朱陸民

（湘潭大學(xué) 歷史系， 湖南 湘潭 411105）

試論中國特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

朱陸民

（湘潭大學(xué) 歷史系， 湖南 湘潭 411105）

隨著中國應(yīng)急管理理論與實(shí)踐的不斷推進(jìn)，中國應(yīng)急管理體系建設(shè)已經(jīng)取了重大進(jìn)展。但頻繁發(fā)生的突發(fā)事件凸顯中國應(yīng)急管理體系仍然存在嚴(yán)重不足。這突出地表現(xiàn)在：應(yīng)急管理體制是單災(zāi)害防御體系；應(yīng)急管理重心偏高； 《突發(fā)事件應(yīng)對法》的可操作性有待加強(qiáng)等。針對這些問題，結(jié)合國外有益經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)中國特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路應(yīng)從以下幾方面入手：建立應(yīng)急管理綜合防御體系；實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理重心下移；增強(qiáng) 《突發(fā)事件應(yīng)對法》的可操作性。

中國；應(yīng)急管理體系；現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

隨著中國應(yīng)急管理理論與實(shí)踐的不斷推進(jìn)，中國應(yīng)急管理體系逐步得以建立起來，并日趨完善。在吸收國外有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，中國應(yīng)急管理逐步實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變，即管理對象從應(yīng)對現(xiàn)實(shí)突發(fā)事件向應(yīng)對潛在風(fēng)險轉(zhuǎn)變，管理目標(biāo)逐步從降低突發(fā)事件發(fā)生頻率及損害向力避或降低潛在風(fēng)險發(fā)展演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)突發(fā)事件機(jī)會轉(zhuǎn)變，管理過程則從以事件管理為主向事件管理與風(fēng)險管理并重轉(zhuǎn)變，逐步建立起應(yīng)急管理和風(fēng)險管理結(jié)合的治理框架。但近年來突發(fā)事件的頻頻發(fā)生亦暴露了我國應(yīng)急管理體系仍然存在諸多問題和不足。有鑒于此，我們應(yīng)結(jié)合國外應(yīng)急管理體系建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，探討相應(yīng)的解決對策和建議。

一、建立應(yīng)急管理綜合防治體系

（一）實(shí)行應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

第一，建立各級政府統(tǒng)一的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。對目前各單一突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理、拆并，將各自的職能并入統(tǒng)一的政府應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組并由其統(tǒng)一負(fù)責(zé)突發(fā)事件的應(yīng)急管理工

作，由應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)一行使應(yīng)急管理日常事務(wù)職能。同時，在統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)小組之下設(shè)立自然災(zāi)害、安全事故、公共衛(wèi)生、社會安全四個專門的應(yīng)急委員會和一個應(yīng)急專家委員會。前四個委員會由各單一突發(fā)事件應(yīng)急管理的主要領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人士組成，專家委員會則由從事各單一突發(fā)事件應(yīng)急管理研究和評估、評價工作的資深專家組成。第二，建立統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)平臺。按照加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、整合資源、互連互通、突出重點(diǎn)、保障安全的原則，對現(xiàn)有各單一的突發(fā)事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一的突發(fā)事件處置和評估的綜合應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)平臺。第三，建立統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)急救援隊伍。建立一支以武警和消防官兵為主體、社會力量共同參與的專業(yè)的應(yīng)急救援隊伍。第四，建立多樣化的應(yīng)急避難場所。包括城市公園、綠地、體育場和學(xué)校操場等城市公共設(shè)施在內(nèi)的各種應(yīng)急避難場所。第五，建立突發(fā)事件應(yīng)急管理綜合數(shù)據(jù)庫，積極開展突發(fā)事件應(yīng)急管理的分析和研究，為應(yīng)急管理提供理論支撐。第六，強(qiáng)化應(yīng)急物質(zhì)資金保障工作力度。重點(diǎn)是要加大對相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入力度，加大對各類突發(fā)事件進(jìn)行研究的投入力度，大力培養(yǎng)高素質(zhì)的擅長應(yīng)急管理和相關(guān)研究工作的專業(yè)人才［1］。最后，進(jìn)一步完善應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制。必須加強(qiáng)條塊之間、部門之間的協(xié)同配合和有效聯(lián)動，改變目前各行其是、各自為戰(zhàn)的局面，使應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制更加完善，運(yùn)行更加靈敏高效［2］。

（二）完善應(yīng)急預(yù)案體系并強(qiáng)化其實(shí)戰(zhàn)演練

第一，預(yù)案編制的規(guī)范化。政府相關(guān)部門要及時出臺各類應(yīng)急預(yù)案及相關(guān)要件制定的規(guī)程指南，在標(biāo)準(zhǔn)、程序和技術(shù)上為預(yù)案的編制提供統(tǒng)一指導(dǎo)，推動各類預(yù)案在內(nèi)容上向精細(xì)化、科學(xué)化方向改進(jìn)，目的是要確保各類應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容上的科學(xué)化、規(guī)范化。一是要求各類應(yīng)急預(yù)案的編制必須在程序上以風(fēng)險的識別為起點(diǎn)，預(yù)案內(nèi)容必須建立在通過科學(xué)的風(fēng)險識別而獲得的可靠結(jié)論的基礎(chǔ)之上。二是預(yù)案的編制必須根據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)要素以及對風(fēng)險的性質(zhì)、特征、類型、發(fā)生可能性的高低的綜合評估來做出科學(xué)的設(shè)計。第二，預(yù)案編制的體系化。政府相關(guān)部門必須通過標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一推動應(yīng)急預(yù)案的體系化。一是加強(qiáng)各塊塊即不同部門之間所編制的預(yù)案的相互銜接及綜合配套。這里的關(guān)鍵是各政府職能部門要盡快出臺針對不同塊塊之間在預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)、程序和技術(shù)上的統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范，進(jìn)一步細(xì)化各部門之間在突發(fā)事件分級分類的標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警級別上的共同標(biāo)準(zhǔn)。二是要加強(qiáng)各條塊之間即多層面的應(yīng)急預(yù)案之間的協(xié)調(diào)，確立以國家總體應(yīng)急預(yù)案為龍頭，以地方預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、部分基層單元預(yù)案、重大活動預(yù)案為主體的立體預(yù)案體系和協(xié)同應(yīng)急預(yù)案框架。第三，預(yù)案演練的操作化。在應(yīng)急管理中必須格外重視應(yīng)急工作的常態(tài)化管理，在這個過程中過程中又尤其需要強(qiáng)化各類應(yīng)急預(yù)案的實(shí)戰(zhàn)演練，并將應(yīng)急預(yù)案行動框架中原則性較強(qiáng)的部分轉(zhuǎn)化成具有真正可操作性的現(xiàn)實(shí)行動方案。通過切實(shí)推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)戰(zhàn)演練并使之常規(guī)化，不斷提高各級管理人員的實(shí)戰(zhàn)指揮水平、現(xiàn)場應(yīng)急能力、應(yīng)急救援技能以及社區(qū)民眾自救、互救技能。尤其是要通過強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)演習(xí)、桌面推演、會商模擬等多種多樣的應(yīng)急預(yù)案演練方法來檢驗(yàn)預(yù)案，重在發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案在協(xié)同與配合的過程中存在的紕漏、缺陷、不足及時修正。通過各類預(yù)案的實(shí)戰(zhàn)演習(xí)并常態(tài)化，使應(yīng)急機(jī)構(gòu)間、隊伍人員間、民眾與政府之間的配合以及各類應(yīng)急資源的有效整合落到實(shí)處［3］。

（三）制定一部災(zāi)害應(yīng)對法以整合各種應(yīng)急管理資源

目前，我國災(zāi)害應(yīng)對的立法思路是 “一事一法”，即針對一個災(zāi)種制定一部法律，如地震應(yīng)對有 《防震減災(zāi)法》、洪災(zāi)應(yīng)對有 《防洪法》、火災(zāi)應(yīng)對有 《消防法》，等等。同時，我國的災(zāi)害應(yīng)對法律體系是針對常規(guī)災(zāi)害應(yīng)對而形成的，無法適應(yīng)非常規(guī)性條件下的巨災(zāi)應(yīng)對。這給我國應(yīng)對災(zāi)害埋下了雙重隱患：一是如果今后出現(xiàn)了新的災(zāi)種，我國的災(zāi)害應(yīng)對將面臨一種無法可依的局面；二是基于單一災(zāi)害而制定的法律體系在面臨復(fù)合型災(zāi)害時難以做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)。尤為值得注意的是，

從我國災(zāi)害法律體系的內(nèi)容來看，我國尚缺乏應(yīng)對災(zāi)害的事前事后的綜合制度安排，如缺乏以增強(qiáng)民眾風(fēng)險意識、自救互救等相關(guān)能力為目的的應(yīng)急宣傳、教育和實(shí)戰(zhàn)演練機(jī)制，缺乏為事故受害者提供基本生活條件的災(zāi)害保險機(jī)制，這一切都有賴于通過立法來加以推動建立。因此，迫切需要制定一部災(zāi)害應(yīng)對法以整合各種應(yīng)急管理資源，從而建立起災(zāi)害基本法與災(zāi)害單行法二者有機(jī)結(jié)合的災(zāi)害應(yīng)對法制體系。這也是發(fā)達(dá)國家的普遍做法和核心經(jīng)驗(yàn)。例如，早在1961年，日本就通過了一個應(yīng)對災(zāi)害的基本的綜合性法律 《災(zāi)害對策基本法》，該法明確了各級政府、各社會團(tuán)體和國民在災(zāi)害應(yīng)對中的權(quán)限、職責(zé)，此法的通過奠定了有效應(yīng)對災(zāi)害的法律體系的基礎(chǔ)。目前，日本這種做法已為世界許多國家所效仿。實(shí)際上，我國在這方面也有過初步嘗試，2010年，我國在編制 《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)“十二五”規(guī)劃》時也曾對此加以關(guān)注［4］。然而，迄今有關(guān)方面仍是將關(guān)注點(diǎn)放在完善和落實(shí)既有法律制度上，而對于制定這樣一部法律缺乏應(yīng)有的熱情，這不能不說是一個遺憾。

二、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理重心下移

針對目前我國應(yīng)急管理體系中存在的應(yīng)急管理重心偏高的問題，需對其加以完善，以推動我國的應(yīng)急管理體系建設(shè)。重點(diǎn)要做好兩個方面的工作：一是實(shí)行分級管理，重心下移；二是進(jìn)行分類管理，條塊結(jié)合。

（一）實(shí)行分級管理，重心下移

由于我國應(yīng)急管理的重心偏高，造成各級地方政府在突發(fā)事件爆發(fā)時難以迅速確定危機(jī)的級別，進(jìn)而陷入難以確定應(yīng)當(dāng)啟動哪一級應(yīng)急預(yù)案加以應(yīng)對的困境。而在發(fā)達(dá)國家，應(yīng)急管理一般都已建立與其政府權(quán)力結(jié)構(gòu)相應(yīng)的重心下移、分級響應(yīng)的原則，即對各類突發(fā)事件的分級認(rèn)定，從中央到地方各層級均有相應(yīng)的指揮救援機(jī)構(gòu)和應(yīng)急救援力量，突發(fā)事件爆發(fā)時即由相應(yīng)政府和機(jī)構(gòu)采取具體的應(yīng)對措施加以應(yīng)對。因而較為成功地解決了這一困境。因此，應(yīng)急管理工作應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)應(yīng)對重心的下移和災(zāi)害第一現(xiàn)場的處置權(quán)。為達(dá)此目的，必須通過制度化的分權(quán)方式將我國的應(yīng)急管理的重心進(jìn)行下移，以建立各級地方政府為主的應(yīng)急權(quán)責(zé)機(jī)制，明確中央及各級地方政府在突發(fā)事件應(yīng)急中的權(quán)、責(zé)及義務(wù)。具體而言，就是要根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的性質(zhì)、類型、規(guī)模、影響等因素對事件進(jìn)行分級管理，明確規(guī)定由相應(yīng)級別的應(yīng)急機(jī)構(gòu)在事件發(fā)生后啟動應(yīng)急指揮系統(tǒng)，在各自的權(quán)限內(nèi)全權(quán)負(fù)責(zé)突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作。進(jìn)一步說，就是在突發(fā)事件的應(yīng)急管理實(shí)踐中要根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、類型、規(guī)模、影響等因素以及事發(fā)地應(yīng)急機(jī)構(gòu)的能力，明確應(yīng)急管理的具體級別和責(zé)任主體，更高層級的政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)為之提供應(yīng)急需要的物資、資金及技術(shù)等方面的支持?？傊?，通過這些努力最終建立起這樣的應(yīng)急管理機(jī)制，即凡是突發(fā)事件發(fā)生地政府有能力處置的事件均由該級政府的相關(guān)應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)應(yīng)對，而對于無力應(yīng)對的事件或事件的規(guī)模升級、跨區(qū)域，則由上一級政府的應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)處理的、科學(xué)合理的分級應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。同時，必須切實(shí)改變目前應(yīng)急管理中存在的重處置而輕防御的狀況，把應(yīng)急管理重點(diǎn)放在對風(fēng)險識別、威脅和影響程度的認(rèn)定上，而不僅僅是局限于對事件后果的認(rèn)定［5］。

（二）進(jìn)行分類管理，條塊結(jié)合

在建立健全應(yīng)急管理的分級管理、重心下移、屬地為主的管理模式的同時，還必須注重應(yīng)急管理中分類管理、條塊結(jié)合的問題。對突發(fā)事件進(jìn)行科學(xué)分類是突發(fā)事件應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，由于突發(fā)事件的類型不同，其爆發(fā)的誘因、性質(zhì)以及危害程度就不同，相應(yīng)地，其應(yīng)對措施的要求也各不相同。如自然災(zāi)害所致的突發(fā)事件與社會安全事件的應(yīng)急要求就存在很大差別。自然災(zāi)害性突發(fā)事件要求對其致災(zāi)因子進(jìn)行全面地預(yù)測和分析，以此為基礎(chǔ)建立健全災(zāi)害的預(yù)警、預(yù)報、監(jiān)測體系及相應(yīng)的災(zāi)害綜合救援體系，開展全面、系統(tǒng)、形式多樣的相關(guān)安全知識的普及教育，增加民眾的安全知識和提高應(yīng)對突發(fā)事件的技能。而社會安全事件與自然災(zāi)害事

件就不同，它要求對社會的邊緣、弱勢群體以及少數(shù)民族和宗教人士進(jìn)行特別的關(guān)注，并為這些特殊的人群建立健全和優(yōu)化相應(yīng)的利益表達(dá)、博弈及協(xié)調(diào)機(jī)制，以便做到公正合理地分配相關(guān)資源資源，維護(hù)社會的不穩(wěn)定。因此，對突發(fā)事件做出準(zhǔn)確的類型學(xué)分析與區(qū)分可以為各種類型突發(fā)事件的有效應(yīng)對提供基本依據(jù)和線索［3］。在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，明確不同類型突發(fā)事件的牽頭部門，其它相關(guān)部門則提供相應(yīng)的支持和協(xié)作。同時，還要明確相應(yīng)的應(yīng)急分工。對于專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的突發(fā)事件 （如公共衛(wèi)生突發(fā)事件），需由中央相關(guān)部委負(fù)責(zé)牽頭，各級地方政府則給予積極配合。而對于專業(yè)性和技術(shù)性不強(qiáng)的事件 （如社會安全突發(fā)事件），則以各級地方政府負(fù)責(zé)牽頭，中央相關(guān)部委給予積極配合。而對于那些跨省、跨部門或涉及多領(lǐng)域的突發(fā)事件，則由國務(wù)院及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)牽頭。另外，還可根據(jù)實(shí)際情況的需要適當(dāng)新增相關(guān)專門議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) （如經(jīng)濟(jì)類事件的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)）［5］。然而，畢竟各類突發(fā)事件的分類又具有一定的相對性，各類突發(fā)事件不可能截然分開，相互之間往往具有多元、共時的特點(diǎn)，而且，在特定的情景下突發(fā)事件本身固有的輻射效應(yīng)、漣漪反應(yīng)的特性，使得各類型的突發(fā)事件往往發(fā)生相互轉(zhuǎn)化，這就增加了應(yīng)對各類突發(fā)事件的復(fù)雜和難度，也對各級政府的應(yīng)急管理提出了更高的要求。這樣一來，就需要切實(shí)打破各級政府各職能部門之間的阻隔與邊界，即實(shí)現(xiàn)塊與塊之間有效的協(xié)調(diào)與配合。同時，還必須將應(yīng)急管理的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)優(yōu)勢與各級政府的強(qiáng)有力的統(tǒng)一調(diào)度和協(xié)調(diào)能力有機(jī)地結(jié)合起來，切實(shí)進(jìn)行條塊的結(jié)合與協(xié)調(diào)。這就使得各地方、各事發(fā)地都成為了獨(dú)立的應(yīng)急管理中心，同時又構(gòu)成了一個各級政府及相關(guān)職能部門之間彼此依賴、相互協(xié)作支持的，務(wù)實(shí)高效的應(yīng)急管理格局［3］。

三、增強(qiáng) 《突發(fā)事件應(yīng)對法》的可操作性

2007年11月1日，我國 《突發(fā)事件應(yīng)對法》正式生效。隨后我國相繼爆發(fā)了冰雪災(zāi)害 （2008年）、汶川地震 （2008年）、玉樹地震 （2010年）等重特大突發(fā)巨災(zāi)事件。在應(yīng)對這些重特大災(zāi)害的過程中暴露出 《突發(fā)事件應(yīng)對法》存在嚴(yán)重缺陷和不足，亟待對其進(jìn)行修改完善，以增強(qiáng)其可操作性。

（一）要明確各級應(yīng)急管理委員會的法律職權(quán)

各級政府的突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會是本區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對的最高的綜合性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由它全權(quán)負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)爆發(fā)的突發(fā)事件的應(yīng)急決策和指揮。為此，應(yīng)當(dāng)從法律上對有關(guān)屬地管理的原則予以明確，包括在緊急情況下應(yīng)當(dāng)賦予哪一層級的政府應(yīng)急管理委員會擁有指揮本區(qū)域的駐軍及武警部隊、駐當(dāng)?shù)氐拇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)部門、駐當(dāng)?shù)氐膰衅笫聵I(yè)單位的權(quán)力。同時，應(yīng)當(dāng)從法律上將各級委員會的日常辦事機(jī)構(gòu) （辦公室）明確界定為的突發(fā)事件應(yīng)對的執(zhí)法主體并授予其應(yīng)急處置職權(quán)，使該辦事機(jī)構(gòu)成為真正專職化、專業(yè)化和常態(tài)化，并真正擁有獨(dú)立決策和指揮、救援隊伍和應(yīng)急資源調(diào)度的日常實(shí)權(quán)管理機(jī)構(gòu)［6］。同時，通過對應(yīng)急辦事機(jī)構(gòu)在法律上的硬性或指導(dǎo)性的明確法規(guī)設(shè)置，有助于進(jìn)一步提高和強(qiáng)化各級政府應(yīng)急辦事機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職能，從而為應(yīng)對各類突發(fā)事件提供更強(qiáng)有力的組織保證［7］。

（二）要明確賦予社會組織和公民一定意義上的應(yīng)急權(quán)力

在公民和社會組織履行應(yīng)急義務(wù)的過程中其與第三人之間的關(guān)系在法律上尚未得到應(yīng)有關(guān)注，致使其承擔(dān)了許多不合理的負(fù)擔(dān)，特別是導(dǎo)致了其必須對自身參與應(yīng)急的行為承擔(dān)直接的法律責(zé)任。如，2008年初國家電網(wǎng)總公司在應(yīng)對南方特大雪災(zāi)的過程中投入了大量的人力、物力、財力參與災(zāi)害救援，然而在此過程中卻無意中給相關(guān)當(dāng)事人帶來了損失，其結(jié)果是國家電網(wǎng)總公司在事后不得不因此承擔(dān)賠償?shù)姆韶?zé)任。這就不僅給這些公民、社會組織增加了不合理負(fù)擔(dān)，更重要的是對積極參與應(yīng)急救援的公民、社會組織的積極性造成嚴(yán)重傷害。從國際上通行做法來看，公民、社會組織如果是應(yīng)政府的要求依法參與應(yīng)急救援的，其參與應(yīng)急

救援的行為則被視為受政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的委托，因而具有行政行為效力。據(jù)此，社會組織、公民如果在參與應(yīng)急救援活動中因自身無意之應(yīng)急過失行為而造成第三人損失的，該損失應(yīng)當(dāng)由各級政府及其相關(guān)部門或者其他依法負(fù)有法律責(zé)任的應(yīng)急機(jī)構(gòu)承擔(dān)。然而，目前我國的 《突發(fā)事件應(yīng)對法》尚缺少相應(yīng)的法律規(guī)定，其結(jié)果是在應(yīng)急救援中造成誰參與則誰吃虧的后果，這顯然是不合理的［6］，并因此嚴(yán)重挫傷公民、社會組織的參與救援的積極性，這不利于應(yīng)急救援的有效進(jìn)行。故此，應(yīng)當(dāng)對 《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)條款加以修改，建立起我國應(yīng)急管理的行政委托制度，從法律上對參與應(yīng)急救援活動的公民、社會組織的身份加以明確［8］。具體來說，主要包括如下兩個方面的內(nèi)容：一是明確各種社會力量在參與應(yīng)對突發(fā)事件活動中的地位，建立健全相關(guān)法律法規(guī)以規(guī)范、指導(dǎo)各種社會力量的應(yīng)急救援活動，明確公立慈善基金與非政府志愿者團(tuán)體的合作制度，明確鼓勵、引導(dǎo)各種社會力量積極參與應(yīng)急救援活動的保險、稅收等扶持政策和措施。二是明確規(guī)定在突發(fā)事件應(yīng)急救援過程中負(fù)責(zé)水、電、熱及公共交通等的企事業(yè)單位，可在其經(jīng)營和管理的范圍內(nèi)依據(jù)相關(guān)的決定、命令實(shí)施應(yīng)急處置，以確保其能夠順利和有效開展突發(fā)事件的應(yīng)急救援活動。

（三）要解決相關(guān)法律法規(guī)間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題

目前，我國的應(yīng)急管理在法律層面上基本上還是實(shí)行兩條腿走路：一是各類突發(fā)事件的應(yīng)急救援基本上以應(yīng)急預(yù)案為基礎(chǔ)來進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)。二是以 《突發(fā)事件應(yīng)對法》及相關(guān)法律法規(guī)來解決應(yīng)急救援活動中的各種法律問題。從實(shí)踐看， 《突發(fā)事件應(yīng)對法》及其相關(guān)法律法規(guī)對應(yīng)急管理的制度的保障作用相較于應(yīng)急預(yù)案來說就顯得相對較弱，特別是現(xiàn)有的一些應(yīng)急預(yù)案本身就與當(dāng)前的 《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)規(guī)定不相一致［8］。這種不相一致不僅體現(xiàn)在概念上的違法，而且造成政府的應(yīng)急職能部門與業(yè)務(wù)主管部門的職責(zé)權(quán)限不清、平時行政管理法與應(yīng)急法的關(guān)系不清、最高應(yīng)急等級與其他應(yīng)急等級的關(guān)系不清。而這些重要關(guān)系正是 《突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)當(dāng)致力解決的關(guān)鍵問題。解決這一關(guān)鍵問題的最迫切的任務(wù)就是必須解決現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案與當(dāng)前 《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相一致問題。而要解決此兩者的相一致問題，最重要的是要按照 《突發(fā)事件應(yīng)對法》的第3條第3款之規(guī)定，由國務(wù)院及其授權(quán)部門出臺指導(dǎo)和規(guī)范以統(tǒng)一突發(fā)事件的分級標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)解決平時管理與應(yīng)急管理、行政應(yīng)急管理與緊急狀態(tài)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)問題，確保行政管理和行政法制的正常運(yùn)行，保證應(yīng)急管理的合法性和有效性［9］。

［1］李鐵鷹.公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系研究［J］.中國應(yīng)急救援，2007（2）.

［2］賀銀鳳.中國應(yīng)急管理體系建設(shè)歷程及完善思路［J］.河北學(xué)刊，2010（3）.

［3］劉霞，嚴(yán)曉.我國應(yīng)急管理“一案三制”建設(shè)：挑戰(zhàn)與重構(gòu)［J］.政治學(xué)研究，2011（1）.

［4］全國人大法工委：“《突發(fā)事件應(yīng)對法》有望修改”［EB/OL］. http：//news.ifeng.com/mainland/detail_ 2011_03/18/5232861_0.shtml.

［5］薛瀾，鐘開斌.突發(fā)公共事件分類、分級與分期：應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ) ［J］.中國行政管理，2005（2）.

［6］馬懷德.修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》的幾點(diǎn)建議［J］.理論視野，2009（4）.

［7］張小明.《突發(fā)事件應(yīng)對法》實(shí)施中存在的主要問題與完善路徑［J］.行政與法，2013（9）.

［8］莫紀(jì)宏.《突發(fā)事件應(yīng)對法》及其完善的相關(guān)思考［J］.理論視野，2009（4）.

［9］于安.《突發(fā)事件應(yīng)對法》的實(shí)施問題［J］.理論視野，2009（4）.

［責(zé)任編輯：左眉］

D035

A

1671-6183（2015）10-0032-05

2015-09-13

湖南省科技廳科技計劃重點(diǎn)項(xiàng)目：湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)急管理體系的完善——基于 “情景-沖擊-脆弱性”視角 （項(xiàng)目編號：2014ZK2009）；湖南省民族事務(wù)委員會項(xiàng)目：新形勢下預(yù)防和妥善處理涉及民族因素突發(fā)事件的長效機(jī)制研究 （項(xiàng)目編號：HNMY2013-016）的階段性成果。

朱陸民 （1968-），湖南汝城縣人，湘潭大學(xué)歷史系教授，博士，碩士生導(dǎo)師；研究方向：政治學(xué)理論研究。