū)劃調整前的多個單位合并成立一個新單位。例如：原青島開發(fā)區(qū)國土資源局和青島開發(fā)區(qū)房產(chǎn)交易中心以及膠南市國土資源局、膠南市房管中心在區(qū)劃調整后合并成黃島區(qū)國土資源局。

5.“人事檔案”類型。有些涉及人事檔案管理的部門也進行了調整。比如：原開發(fā)區(qū)人事局在區(qū)劃調整前屬于原開發(fā)區(qū)區(qū)委組織部，而區(qū)劃調整后并入黃島區(qū)人力資源與社會管理局。這些涉及到人的檔案能夠跟上面幾種類型的檔案同樣處理嗎？

6.區(qū)劃調整后各單位全宗號問題。此次區(qū)劃調整主要涉及兩個區(qū)市的合并，兩個區(qū)市合并后原有的檔案應全部進館，而進館之后如何解決全宗號重復的問題呢？同時這些檔案的電子數(shù)據(jù)進入數(shù)字檔案館后如何解決檔號重復的問題呢？比如原膠南市有45號全宗，而原青島開發(fā)區(qū)也有45號全宗，而這兩個全宗非同一個機關檔案全宗，只是全宗號相同；檔號也是如此。眾所周知，在數(shù)字檔案館中檔號重復是無法保存數(shù)據(jù)的。更何況受館藏條件限制，無法將檔案全面接收進館，因此不得不將區(qū)劃調整前的檔案交由各單位代管。

綜合分析以上幾種機構調整的現(xiàn)狀，筆者認為有三個檔案學原理可以指導我們的實踐。

一是全宗理論?！叭诶碚撘悦枋鑫募铣烧w作群體狀運動的規(guī)律為己任，它是由有關概念和原理構成的知識體系。”對于全宗的概念大家都不陌生，“全宗是指一個獨立機關、組織或個人在社會活動中形成的檔案有機整體”，它的基本涵義有三點，即全宗是一個有機整體，全宗是在一定的歷史活動中形成的，全宗是以一定的社會單位為基礎而構成的。第一個涵義首先強調了全宗是一個有機整體，聯(lián)系緊密、不可分割。一個單位的檔案作為一個獨立的全宗也是不可分割的。因此我們必須維護全宗的完整性，不能因為單位拆分了，部分職能分出去了，或者原單位并入其他新的單位了就把全宗內的檔案也拆了，從而破壞了全宗的完整性。這既不符合檔案學原理，也會給檔案安全留下隱患。

二是便于保管和利用的原則。維護全宗的完整性、不可分割，是否意味著所有的上述區(qū)劃調整檔案類型都必須一律套用檔案不得帶入新單位，必須統(tǒng)一進館或放在原單位管理呢？ 筆者認為沒有必要那么絕對，應該具體問題具體分析，堅持便于保管和利用的原則。“因行政區(qū)劃或管理對象變動而分設新機關或撤銷機關重新恢復的，其管轄機關以主體為中心的文書檔案可以仍留在原機關全宗內，以保持反映原單位職能活動過程的完整性，因為一般情況下，從歷史研究的角度來看，文書檔案即可反映職能活動的大致概況。而現(xiàn)行性、專業(yè)性極強的某些專門檔案，則應隨客體管理對象的轉移而劃入新機關全宗中去。不這樣做，必然對實際工作不利?！币虼?，對于人事檔案類型和撤銷機構檔案類型，我們就找到了理論依據(jù)，應該以便于保管和利用為最高宗旨，放到新單位進行管理。

三是人事檔案的特殊性。人事檔案是記錄一個人的主要經(jīng)歷、政治面貌、品德作風等個人情況的文件材料，起著憑證、依據(jù)和參考的作用，在個人轉正定級、職稱申報、辦理養(yǎng)老保險以及開具考研等相關證明時，都需要使用檔案。

人事檔案具有以下特點：全面性、現(xiàn)實性、真實性、動態(tài)性、流動性、機密性。其中動態(tài)性是指人事檔案立卷后，其內容不是一成不變的，隨著當事人人生道路的延伸將不斷形成一些反映新信息的文件材料。因此，人事檔案必須注意做好新材料的收集補充，力求縮短檔案與本人實際情況的“時間差”。而流動性是指人事檔案的管理與本人的人事管理相統(tǒng)一，才便于發(fā)揮人事檔案的作用，如果人、檔脫節(jié)，保管人事檔案而不知當事人已調往何處，即“有檔無人”，這樣的無頭檔案，保管得再好也無意義。因此，在工作中必須堅持“檔隨人走”，不能將一個人的檔案分散在幾個部門管理，形成“分段檔案”。

三、相應對策

基于上述檔案學原理，我們探討出區(qū)劃調整期間檔案管理的對策如下：

1.區(qū)劃調整前原單位檔案作為一個獨立全宗的，兩個對口機構進行合并，其職能沒有任何變化，只是單位名稱進行更改，則由更改后的單位代為管理。

2.撤并機構職能由一個或多個新設機構承擔的，檔案不得分散管理，應一方面堅持維護全宗的完整性，另一方面按照便于保管和利用的原則，原單位檔案由合并后的新主管部門或承擔相應主要職能的單位代管。

3.區(qū)劃調整后原有單位仍然保留（只是單位名稱改為黃島區(qū)XX 局），一個單位內的部分業(yè)務職能或內部機構劃給另一個單位，應按照維護全宗完整性的原則，其檔案不得帶入接收單位，應由原單位繼續(xù)代管。接收單位需要使用相關檔案，可以借閱或復制。

4.由區(qū)劃調整前的多個單位合并成立一個新單位的檔案，按照便于保管和利用的原則，由這個新單位統(tǒng)一代管。

5.由于人事檔案的特殊性以及便于保管和利用的原則，承擔人事檔案和勞動關系等檔案管理業(yè)務的單位，其檔案不能像上述幾種類型一樣，一味地為了維護全宗的完整性而放在原單位保管。我們最終得出的結論是此類檔案應移交調整后承擔相應職能的新設機構代為保管。因為一個人的檔案不能因為區(qū)劃調整而分為“兩段”，調整前一段、調整后一段。這樣既不利于檔案的安全完整，也不便于利用者的查找利用。

6.區(qū)劃調整中應加強檔案管理，任何單位原則上不得銷毀檔案。如需銷毀要嚴格按照《檔案歸檔范圍和保管期限表》的規(guī)定進行檔案價值鑒定，編制檔案銷毀清冊，報同級的檔案行政管理部門審批。

7.區(qū)劃調整后所有立檔單位要按照進館檔案質量標準進行整理、清點全部檔案，弄清全部“家底”，做好室藏檔案統(tǒng)計，并及時報同級檔案行政管理部門。同時要及時編寫大事記匯編和全宗指南。

8.對于全宗號問題，我們提出了相應的全宗號修改辦法，即在原開發(fā)區(qū)、原膠南市各單位形成的檔案中標識一個漢語拼音字母以示區(qū)別。原開發(fā)區(qū)用大寫字母“F”，原膠南市用大寫字母“J”。具體做法：

一是檔案實體的修改。按卷管理檔案在案卷脊背“全宗號”上方加蓋對應的字母；按件管理檔案，在每個盒脊背“全宗號”上方和每件檔案的歸檔章前加蓋對應的字母。為保證加蓋的字母整齊劃一，我們還就字母的格式做了統(tǒng)一要求：字體為宋體，高10mm，寬7mm。

二是檔案數(shù)據(jù)的修改及備份。在數(shù)字檔案歸檔系統(tǒng)中，將目錄條目中的全宗號首位的“0”改為對應的字母，全宗號仍為五位保持不變。如：原膠南市委，全宗號為00006，更改后為J0006；原青島開發(fā)區(qū)工委，全宗號為00001，更改后為F0001。附加的電子文件涉及全宗號的，一并修改。

三是明確時間節(jié)點。由于國務院關于黃島區(qū)區(qū)劃調整的批復是2012年12月1日 下 發(fā)，但 各 單位陸續(xù)進行合并調整歷時近兩年時間。因此，根據(jù)國家檔案局檔案行業(yè)標準的有關規(guī)定，結合我區(qū)實際情況，新黃島區(qū)檔案局在全區(qū)范圍內統(tǒng)一下文要求自2014年1月1日起，原開發(fā)區(qū)和原膠南市各單位的檔案全宗號全部停止使用，同時設置啟用新的檔案全宗號。

區(qū)劃調整對于我們檔案部門來說既是一次難得的發(fā)展機遇，又是一次嚴峻的挑戰(zhàn)。這就要求我們認清形勢，在理論和實踐兩個領域不斷探索、創(chuàng)新，抓住機遇，迎難而上，拓展服務，只有變被動為主動，積極改變自身形象，才能緊跟時代發(fā)展的新步伐。

［1］機關檔案工作條例，中共中央辦公廳、國務院辦公廳，1983.

［2］機關檔案工作業(yè)務建設規(guī)范，國家檔案局，1987.

［3］何嘉蓀，傅榮校.文件運動規(guī)律研究［M］.北京：中國檔案出版社，1999.

［4］陳兆祦、和寶榮，檔案管理學基礎［M］.北京：中國人民大學出版社.

［5］谷國勛.區(qū)劃調整后檔案全宗的設立與銜接［J］.檔案管理，1987（2）.

［6］姚實.也談區(qū)劃調整中檔案的處置［J］.檔案與建設，2002（2）.

［7］杜澤江.成都市區(qū)首次區(qū)劃調整經(jīng)過［J］.四川檔案，2012（3）.