○ 張傳秀 劉玉霞

改革開放30多年來，在政策的牽引和市場的刺激下，我國招商引資規(guī)模不斷擴(kuò)大。根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《2014-2018年中國招商引資模式與區(qū)域振興規(guī)劃分析報(bào)告》顯示，2013年，我國實(shí)際使用外資金額為1175.86億美元，同比增長5.25%。2014年上半年，我國外商投資新設(shè)立企業(yè)10973家，同比增長3.2%；實(shí)際使用外資金額633.3億美元，同比增長2.2%[1]?？梢哉f招商引資已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。與此同時(shí)，我國地方政府為了發(fā)展壯大本地經(jīng)濟(jì)，紛紛以開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園為載體，進(jìn)行全面的招商引資，極大地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，創(chuàng)造了一個(gè)又一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“神話”。然而在地方招商引資如火如荼發(fā)展的背后，一些地方政府招商引資陷入了誤區(qū)，需要引起高度的重視。

一、地方招商引資存在的誤區(qū)

（一）全民招商，全員參與

一些地方政府在招商引資過程中，采取全民參與招商的辦法。這些地方政府將招商引資列入政府年度計(jì)劃，并將其作為年度考核的重要指標(biāo)。在年度計(jì)劃中，將招商引資任務(wù)指標(biāo)層層下達(dá)到各個(gè)機(jī)關(guān)部門甚至是個(gè)人，并把是否在年度內(nèi)完成計(jì)劃任務(wù)作為單位考核的重要內(nèi)容。把招商引資作為考核“一票否決”的內(nèi)容，并與單位個(gè)人的工資、獎(jiǎng)金、職務(wù)升遷等內(nèi)容聯(lián)系起來，使得人人招商引資。這一方面分散了個(gè)人正常工作的精力，另一方面對當(dāng)?shù)厥袌龅恼＿\(yùn)轉(zhuǎn)也造成了混亂。黨的十八屆三中全會(huì)中指出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。上述招商引資方式實(shí)際上是用行政手段參與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)的管理，給市場經(jīng)濟(jì)打上了行政的烙印，使得招商引資的專業(yè)性大打折扣，勢必會(huì)影響招商引資的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（二）缺乏計(jì)劃，盲目招商

一些地方政府在招商引資時(shí)，缺乏計(jì)劃，盲目招商。招商引資工作沒有考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和客觀條件，缺乏科學(xué)的規(guī)劃和周密的部署，喜歡跟風(fēng)到處招商。有些地方動(dòng)則組團(tuán)去港澳、日本等地，使得招商團(tuán)成了“旅游團(tuán)”。還有一些地方招商通過收視率比較高的娛樂節(jié)目來宣傳，表面聲勢浩大，但是因?yàn)槿狈茖W(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)加上缺乏對本地客觀情況的了解，沒有進(jìn)行深入的調(diào)研，結(jié)果往往并不能取得實(shí)際成效，不但產(chǎn)生了一些不必要的支出，還在群眾當(dāng)中產(chǎn)生不良的影響。

（三）依賴優(yōu)惠，政策引資

通過對各地招商引資觀察可以發(fā)現(xiàn)，在目前的招商引資模式下，招商與優(yōu)惠不可分離。在地方招商引資的吸引條件中，使用比較多的方式就是財(cái)政政策優(yōu)惠，主要有稅收優(yōu)惠、土地出讓金優(yōu)惠以及其他形式的財(cái)政借款優(yōu)惠等。通過稅收優(yōu)惠，將征收上來的稅收以一定的形式按照一定的比例再返還企業(yè)，有的地方為了吸引投資甚至全額返還，這一定程度上造成了當(dāng)?shù)刎?cái)政虛增。有些地方為了吸引投資者，將本應(yīng)該交給當(dāng)?shù)刎?cái)政的土地出讓金給予免收，甚至將舉債征用得到的建設(shè)用地?zé)o償送給投資者。還有的地方政府在招商時(shí)承諾給予一定的貸款優(yōu)惠，通過政府參與的形式，獲得銀行的貸款，實(shí)現(xiàn)外商企業(yè)落戶。這種地方政府過分強(qiáng)調(diào)優(yōu)惠政策吸引投資的方式，在當(dāng)前土地財(cái)政的背景下，很容易給當(dāng)?shù)刎?cái)政造成一定的困難。而實(shí)踐中，很多時(shí)候開發(fā)商更注重的是地方政府能否提供健全的配套設(shè)施、公平公正的投資環(huán)境和法律保障。

（四）投資環(huán)境，不盡人意

有些地方政府過分地強(qiáng)調(diào)優(yōu)惠政策之時(shí)，卻忽視了投資環(huán)境的建設(shè)。很多投資企業(yè)落戶，在辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)，在一些有職權(quán)的部門往往遇見“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”的尷尬，辦一個(gè)手續(xù)需要跑很多部門。有些地方在招商時(shí)承諾的很多，企業(yè)落戶后才發(fā)現(xiàn)制度環(huán)境不優(yōu)，相關(guān)的法律法規(guī)也不夠健全，缺乏依法辦事的氛圍，當(dāng)企業(yè)遇到問題時(shí)，缺乏必要的法律支撐。另外地方相關(guān)的配套設(shè)施也不夠健全，企業(yè)周邊環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施不到位，影響了企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（五）不重承諾，缺乏誠信

一些地方政府在招商時(shí)，為了吸引更多的投資商來本地投資，會(huì)給予一定的口頭或者其他不具有法律效力的承諾。很多投資商奔著這些給予的承諾將企業(yè)落戶到本地，但投資商真的落地后，就會(huì)發(fā)現(xiàn)很多的承諾成為空談。之前承諾給予的貸款、補(bǔ)助、子女上學(xué)等優(yōu)惠政策，遲遲不予兌現(xiàn)，之前承諾的周邊基礎(chǔ)設(shè)施改善工程，往往不了了之，投資環(huán)境也并非如之前所說，實(shí)際操作起來，仍然程序繁瑣，效率低下。社會(huì)環(huán)境失信于投資商，政府失信于投資商，于是投資商的失落感油然而生。在這種情況下，如果投資商發(fā)現(xiàn)其他地方給予的條件更優(yōu)惠、環(huán)境更好、基礎(chǔ)設(shè)施更完善，而且遷出成本低于優(yōu)惠額度的話，就會(huì)產(chǎn)生外遷的念頭。招商企業(yè)的外遷，既浪費(fèi)了本地大量的人力物力財(cái)力資源，也在一定程度上損害了當(dāng)?shù)卣男蜗蟆?/p>

（六）后續(xù)服務(wù)，跟蹤不力

目前很多地方進(jìn)行招商引資，都把主要精力放在招商前的服務(wù)上。一旦企業(yè)在本地落戶，就放手不管，這在很大程度上影響了投資者的投資信心、投資力度以及投資周期。當(dāng)前一些地方招商引資效率低下，招商企業(yè)易遷徙，形成“候鳥型”企業(yè)的一個(gè)非常重要的原因就是招商責(zé)任不明確、跟蹤落實(shí)不到位、服務(wù)管理不健全。

（七）形式主義，只招不創(chuàng)

一些地方政府招商引資企業(yè)的到位率和開業(yè)率不高。有部分企業(yè)是徒有虛名，并不具備實(shí)體企業(yè)。很多企業(yè)是在本地注冊，外地經(jīng)營。深究原因，主要在于招商企業(yè)和招商者雙方都各存不良動(dòng)機(jī)，作為招商一方，為了完成政府招商引資指標(biāo)任務(wù)，對一些徒有虛名的企業(yè)睜一只眼閉一只眼；而作為投資商，就假借投資之名，享受當(dāng)?shù)卣o予的各種優(yōu)惠政策和措施之實(shí)。形式主義的表現(xiàn)主要有：外商出手續(xù)而不出資；外方出手續(xù)，中方將外匯出境，然后由境外企業(yè)以外商名義再將其資金投進(jìn)來,相互串通，先出后抽；外商無正當(dāng)理由用人民幣投資；出具假驗(yàn)資報(bào)告和銀行假收款證明等[2]。稅收返還也是形式主義的另一種表現(xiàn)。這種形式主義的招商引資方式一定程度上完成了當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y任務(wù)，卻沒有給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來實(shí)實(shí)在在的成效。

（八）數(shù)字招商，破壞環(huán)境

一些地方政府為了完成招商引資的任務(wù)，片面追求數(shù)字招商，不管所引企業(yè)的生產(chǎn)和產(chǎn)品安全，忽視企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。將一些地方淘汰的落后產(chǎn)能企業(yè)、污染企業(yè)、高能耗企業(yè)以及化工污染項(xiàng)目等引進(jìn)到本地，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)環(huán)境惡化、水源污染、空氣污濁，損害了人們的生存生活環(huán)境，嚴(yán)重威脅了人們的生產(chǎn)生活以及身體健康。

二、地方招商引資誤區(qū)原因分析

（一）政府考核機(jī)制不合理

近些年來，招商引資成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，也是提高地方GDP指數(shù)的一種重要方式。當(dāng)前有一些地方政府在干部考核時(shí)仍然沿用傳統(tǒng)的“GDP考核至上”的辦法，以數(shù)字考核干部，在工作考核的權(quán)重中，招商引資占了很大的比重。在年初將每年的招商引資分配到下級各個(gè)單位、個(gè)人，并將其與年終獎(jiǎng)金、職務(wù)升遷聯(lián)系起來，甚至將招商引資作為“一票否決”的重要內(nèi)容。所以一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部和個(gè)人為了完成年度招商引資任務(wù)，盡快出政績，就會(huì)急于求成采取各種方式來完成招商引資任務(wù)。往往重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量，重引進(jìn)項(xiàng)目和資金的多少，輕項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。這種考核方式助長了招商引資的不正之風(fēng)。在這種招商引資考核模式下，不可避免地會(huì)出現(xiàn)形式主義、只招不創(chuàng)、數(shù)字招商、盲目招商、全民招商等誤區(qū)，招商任務(wù)完成了，但是對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長貢獻(xiàn)可能并不是很大，有些甚至?xí)茐漠?dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，損壞當(dāng)?shù)厝罕姷睦妗?/p>

（二）政府職能存在越位、錯(cuò)位現(xiàn)象

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，招商引資屬于市場行為，應(yīng)該交由市場來運(yùn)作。政府主要的職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，是為投資企業(yè)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和投資環(huán)境，彌補(bǔ)市場失靈帶來的相關(guān)缺陷，不應(yīng)該直接參與市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)活動(dòng)，更不能干涉。但實(shí)際上，一些地方政府代替企業(yè)找項(xiàng)目、談項(xiàng)目、簽協(xié)議、搞投資，政府成了招商的“大管家”。一些地方政府對職能部門定目標(biāo)、壓任務(wù)，為完成某個(gè)項(xiàng)目，組成招商班子各部門跑，有時(shí)甚至不惜出怪招，互相挖墻腳。有的地方政府為了吸引企業(yè)投資，制定一些優(yōu)惠政策，有些優(yōu)惠政策甚至與國家的相關(guān)法律規(guī)定相違背。實(shí)際上，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)才是招商引資的主體，實(shí)際操作應(yīng)該交由企業(yè)，政府要做的是改善本地投資環(huán)境、加強(qiáng)地方宣傳。

（三）區(qū)域間競爭加劇

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府間的競爭日益激烈，他們比經(jīng)濟(jì)、比政績、比招商，在激烈的競爭下，很多地方政府不得不加大招商引資的力度，來提高本地經(jīng)濟(jì)的競爭力。有的地方受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和客觀條件的影響，投資環(huán)境不盡如人意，就想辦法靠加大招商引資的優(yōu)惠政策來吸引投資，于是地區(qū)間就無意中形成了一種優(yōu)惠政策大賽。有的地方規(guī)定，只要投資者在外地能夠享受到的政策，這里都有，而且要比外地更優(yōu)惠，以增強(qiáng)政策的吸引力。這種非正常競爭的方式，不僅不能招到適合本地的投資商，還會(huì)破壞市場秩序。

三、走出地方招商引資誤區(qū)的路徑選擇

（一）改進(jìn)傳統(tǒng)干部考核方式，樹立正確的政績觀

要改變地方招商引資存在的誤區(qū)，首先就是要改變傳統(tǒng)的干部考核方式，樹立科學(xué)的、正確的政績觀。改變以往傳統(tǒng)GDP考核模式，使招商引資考核納入規(guī)范治理體系。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中明確指出：“要改革和完善干部考核評價(jià)制度”，“完善發(fā)展成果考核評價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向”[3]。這為我們進(jìn)一步做好干部考核工作指明了方向。要把干部的精力集中到全面深化改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)上來，干部考核指標(biāo)體系、考核方式以及結(jié)果運(yùn)用等方面都要進(jìn)行規(guī)范研究，避免將經(jīng)濟(jì)考核結(jié)果運(yùn)用于干部的年終考核、職務(wù)升遷等方面。在考核指標(biāo)體系構(gòu)建中，要適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)方面的比重，盡可能改變各地地方政府在招商引資任務(wù)的壓力下進(jìn)行招商，避免各級政府部門通過各種形式向下級部門下達(dá)招商引資任務(wù)。十八大提出把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。十八屆四中全會(huì)《決定》中提出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績重要內(nèi)容并納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。除此之外，地方政府在考核時(shí)，還要適當(dāng)增加能源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、新增債務(wù)等方面指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障等。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府定位

十八屆三中全會(huì)《決定》中明確指出，要轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理好政府與市場的關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府要明確自己定位，擺正自己的位置，轉(zhuǎn)變自己的職能。轉(zhuǎn)變政府職能，首先，要強(qiáng)調(diào)政府的引導(dǎo)行為。招商引資的實(shí)質(zhì)是根據(jù)市場需求對經(jīng)濟(jì)要素進(jìn)行重組，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，這就決定了招商引資本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)性的。要保證招商引資的合理性和有效性，就要建立合理有效的地方政府引導(dǎo)招商引資模式。為實(shí)現(xiàn)招商引資的數(shù)量而采用過分優(yōu)惠的方式引資并不是一個(gè)完美的引導(dǎo)方式，政府需要做的是提供良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，對招商引資的方式和發(fā)展速度給予合理適度的引導(dǎo)，制定與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相符的招商模式。其次，要強(qiáng)調(diào)地方政府的服務(wù)功能。招商引資要得到發(fā)展、取得成效，政府的服務(wù)行為必不可少。避免出現(xiàn)招商引資服務(wù)行為“異化”，地方政府不應(yīng)該直接參與市場招商的具體行為，而要把主要精力放在精簡機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變管理方式、優(yōu)化投資環(huán)境、簡化審批流程、創(chuàng)新管理理念、確保依法行政等社會(huì)管理和公共服務(wù)工作上來，使地方政府的服務(wù)成為招商引資的吸引力。再次，要規(guī)范地方政府的協(xié)調(diào)行為。地方政府要協(xié)調(diào)招商引資過程中的引資內(nèi)容、引資方式、引資范圍以及引資指標(biāo)等，使得本地政府能夠與其他地方的市場資本進(jìn)行合理、公開競爭，對本地的資本市場進(jìn)行合理有效的整合調(diào)整[4]。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)督查力度

首先，要謹(jǐn)防招商引資中一些地方政府脫離國家政策底線的行為。比如某些地方政府為了增強(qiáng)本地投資實(shí)力，吸引外資企業(yè)，盲目立項(xiàng)，低價(jià)處置國有資產(chǎn)，自定財(cái)政稅收優(yōu)惠政策以及低價(jià)處理土地等國家資源。還有一些地方政府給落戶招商引資企業(yè)以住房、小孩子上學(xué)教育等方面的優(yōu)惠，雖然減輕了企業(yè)壓力，但給當(dāng)?shù)刎?cái)政造成了困難。要避免這些現(xiàn)象，政府必須做到依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政，這也是十八屆四中全會(huì)的重要決定。要嚴(yán)格規(guī)范招商引資的程序，對于出臺的招商引資企業(yè)的優(yōu)惠政策要有法律依據(jù)，要經(jīng)過有關(guān)部門的審核，不得與國家的政策、標(biāo)準(zhǔn)相違背。對于違反政策、法規(guī)的行為，要依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。制定相關(guān)招商引資政策，要以人民為主體，要有更多的群眾參與，要做到公開、公平、公正，要將政府的行為納入到人民群眾的監(jiān)督之下。其次，要監(jiān)督招商引資的過程。招商引資作為一種經(jīng)濟(jì)行為，雙方追求的是一種利益最大化，所以就要對招商引資雙方當(dāng)事人行為進(jìn)行監(jiān)督，防止不符合我國產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策、浪費(fèi)資源的項(xiàng)目出現(xiàn)，防止濫用職權(quán)、權(quán)錢交易等不法行為發(fā)生。對于引進(jìn)項(xiàng)目單位的獎(jiǎng)勵(lì)資金要檢查，防止出現(xiàn)通過虛假項(xiàng)目套取獎(jiǎng)勵(lì)資金的現(xiàn)象。第三，要重視監(jiān)督招商引資項(xiàng)目的落實(shí)情況。要對招商引資企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益進(jìn)行評估，檢查所引進(jìn)的項(xiàng)目是否按照進(jìn)度達(dá)到了預(yù)期目的，是否造成資源的浪費(fèi)和環(huán)境的污染。同時(shí)要對項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，核查項(xiàng)目投資、納稅以及繳費(fèi)的真實(shí)性，防止企業(yè)弄虛作假違反政策以獲取更多退稅和收費(fèi)項(xiàng)目，穩(wěn)定地方稅源和財(cái)源。

（四）明確招商責(zé)任，加強(qiáng)跟蹤落實(shí)

當(dāng)前一些地方政府招商引資效率不高，已經(jīng)落地的企業(yè)易遷徙的一個(gè)非常重要的原因就是地方政府招商責(zé)任不明確，跟蹤服務(wù)落實(shí)不到位。要避免出現(xiàn)“候鳥型”企業(yè)，政府需要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)管理。首先，要明確招商責(zé)任。在項(xiàng)目開工前政府就招商企業(yè)選址、材料準(zhǔn)備、人員配備等內(nèi)容落實(shí)到具體的部門或者個(gè)人，明確其責(zé)任，防止出現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)駐后無人問津，導(dǎo)致投資商情緒低落。其次，在項(xiàng)目引進(jìn)后，地方政府和有關(guān)部門要對投資企業(yè)跟蹤服務(wù)。主動(dòng)幫助企業(yè)解決在生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的各種問題，建立重點(diǎn)項(xiàng)目的綠色通道，全程跟蹤服務(wù)，保證項(xiàng)目洽談、簽約、注冊、開工、建設(shè)、經(jīng)營等過程中遇到問題及時(shí)解決，保證項(xiàng)目的速度和質(zhì)量。同時(shí)，要簡化辦事程序，提高辦事效率，加強(qiáng)相關(guān)人員的責(zé)任心，隨時(shí)報(bào)告落戶項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)，保證企業(yè)的永久長續(xù)，避免出現(xiàn)因企業(yè)不適應(yīng)、服務(wù)不到位而引起企業(yè)遷徙。

（五）改善投資環(huán)境，提高人員素質(zhì)

“環(huán)境是投資的生命”。地區(qū)良好的環(huán)境是外商投資的條件，也是吸引外資的重要要素，所以地方政府要為投資商創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，為外來投資者提供高效的服務(wù)。建立和完善招商引資服務(wù)體系，首先要提供健全的硬性環(huán)境。主要是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決能源、水電、交通等方面的問題，讓投資方無后顧之憂。其次要重視地方軟環(huán)境的建設(shè)。當(dāng)前主要是要注重加強(qiáng)依憲執(zhí)政、依法行政，改進(jìn)政府的服務(wù)，建立法治政府、誠信政府，確保各項(xiàng)優(yōu)惠政策法規(guī)符合國家的規(guī)定，并能夠依照承諾給予兌現(xiàn)。第三要提高招商人員素質(zhì)。招商人員的素質(zhì)是一張名片，也是招商引資順利進(jìn)行的保證。政府要建立健全招商人才選拔、使用、考核機(jī)制，使招商人員具有良好的政治素質(zhì)、強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任感、良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)以及良好的對外交往素質(zhì)。通過良好的專業(yè)招商隊(duì)伍建設(shè)，提高本地招商引資的規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)的健康向上發(fā)展。

[1]前瞻產(chǎn)業(yè)研究院.2014-2018年中國招商引資模式區(qū)域振興規(guī)劃分析報(bào)告[R].2014.

[2]瞿志印.走出地方招商引資的誤區(qū)[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2010，（12）.

[3]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社，2014.

[4]劉瑞菊.招商引資行為過程中地方政府的職能研究——以西安市閻良區(qū)為例[D].西安:西北大學(xué)，2010.