趙 曄

(中共遼寧省委黨校，沈陽 110004)

十八屆三中全會提出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”，我國要大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。從遼寧省的情況來看，混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的歷史實際就是國有企業(yè)改革的歷史。在國有企業(yè)改革的過程中，遼寧省混合所有制經(jīng)濟也獲得了不斷的發(fā)展，但是從總體來看還存在國有資本流動性比較差，混合所有制的廣度和深度不夠；部分混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，機制沒有真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)換；國有資本和民營資本在信息方面存在不對等的等一系列問題。2014年8月的“關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見”中明確指出支持東北在國有企業(yè)改革方面先行先試，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。此后2014年11月遼寧省出臺了《關(guān)于進一步深化全省國資國企改革的意見》和《省屬企業(yè)專項改革試點工作方案》，進一步推進混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展。

一、遼寧支持混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的政策實踐

遼寧所有制經(jīng)濟的發(fā)展歷史就是遼寧國有企業(yè)的改革歷程，大體經(jīng)過三個階段，在此期間遼寧省嘗試了不同的政策。

1.國有企業(yè)改革的初步探索階段的政策實踐(1979年-1992年)。在這個階段主要采取了擴大企業(yè)自主權(quán)的做法。1979年國務(wù)院出臺了《十條規(guī)定》擴大企業(yè)自主權(quán)，按照國家的規(guī)定遼寧省下放110項權(quán)力，開始了各級政府部門原則上不再直接經(jīng)營管理企業(yè)以及試行廠長(經(jīng)理)負責(zé)制的試點。同時地區(qū)大膽嘗試股份制、租賃、出售、破產(chǎn)等改革形式。1987年遼寧省開始了“兩權(quán)分離”的改革，在大中型企業(yè)中主要推行承包經(jīng)營責(zé)任制，而在小型企業(yè)主要采取了“包、租、股、破、賣”等多種改革形式。

2.混合所有制企業(yè)出現(xiàn)階段的政策實踐(1992年至十八屆三中全會召開)。此階段混合所有制經(jīng)濟出現(xiàn)并不斷增加。這個階段可以進一步細分為兩小階段。第一個小階段(1992年—2000年)是國有企業(yè)經(jīng)營制度進一步改革。1992年7月國家頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，遼寧省為了落實條例精神在企業(yè)制度創(chuàng)新上進行了進一步探索，主要的政策就是加大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)落實。第二個小階段(2001年-2013年)是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革階段。這個階段開始了國有大型骨干企業(yè)股份制的改革，是按照“有進有退、有所為有所不為”的方針推進。2004年4月遼寧省國資委成立為促進國有企業(yè)改革發(fā)揮了組織協(xié)調(diào)的保障。2005年發(fā)布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的政策意見》，在資產(chǎn)出讓、投資者并購國有企業(yè)、人員安置政策、土地使用政策、投資環(huán)境政策、改制企業(yè)經(jīng)營者的激勵機制政策等方面做出了相應(yīng)規(guī)定來鼓勵混合所有制企業(yè)的發(fā)展。2009年遼寧開始在煤炭、鋼鐵、裝備制造業(yè)等領(lǐng)域進行了國有企業(yè)的聯(lián)合重組工作，并且在撫順、錦州等地區(qū)進行了國有中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革。這個階段的國企改革取得了巨大的成就，但是遼寧省國資國企由于長期存在的結(jié)構(gòu)性、體制性、機制性矛盾卻一直沒有得到解決而且日益突出。表現(xiàn)為以下幾個方面：一是在國有大企業(yè)的產(chǎn)權(quán)上表現(xiàn)為股權(quán)開放度不夠，布局結(jié)構(gòu)極不合理；二是從企業(yè)負擔(dān)上看，遼寧省國有企業(yè)歷史包袱十分沉重，經(jīng)過一系列漸進式的國企改革后還有許多大型企業(yè)的“三供一業(yè)”(供水、供氣、供暖、物業(yè))的服務(wù)性功能并沒有同企業(yè)主體分離，在廠辦大集體中沒有開始實施企業(yè)的改制，這些問題下全省國企為此承擔(dān)的費用每年高達十幾億元；三是企業(yè)經(jīng)營管理機制還不夠完善，對于經(jīng)營性國有資產(chǎn)還存在著多頭分散管理問題。因此如何徹底解決體制性機制性核心問題，進一步深化國資國企改革才是遼寧省國企轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然需求。

3.企業(yè)制度改革全面深化階段的政策實踐(十八屆三中全會召開至今)。十八屆三中全會提出大力發(fā)展混合所制經(jīng)濟，2014年的“關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見”指出要支持東北在國有企業(yè)改革方面先行先試，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。此后2014年11月遼寧省制定了《關(guān)于進一步深化全省國資國企改革的意見》為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟設(shè)定了具體目標(biāo)。為了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，遼寧的基本思路是：加快推進國有企業(yè)特別是要在母公司層面進行公司制、股份制的改革，同時將國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)進行進一步優(yōu)化，并且提出改革的目標(biāo)就是2020年通過股權(quán)多元化的改革混合所有制經(jīng)濟將成為大多數(shù)企業(yè)的主要形式。意見在股權(quán)政策、股權(quán)結(jié)構(gòu)、非國有資本參與改制與重組的鼓勵政策等方面制定了相應(yīng)的政策。隨后通過的《省屬企業(yè)專項改革試點工作方案》在發(fā)展混合所有制企業(yè)、規(guī)范建設(shè)董事會、減輕企業(yè)歷史負擔(dān)方面、國有資本運營公司改組等方面進行試點為進一步推進發(fā)展混合所有制經(jīng)濟提供了實踐支撐。

二、遼寧省財政政策支持混合所有制經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題

在促進混合所有制經(jīng)濟發(fā)展，推進國有企業(yè)改革的過程中，遼寧省采取了增加財政補貼，減免費用，實行稅收減免，降低土地出讓金，優(yōu)先安排土地出讓金用途等一系列財政政策并取得了積極的成果，但是還存在著以下幾個方面的問題。

1.財政政策缺乏區(qū)別性。十八屆三中全會提出的“準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能”為國有資產(chǎn)分類監(jiān)管的實施作了充分的準(zhǔn)備。雖然中央政府對于中央企業(yè)分類監(jiān)管的政策意見還沒沒有出臺，但國有資產(chǎn)分類趨勢已經(jīng)成為了必然趨勢。分類監(jiān)管的實質(zhì)就是要根據(jù)國有企業(yè)的不同類別來采取制定區(qū)別化的資金支持和利潤分配政策。競爭類企業(yè)是將經(jīng)濟效益最大化作為企業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)，也就是說占企業(yè)第一位的是企業(yè)的經(jīng)濟功能，對于這樣的企業(yè)政府應(yīng)該提高利潤分配的比例；公共服務(wù)類企業(yè)和競爭性企業(yè)有很大的區(qū)別，其體現(xiàn)了政府的公共職能，對于這樣的企業(yè)應(yīng)該增加政府資金支持的力度；同時具備競爭類企業(yè)和公共服務(wù)類功能的企業(yè)，應(yīng)該合理確定利潤分配比例，資金投入要按照國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局的要求來進行安排。

2.國有資本經(jīng)營收入占國有企業(yè)利潤比例偏低。雖然總體來看遼寧省國有資本收益收取的比例呈現(xiàn)出不斷上漲的趨勢，但是國企內(nèi)部還是留存著大部分利潤。國外上市公司股東分紅占稅后可分配利潤的比重一般是占到30%－40%左右，而歐美國家在這一比例要更高一點，可以達到42%-65%的水平。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn),遼寧省國有資本收益的收取比例還應(yīng)該繼續(xù)提升。而混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展對國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的管理體制也帶來挑戰(zhàn)和沖擊?；旌纤兄平?jīng)濟的發(fā)展使得一直以來以國有獨資企業(yè)稅后利潤為主體的國有資本經(jīng)營預(yù)算收入結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，之后預(yù)算收入將以國有控股和參股公司上繳的國有股分紅作為主要收入。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入管理的重點必然將從國有獨資企業(yè)的利潤轉(zhuǎn)變?yōu)閷泄煞旨t的管理。但是分紅政策按照《公司法》的規(guī)定是主要取決與公司股東會的決定，將是各方面股東在股東會上博弈后的結(jié)果。這樣目前國有獨資企業(yè)簡單化、一刀切的利潤收取政策將無法滿足混合所有制經(jīng)濟發(fā)展后需要，與此相隨的就是國有資本經(jīng)營預(yù)算收入管理要進行相應(yīng)的改革。

3.國企紅利支出中民生化支出較少，結(jié)構(gòu)不合理。按照政策規(guī)定國有資本預(yù)算支出要滿足以下幾個方面的需要，一是資本性支出，這部分支出主要源于國有企業(yè)按照國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)發(fā)展要求所進行的投資形成的相應(yīng)的資本性支出。二是費用性支出。這部分支出主要源于在改革過程中有些改革成本和負擔(dān)是要由政府來承擔(dān)的進而形成的相應(yīng)的費用性支出。三是其他支出。這部分支出主要源于于國有企業(yè)公有制企業(yè)的性質(zhì)，這種特性使得其創(chuàng)造的利潤是屬于全體社會人民的，因此這部分收入必須要用于就業(yè)、社保等一系列的民生支出。從目前的國有資本預(yù)算支出結(jié)構(gòu)來看，資本性支出和費用性支出的比重大，而民生性支出所占的比重卻較低。而混合所有制經(jīng)濟發(fā)展使得國有資本經(jīng)營預(yù)算支出管理面臨著改革的壓力。目前國有資本經(jīng)營預(yù)算資金在將部分民生性支出直接劃入公共預(yù)算后剩余資金的分配對象都是國有企業(yè)，而混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展使得資金分配對象范圍要進一步擴大。同時私人企業(yè)、外資企業(yè)等在大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的趨勢下也可以同國有資本主動進行混合。這也要求國有資本經(jīng)營預(yù)算的資金分配對象范圍要包括私營企業(yè)、外資企業(yè)等非國有企業(yè)。這種分配對象范圍的擴大為支出管理提出了更高的要求，包括對注資非國有企業(yè)的篩選，注資方式的選擇，注資規(guī)模的確定，注資股權(quán)比例的核準(zhǔn)，注資企業(yè)管理人員的派出等等。如果支出管理達不到相應(yīng)的水平，國有資本的流失或國有資本權(quán)益的被侵燭將成為必然的結(jié)果。

4.政策性虧損與非政策虧損界定不清，直接影響現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的建立。政策性虧損是指政府規(guī)定了社會公益目標(biāo)或生產(chǎn)經(jīng)營專項、特種商品，并相應(yīng)限定了價格，企業(yè)由于生產(chǎn)這種產(chǎn)品所產(chǎn)生的虧損。這種虧損目前在很多公共性和準(zhǔn)公共性的企業(yè)普遍存在，如城市公交等行業(yè)。但目前政策性虧損界限沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有規(guī)范的、可操作的財政補償機制，這種現(xiàn)狀就導(dǎo)致了兩方面的問題，一方面部分企業(yè)缺少足夠的動力去追求利潤最大化，并且影響到其公共服務(wù)的質(zhì)量。另一方面政策性虧損出現(xiàn)了被濫用的現(xiàn)象。因為企業(yè)和政府之間永遠都是信息不對稱的，這種不對稱使為部分企業(yè)負責(zé)人把非政策性虧損都納入了政策性虧損的范疇以此要求政府提供補償，這種現(xiàn)象使得任何關(guān)于公司治理的改革都不會取得實質(zhì)性效果。

5.政府推進PPP模式機遇與風(fēng)險并存。PPP項目從上世紀(jì)80年代中期開始引入中國，在十八大提出市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用后PPP被廣泛的關(guān)注，2014年12月國家發(fā)改委、財政部對PPP具體操作過程中一系列問題進行了進一步的規(guī)范，包括項目的準(zhǔn)備、執(zhí)行、移交、相關(guān)爭議處理等。從未來來看，國家要推動混合所有制經(jīng)濟，并購將大幅度增多，因此PPP項目將進一步增加。但是從目前來看遼寧省在PPP項目推進過程出現(xiàn)了PPP項目部分地方政府意愿不足和PPP項目濫用同時并存的問題。部分基層政府部門由于對PPP模式認識不清而不愿采用。而另外部分不具備PPP思維的地方政府卻倉促上馬了“形似神不似”的PPP項目，甚至在部分所謂的PPP項目中投資者不承擔(dān)風(fēng)險而由政府“兜底”政府背上高息債務(wù)這樣加重政府的財政負擔(dān)。同時在推廣PPP模式的過程中對如何對項目進行監(jiān)管的環(huán)節(jié)卻是十分落后的，這就使得PPP項目隱性的風(fēng)險開始凸顯出來。

6.政府購買公共服務(wù)起步晚，需要進一步規(guī)范。政府購買公共服務(wù)是民營化的重要方面，指政府將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位履行，主要采取公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式，從而使得財政資金使用效率的提高、公共服務(wù)供給質(zhì)量的提升、社會治理結(jié)構(gòu)的完善，公眾的多元化、個性化需求的滿足等一系列得以實現(xiàn)。2014年遼寧省出臺了《關(guān)于推進政府向社會力量購買服務(wù)工作的實施意見》，在《意見》對政府購買服務(wù)的內(nèi)容進行界定，納入社會購買的公共服務(wù)具有以下的特點，一是具有突出的公共性和公益性的特點。二是適合通過市場化方式來給予提供。三從社會力量具有足夠的能力能夠提供。四是按照法律法規(guī)規(guī)定必須由政府提供或者關(guān)系國家安全、保密事項以及司法審判、行政行為項目除外。這樣范圍就包括公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險、住房保障以及行業(yè)職業(yè)資格認定等在內(nèi)的部分事項可通過政府購買服務(wù)的方式，逐步交由社會力量承擔(dān)。從遼寧省目前推進購買公共服務(wù)的實際情況來看還存在如下的問題，從法律保障層面來看，政府購買公共服務(wù)的制度保障還存在著缺乏現(xiàn)象，從管理機制來看，購買資金的預(yù)算科目還有待于統(tǒng)一，從購買流程看還存在著購買信息溝通不暢、購買程序不規(guī)范等一系列問題，這些都需要進一步的解決。

三、促進遼寧混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的財政政策建議

1.財政政策的選擇要考慮國有資本的功能定位、混合所有制企業(yè)不同組成形式的需要。首先，財政政策的選擇要考慮國有資本的功能定位需要。國有資本功能定位是不斷變化的，在工業(yè)化的不同階段，國有資本具有不同的功能定位。工業(yè)化前期階段由于國有資本規(guī)模范圍都比較小所以往往只起了補充的作用；工業(yè)化中期階段，國家直接投資的方式能在集中資源加大國民經(jīng)濟的薄弱部門和重點部門的建設(shè)，所以此階段國有資本的規(guī)模和作用將大幅度提高；工業(yè)化的后期階段，第二產(chǎn)業(yè)使得生產(chǎn)過程與生產(chǎn)方式發(fā)生改變，此時國有資本規(guī)模、范圍應(yīng)該不斷縮小，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟成為必然的選擇。這樣政府的功能的核心就必然到做出相應(yīng)的調(diào)整，從直接的政府性投資轉(zhuǎn)移到對宏觀政策與經(jīng)濟框架的制定上，因此更多的依賴與財政政策、產(chǎn)業(yè)扶持等引領(lǐng)混合所有制企業(yè)的發(fā)展。政府投資的領(lǐng)域主要集中在重工業(yè)和金融領(lǐng)域，其功能的定位就是提升整個行業(yè)的競爭力，與世界其他國家展開競爭。這樣對于支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的改制企業(yè)可以采取因地制宜的選擇土地資產(chǎn)方式；對于規(guī)定符合條件的工業(yè)企業(yè)的研發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝的費用可提高扣除應(yīng)納稅所得額的比例；在財政貼息資金、到期貸款本息等方面進行分類化的處理改制中小企業(yè)提供優(yōu)先的融資擔(dān)保并試用較低的企業(yè)所得稅稅率。其次財政政策的選擇應(yīng)該考慮不同混合所有制企業(yè)的混合方式。混合所有制企業(yè)的混合方式包括以下六種，分別是主要有股份制改造、公司上市、產(chǎn)權(quán)交易、引進投資者、并購重組和新項目混合。這些方式對政策的需求具有很大的差異。比如企業(yè)上市實現(xiàn)混合主要是股票市場來實現(xiàn)的，但是引進戰(zhàn)略投資者是通過資本運作企業(yè)上市后便逐步退出的方式，這兩種方式的關(guān)注點就有很大的差別，前者往往關(guān)注的是后期的運作而后者的關(guān)注點卻往往在前期，這樣的差別都是在財政政策設(shè)定上要充分的。

2.合理確定國有資本收益的收取比例。我國國企在國民經(jīng)濟中的經(jīng)濟地位使得其保值增值以及可持續(xù)發(fā)展變得尤其重要。這樣以來取得國有資本收益和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展就都是十分重要的。收取國有資本收益時必須處理好兩者的關(guān)系。遼寧省國有資本收益收取比例與國際水平相比目前較低，在財政收入下滑壓力下應(yīng)該在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上再適當(dāng)提高。同時國有企業(yè)收益收取比例或利潤分配方案應(yīng)該按照市場化原則并且逐戶確定。市場化的分紅方式的實行要通過以下幾個方面來進行：一是政府管理部門要形成市場化、專業(yè)化、個性化，規(guī)范化的政策體系。二是提高政府出資人的監(jiān)管專業(yè)能力，保證其在信息劣勢的情況下通過市場化方式能夠平衡企業(yè)利益與政府出資人利益對利潤分配方案提出合理的調(diào)整意見。三管理部門能夠利用市場和法律規(guī)制在股東大會上平衡其他多個股東的不同利益，從而使得企業(yè)利潤分配方案能夠制定并且通過。

3.建立以民生為主體的國企紅利支出結(jié)構(gòu)。國企紅利的分配需要應(yīng)該以社會福利最大化為最終目標(biāo)，在企業(yè)發(fā)展與人民福利之間進行權(quán)衡，收益全部用于國企的發(fā)展將違背國有資本的基本性質(zhì)，全部用于民生將影響國企的長遠發(fā)展?，F(xiàn)行的國有企業(yè)紅利分配結(jié)構(gòu)是以資本性支持為主的，民生性支出比重偏低。但是從目前來看，遼寧省民生性支出的壓力存在著巨大的資金缺口，表現(xiàn)為社保資金難以為繼、較低水平的教育和醫(yī)療，老齡化的人口壓力等多個方面，這樣以來國企紅利的應(yīng)該增加民生性的支出使得公眾能夠普遍分享國有企業(yè)增值的收益，增加整個社會福利。因此要建立一個既能保證民生支出的規(guī)模，又能監(jiān)督國有資本收益的使用的專項支出制度。與此同時這個制度還要對還國有資本收益支出的使用情況及國企留存利潤的使用去向進行充分的信息披露。這種制度的設(shè)立一方面是國企的性質(zhì)決定的，對于國有企業(yè)而言每一位公民具有了解留存收益的使用去向的權(quán)利，另一方面又可以在防止國企過度投資和企業(yè)非生產(chǎn)性支出畸高進行平衡，更好的促進國企的改革和發(fā)展。

4.簡化規(guī)范財政投資資金的投資程序，提高資金使用效益。簡化規(guī)范財政投資資金的投資程序主要從以下幾個方面入手。一是簡化完善股權(quán)投資管理流程。從項目流程上看，要在資金申報、股權(quán)投資方式、工作流程等方面進行簡化。在時間流程上看，對于采用優(yōu)先股方式開展股權(quán)投資可簡化企業(yè)申報要求。從管理流程上看，符合規(guī)定條件的省財政資金可委托給市縣政府持股。相關(guān)工作開展及資金撥付進度情況納入對受托管理機構(gòu)的考核。二是從股權(quán)投資資金管理、受托管理機構(gòu)操作流程、股權(quán)投資年度管理費用額度等方面進行進一步規(guī)范。受托管理機構(gòu)要承擔(dān)起監(jiān)督、股權(quán)投資調(diào)查、參股談判等工作和責(zé)任。三是進一步完善投資風(fēng)險管控機制。為了防止債務(wù)連帶風(fēng)險受托管理機構(gòu)及持股主體承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)該是有限責(zé)任。省財政部門應(yīng)該在公共財政考核評價體系中對股權(quán)投資資金進行考核和重點評價。四是財政資金投入效率的提高還需要調(diào)動企業(yè)參與的積極性。

5.通過財政補貼、政府擔(dān)保等財政政策手段為社會融資提供扶持。混合所有制經(jīng)濟的良性需要對資本市場的完善性提出更高的要求。但我國的資本市場發(fā)展的實際情況來看卻和這種需求有很大的差距。這種不完善主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是直接融資渠道的缺乏。從國際經(jīng)驗來看，在成熟的資本市場上融資結(jié)構(gòu)一般呈現(xiàn)出這樣的特點，就是銀行貸款等間接融資占整體融資比重較低，一般不超過20%；而股權(quán)、期權(quán)、債券等這種直接融資占的比重要高，一般達到80%以上。從遼寧省混合所有制企業(yè)的融資結(jié)構(gòu)來看卻呈現(xiàn)出一種完全相反的態(tài)勢。二是直接融資的結(jié)構(gòu)也十分不合理。直接融資在國外成熟的資本市場上呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)是債券融資占直接融資的比重達到70%左右，而股權(quán)融資占直接融資的比重達到30%。但從遼寧省混合所有制經(jīng)濟的直接融資結(jié)構(gòu)來看債券融資占直接融資的比例卻不到10%。雖然2014年5國務(wù)院針的《關(guān)于進一步促進資本市場健康發(fā)展的若干意見》對股票市場、債券市場、期貨市場、私募市場、互聯(lián)網(wǎng)金融等提出了明確的指導(dǎo)要求。但是卻還沒有形成可以實際操作路徑。在這種情況更應(yīng)該通過財政政策來彌補資本市場的不足。在這方面國外有很多借鑒，比如美國、加拿大國家的混合所有制企業(yè)都是主要由依靠政府擔(dān)保機構(gòu)來直接融資方式進行融資。日本混合所有制企業(yè)在間接融資方式時政府往往會提供一定的財政補貼。德國則規(guī)定協(xié)調(diào)解決企業(yè)承擔(dān)的政府指令性建設(shè)項目的資本金。

6.界定政策性虧損與經(jīng)營性虧損，建立合理的財政虧損補償機制。要嚴(yán)格區(qū)分政策性虧損和經(jīng)營性虧損的邊界。政策性虧損主要具有以下幾個方面的特點：一是具有強烈的外部政策性；二是政策性虧損主要由政策性減收和政策性增支兩部分構(gòu)成；三是政策性虧損的形式可以表現(xiàn)為“顯性虧損”也可以表現(xiàn)為“隱性虧損”。顯性虧損是企業(yè)會計賬目或報表上的絕對虧損；隱性虧損是企業(yè)盈利現(xiàn)象下的相對虧損。政策性負擔(dān)是政策性虧損根源，如果政府沒有通過對于事權(quán)的統(tǒng)一來解決國有企業(yè)的政策性負擔(dān)的問題，政策性虧損無法消除。這也就意味著政府對于國有企業(yè)的各種明的或暗的補貼將會繼續(xù)給存在，政企將無法完全的分開，現(xiàn)代企業(yè)制度也不能完全的建立。在沒有找到徹底消除政策性虧損的可能之前，我們就必須要建立起科學(xué)合理的政策虧損的測量機制?？茖W(xué)合理的測量機制要體系下列原則。一是分類測算。政策性因素有很多種，不同種類的政策性因素對混合所有制企業(yè)的影響方式、影響程度存在著差異性，這種差異性就決定了必須采用分類測算的原則從而避免各項因素的重疊影響，避免重復(fù)測算問題的發(fā)生。二是進行動態(tài)的測試?；旌纤兄破髽I(yè)是伴隨著市場的情況不斷變動的，不同的時期政策性虧損的構(gòu)成會有很大的差異，因此在測量的時候必須考慮這種時間性的結(jié)構(gòu)差異從而掌握企業(yè)不同時期的政策性虧損情況。這樣可以根據(jù)虧損情況對財政補貼標(biāo)準(zhǔn)進行適時調(diào)整。三是區(qū)別對待。由于地域性的差異會使得即使同一行業(yè)的企業(yè)受政策性的影響效果也會出現(xiàn)差異性，在測試過程中就不能采用“一刀切”的做法而是對不同屬地的企業(yè)及同一屬地的不同企業(yè)要區(qū)別化對待。四是測算范圍需要全面系統(tǒng)。這樣一方面可以獲得合理、準(zhǔn)確測算結(jié)果，另一方面可以保證測算模型及方法的實用性和可操作性。

7.在積極推進發(fā)展PPP模式中注意防范風(fēng)險。PPP項目的順利推行以及風(fēng)險的防范都有賴于良好的制度基礎(chǔ)，這種制度基礎(chǔ)的建立要從以下幾個方面入手。一是宏觀制度環(huán)境必須完善。不一致的法律規(guī)定、不完善的規(guī)制、權(quán)限不清的政府機構(gòu)等現(xiàn)象的存在為政治上的機會主義行為的出現(xiàn)提供了土壤。而完整的制度基礎(chǔ)即能為民營合作者的利益提供基本的保障，又能夠降低政府的財政風(fēng)險。二是微觀來看在PPP項目中合同具體條款必須要兼顧私營方利益和公共利益。三是建立起政府對PPP項目的全程監(jiān)管制度。監(jiān)控機制要具有以下的功能，就是風(fēng)險防控、定價調(diào)整理，以項目績效為導(dǎo)向的激勵。四是政府決策失誤的責(zé)任追究制度的建立。這種制度就是從法律的角度對政府決策者的行為進行規(guī)范和約束，這樣將使得政府的責(zé)任性和效能得以提高。同時對于由于政府決策發(fā)生失誤所造成的公共利益和個人利益的損害要能夠追究政府或決策者的法律責(zé)任。

8.規(guī)范政府購買公共服務(wù)行為。從遼寧省情況來看，應(yīng)該在《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》尚無修改前出臺地方政府規(guī)章來對政府購買公共服務(wù)進行規(guī)范。目前我國部分地方政府都已經(jīng)先后出臺了政府購買公共服務(wù)的地方性的規(guī)范文件，如廣州市出臺了《廣州市政府購買社會服務(wù)考核評估實施辦法 (試行)》，北京市海淀區(qū)政府出臺了《關(guān)于政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)意見(試行)》，成都市制定的《成都市人民政府關(guān)于建立政府購買社會組織服務(wù)制度的意見》，杭州市政府出臺了《關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)意見》等，規(guī)章制度的出臺能在最大限度上避免實踐的隨意性，增加政府購買公共服務(wù)的規(guī)范性和法治性。政府應(yīng)該加大政府購買公共服務(wù)活動的財政投入，并且加強對資金的監(jiān)管與審計工作，因此在管理體制上購買公共服務(wù)預(yù)算資金應(yīng)該按照預(yù)算單位進行單列。

〔1〕 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定,2013年11月.

〔2〕 遼寧省人民政府關(guān)于進一步深化全省國資國企改革的意見,2014年11月.

〔3〕 遼寧省人民政府關(guān)于深化國有企業(yè)改革的政策意見,2005年6月.

〔4〕 李正圖.積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟:戰(zhàn)略構(gòu)想和頂層設(shè)計.經(jīng)濟學(xué)家,2014年11期.

〔5〕 趙曄.我國PPP項目失敗案例分析及風(fēng)險防范.地方財政研究，2015年第6期.

〔6〕 錢凱.如何積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的觀點綜述.經(jīng)濟研究參考，2014年第8期.