牛 耕
(山東省青島市黃島區(qū)檔案局,山東青島,266555)
行政區(qū)簡言之指政府行政管轄范圍,而行政區(qū)劃則是根據(jù)行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展的需要對行政管理區(qū)域進(jìn)行劃分與調(diào)整。在我國現(xiàn)行政治構(gòu)架和行政體制條件下,行政區(qū)劃對城市發(fā)展乃至整個國家的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。
新中國建立以來,在全國范圍內(nèi)進(jìn)行了多次行政區(qū)劃調(diào)整,小到一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個區(qū),大到設(shè)立直轄市。僅2013 至2014 兩年間,“撤縣建區(qū)”涉及省份就包括:江蘇省、浙江省、山東省、廣西壯族自治區(qū)等十多個省份。而以青島市為例,建國后青島就先后經(jīng)歷了大大小小9 次區(qū)劃調(diào)整。其中比較大的幾次分別在1958年、1978年、1994年和2012年。
下面我們就以2012年12月1日原膠南市、原青島開發(fā)區(qū)合并這次行政區(qū)劃調(diào)整為例,談?wù)剻n案工作如何應(yīng)對調(diào)整。經(jīng)過調(diào)整,區(qū)市合并了,原有的機(jī)構(gòu)、部門自然而然要進(jìn)行合并、調(diào)整,一個區(qū)不可能有兩套行政機(jī)構(gòu)和部門,隨之而來的問題就是檔案如何去留。由于館藏空間有限,不可能在短時間內(nèi)將所有的檔案都移交進(jìn)館,只能暫時放在各單位保管。如何處理全宗劃分、檔案歸屬和流向,確保檔案的安全、完整和有序管理以及各單位原有全宗號的標(biāo)識、新全宗號的啟用等一系列問題都亟待解決。
通過調(diào)研,我們發(fā)現(xiàn)在區(qū)劃調(diào)整中各單位檔案全宗變化情況分為如下幾種類型:
青島市黃島區(qū)城區(qū)新貌(俞方平攝)
1.“一對一”類型。區(qū)劃調(diào)整前原單位檔案作為一個獨(dú)立全宗的,兩個單位完全對口,調(diào)整后職能沒有變化,只是單位名稱和全宗號進(jìn)行更改。目前大多數(shù)單位都屬于“一對一”類型。比如原青島開發(fā)區(qū)交通局和原膠南市交通局,在調(diào)整中職能沒有發(fā)生任何變化,只是進(jìn)行簡單合并,由兩個單位變?yōu)橐粋€單位,更名為青島市黃島區(qū)交通局。
2.“一拆多”類型。由調(diào)整前的一個單位拆分成多個單位,撤并機(jī)構(gòu)職能由多個新設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的,調(diào)整以后原單位不存在了。比如:原青島開發(fā)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展局,區(qū)劃調(diào)整后其職能大部分到了黃島區(qū)農(nóng)業(yè)局,一部分到了黃島區(qū)農(nóng)委,還有部分職能到了黃島區(qū)漁業(yè)局、畜牧局和水利局,而原來的農(nóng)業(yè)發(fā)展局已經(jīng)不存在了。
3.“職能轉(zhuǎn)變”類型。區(qū)劃調(diào)整的原單位在調(diào)整后仍然保留(只是名稱改為黃島區(qū)XX 局),一個單位內(nèi)的部分業(yè)務(wù)職能或內(nèi)部機(jī)構(gòu)劃給另一個單位。例如:原青島開發(fā)區(qū)發(fā)改局有少部分職能轉(zhuǎn)到了黃島區(qū)科技局和黃島區(qū)工業(yè)信息局,而原發(fā)改局仍然存在,機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制基本未變,只是名稱更改為黃島區(qū)發(fā)改局。
4.“多合一”類型。由區(qū)劃調(diào)整前的多個單位合并成立一個新單位。例如:原青島開發(fā)區(qū)國土資源局和青島開發(fā)區(qū)房產(chǎn)交易中心以及膠南市國土資源局、膠南市房管中心在區(qū)劃調(diào)整后合并成黃島區(qū)國土資源局。
5.“人事檔案”類型。有些涉及人事檔案管理的部門也進(jìn)行了調(diào)整。比如:原開發(fā)區(qū)人事局在區(qū)劃調(diào)整前屬于原開發(fā)區(qū)區(qū)委組織部,而區(qū)劃調(diào)整后并入黃島區(qū)人力資源與社會管理局。這些涉及到人的檔案能夠跟上面幾種類型的檔案同樣處理嗎?
6.區(qū)劃調(diào)整后各單位全宗號問題。此次區(qū)劃調(diào)整主要涉及兩個區(qū)市的合并,兩個區(qū)市合并后原有的檔案應(yīng)全部進(jìn)館,而進(jìn)館之后如何解決全宗號重復(fù)的問題呢?同時這些檔案的電子數(shù)據(jù)進(jìn)入數(shù)字檔案館后如何解決檔號重復(fù)的問題呢?比如原膠南市有45號全宗,而原青島開發(fā)區(qū)也有45號全宗,而這兩個全宗非同一個機(jī)關(guān)檔案全宗,只是全宗號相同;檔號也是如此。眾所周知,在數(shù)字檔案館中檔號重復(fù)是無法保存數(shù)據(jù)的。更何況受館藏條件限制,無法將檔案全面接收進(jìn)館,因此不得不將區(qū)劃調(diào)整前的檔案交由各單位代管。
綜合分析以上幾種機(jī)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)狀,筆者認(rèn)為有三個檔案學(xué)原理可以指導(dǎo)我們的實(shí)踐。
一是全宗理論。“全宗理論以描述文件集合成整體作群體狀運(yùn)動的規(guī)律為己任,它是由有關(guān)概念和原理構(gòu)成的知識體系?!睂τ谌诘母拍畲蠹叶疾荒吧叭谑侵敢粋€獨(dú)立機(jī)關(guān)、組織或個人在社會活動中形成的檔案有機(jī)整體”,它的基本涵義有三點(diǎn),即全宗是一個有機(jī)整體,全宗是在一定的歷史活動中形成的,全宗是以一定的社會單位為基礎(chǔ)而構(gòu)成的。第一個涵義首先強(qiáng)調(diào)了全宗是一個有機(jī)整體,聯(lián)系緊密、不可分割。一個單位的檔案作為一個獨(dú)立的全宗也是不可分割的。因此我們必須維護(hù)全宗的完整性,不能因?yàn)閱挝徊鸱至?,部分職能分出去了,或者原單位并入其他新的單位了就把全宗?nèi)的檔案也拆了,從而破壞了全宗的完整性。這既不符合檔案學(xué)原理,也會給檔案安全留下隱患。
二是便于保管和利用的原則。維護(hù)全宗的完整性、不可分割,是否意味著所有的上述區(qū)劃調(diào)整檔案類型都必須一律套用檔案不得帶入新單位,必須統(tǒng)一進(jìn)館或放在原單位管理呢? 筆者認(rèn)為沒有必要那么絕對,應(yīng)該具體問題具體分析,堅(jiān)持便于保管和利用的原則?!耙蛐姓^(qū)劃或管理對象變動而分設(shè)新機(jī)關(guān)或撤銷機(jī)關(guān)重新恢復(fù)的,其管轄機(jī)關(guān)以主體為中心的文書檔案可以仍留在原機(jī)關(guān)全宗內(nèi),以保持反映原單位職能活動過程的完整性,因?yàn)橐话闱闆r下,從歷史研究的角度來看,文書檔案即可反映職能活動的大致概況。而現(xiàn)行性、專業(yè)性極強(qiáng)的某些專門檔案,則應(yīng)隨客體管理對象的轉(zhuǎn)移而劃入新機(jī)關(guān)全宗中去。不這樣做,必然對實(shí)際工作不利?!币虼耍瑢τ谌耸聶n案類型和撤銷機(jī)構(gòu)檔案類型,我們就找到了理論依據(jù),應(yīng)該以便于保管和利用為最高宗旨,放到新單位進(jìn)行管理。
三是人事檔案的特殊性。人事檔案是記錄一個人的主要經(jīng)歷、政治面貌、品德作風(fēng)等個人情況的文件材料,起著憑證、依據(jù)和參考的作用,在個人轉(zhuǎn)正定級、職稱申報、辦理養(yǎng)老保險以及開具考研等相關(guān)證明時,都需要使用檔案。
人事檔案具有以下特點(diǎn):全面性、現(xiàn)實(shí)性、真實(shí)性、動態(tài)性、流動性、機(jī)密性。其中動態(tài)性是指人事檔案立卷后,其內(nèi)容不是一成不變的,隨著當(dāng)事人人生道路的延伸將不斷形成一些反映新信息的文件材料。因此,人事檔案必須注意做好新材料的收集補(bǔ)充,力求縮短檔案與本人實(shí)際情況的“時間差”。而流動性是指人事檔案的管理與本人的人事管理相統(tǒng)一,才便于發(fā)揮人事檔案的作用,如果人、檔脫節(jié),保管人事檔案而不知當(dāng)事人已調(diào)往何處,即“有檔無人”,這樣的無頭檔案,保管得再好也無意義。因此,在工作中必須堅(jiān)持“檔隨人走”,不能將一個人的檔案分散在幾個部門管理,形成“分段檔案”。
基于上述檔案學(xué)原理,我們探討出區(qū)劃調(diào)整期間檔案管理的對策如下:
1.區(qū)劃調(diào)整前原單位檔案作為一個獨(dú)立全宗的,兩個對口機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并,其職能沒有任何變化,只是單位名稱進(jìn)行更改,則由更改后的單位代為管理。
2.撤并機(jī)構(gòu)職能由一個或多個新設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的,檔案不得分散管理,應(yīng)一方面堅(jiān)持維護(hù)全宗的完整性,另一方面按照便于保管和利用的原則,原單位檔案由合并后的新主管部門或承擔(dān)相應(yīng)主要職能的單位代管。
3.區(qū)劃調(diào)整后原有單位仍然保留(只是單位名稱改為黃島區(qū)XX 局),一個單位內(nèi)的部分業(yè)務(wù)職能或內(nèi)部機(jī)構(gòu)劃給另一個單位,應(yīng)按照維護(hù)全宗完整性的原則,其檔案不得帶入接收單位,應(yīng)由原單位繼續(xù)代管。接收單位需要使用相關(guān)檔案,可以借閱或復(fù)制。
4.由區(qū)劃調(diào)整前的多個單位合并成立一個新單位的檔案,按照便于保管和利用的原則,由這個新單位統(tǒng)一代管。
5.由于人事檔案的特殊性以及便于保管和利用的原則,承擔(dān)人事檔案和勞動關(guān)系等檔案管理業(yè)務(wù)的單位,其檔案不能像上述幾種類型一樣,一味地為了維護(hù)全宗的完整性而放在原單位保管。我們最終得出的結(jié)論是此類檔案應(yīng)移交調(diào)整后承擔(dān)相應(yīng)職能的新設(shè)機(jī)構(gòu)代為保管。因?yàn)橐粋€人的檔案不能因?yàn)閰^(qū)劃調(diào)整而分為“兩段”,調(diào)整前一段、調(diào)整后一段。這樣既不利于檔案的安全完整,也不便于利用者的查找利用。
6.區(qū)劃調(diào)整中應(yīng)加強(qiáng)檔案管理,任何單位原則上不得銷毀檔案。如需銷毀要嚴(yán)格按照《檔案歸檔范圍和保管期限表》的規(guī)定進(jìn)行檔案價值鑒定,編制檔案銷毀清冊,報同級的檔案行政管理部門審批。
7.區(qū)劃調(diào)整后所有立檔單位要按照進(jìn)館檔案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整理、清點(diǎn)全部檔案,弄清全部“家底”,做好室藏檔案統(tǒng)計(jì),并及時報同級檔案行政管理部門。同時要及時編寫大事記匯編和全宗指南。
8.對于全宗號問題,我們提出了相應(yīng)的全宗號修改辦法,即在原開發(fā)區(qū)、原膠南市各單位形成的檔案中標(biāo)識一個漢語拼音字母以示區(qū)別。原開發(fā)區(qū)用大寫字母“F”,原膠南市用大寫字母“J”。具體做法:
一是檔案實(shí)體的修改。按卷管理檔案在案卷脊背“全宗號”上方加蓋對應(yīng)的字母;按件管理檔案,在每個盒脊背“全宗號”上方和每件檔案的歸檔章前加蓋對應(yīng)的字母。為保證加蓋的字母整齊劃一,我們還就字母的格式做了統(tǒng)一要求:字體為宋體,高10mm,寬7mm。
二是檔案數(shù)據(jù)的修改及備份。在數(shù)字檔案歸檔系統(tǒng)中,將目錄條目中的全宗號首位的“0”改為對應(yīng)的字母,全宗號仍為五位保持不變。如:原膠南市委,全宗號為00006,更改后為J0006;原青島開發(fā)區(qū)工委,全宗號為00001,更改后為F0001。附加的電子文件涉及全宗號的,一并修改。
三是明確時間節(jié)點(diǎn)。由于國務(wù)院關(guān)于黃島區(qū)區(qū)劃調(diào)整的批復(fù)是2012年12月1日 下 發(fā),但 各 單位陸續(xù)進(jìn)行合并調(diào)整歷時近兩年時間。因此,根據(jù)國家檔案局檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定,結(jié)合我區(qū)實(shí)際情況,新黃島區(qū)檔案局在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一下文要求自2014年1月1日起,原開發(fā)區(qū)和原膠南市各單位的檔案全宗號全部停止使用,同時設(shè)置啟用新的檔案全宗號。
區(qū)劃調(diào)整對于我們檔案部門來說既是一次難得的發(fā)展機(jī)遇,又是一次嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這就要求我們認(rèn)清形勢,在理論和實(shí)踐兩個領(lǐng)域不斷探索、創(chuàng)新,抓住機(jī)遇,迎難而上,拓展服務(wù),只有變被動為主動,積極改變自身形象,才能緊跟時代發(fā)展的新步伐。
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