左建橋，丁么明，王洪蘭

(湖北工程學(xué)院 大學(xué)發(fā)展與改革研究中心，湖北 孝感 432000)

利益相關(guān)者視野下我國公立高校理事會制度研究

左建橋，丁么明，王洪蘭*

(湖北工程學(xué)院 大學(xué)發(fā)展與改革研究中心，湖北 孝感 432000)

我國公立高校是一種典型的利益相關(guān)者組織，但現(xiàn)有高校管理模式并未給予利益相關(guān)者合理訴求渠道。為此，學(xué)?？赏ㄟ^建立理事會，平衡各利益相關(guān)者權(quán)益，這對完善高校治理結(jié)構(gòu)，深化學(xué)校管理體制改革具有重要意義。

利益相關(guān)者；公立高校；理事會

一、大學(xué)是一種利益相關(guān)者組織

利益相關(guān)者是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家在 20 世紀(jì) 60 年代研究公司治理時提出的一種理論主張。其后，利益相關(guān)者研究日益受到重視。國外研究利益相關(guān)者的核心代表人物之一弗里曼，在 1984年給出利益相關(guān)者兩種經(jīng)典定義，廣義定義為“任何可以確認(rèn)的、能夠影響公司目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或能夠被公司目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所影響的群體或個人”，狹義定義為“任何可以確認(rèn)的、組織持續(xù)生存所依賴的群體和個人”。[1]雖然定義比較寬泛，但此后為很多研究者廣為接受。

隨著利益相關(guān)者理論的不斷影響，學(xué)者們開始把利益相關(guān)者研究應(yīng)用于高等教育，提出大學(xué)是一種利益相關(guān)者組織。美國著名學(xué)者羅索夫斯基提出，大學(xué)可分為四個層次的利益相關(guān)者，教師、行政主管、學(xué)生是最重要的利益相關(guān)者；董事、校友、捐贈者是重要利益相關(guān)者；政府和議會是“部分擁有者”的利益相關(guān)者；市民、社區(qū)、媒體是最邊緣的利益相關(guān)者。[2]胡赤弟是我國最早對大學(xué)利益相關(guān)者進(jìn)行研究的學(xué)者，他把大學(xué)利益相關(guān)者分為權(quán)威利益相關(guān)者、潛在的利益相關(guān)者、第三層次利益相關(guān)者三個類型。[3]李福華把大學(xué)利益相關(guān)者劃分為核心利益相關(guān)者、重要利益相關(guān)者、間接利益相關(guān)者、邊緣利益相關(guān)者。[4]

本文結(jié)合我國公立高校特點(diǎn)，根據(jù)羅索夫斯基的利益相關(guān)者劃分層次，把高校利益相關(guān)者進(jìn)行排列，分為四個層次：第一個層次教師、行政主管、學(xué)生，是最重要的利益相關(guān)者；第二個層次政府及捐贈者，是重要利益相關(guān)者；第三個層次用人單位及校友，是次要利益相關(guān)者；第四個層次公眾、社區(qū)、媒體，是大學(xué)最邊緣利益相關(guān)者。

第一，師生員工是最重要利益相關(guān)者。教師和管理人員是高校的指導(dǎo)者、管理者與參與者，也是學(xué)校最主要的人力資源，他們既是大學(xué)雇員，又是大學(xué)主人。學(xué)生是學(xué)校生存和發(fā)展的根本資源，沒有學(xué)生就沒有學(xué)校，沒有學(xué)生對學(xué)校的認(rèn)可就沒有學(xué)校的持續(xù)發(fā)展，而學(xué)校培養(yǎng)學(xué)生質(zhì)量的高低決定了學(xué)校在市場中競爭的強(qiáng)弱。因此，大學(xué)要重視優(yōu)秀師資和優(yōu)秀管理人員的引進(jìn)與培養(yǎng)，重視師生利益，注重培養(yǎng)高質(zhì)量的學(xué)生，這是大學(xué)發(fā)展并保持良好聲譽(yù)的重要基礎(chǔ)。

第二，政府及捐贈者是重要利益相關(guān)者。從政府與高校的關(guān)系看，政府是高校的投資者，政府通過規(guī)劃、法律、監(jiān)督等方式對高校進(jìn)行管理。政府作為社會公共利益的代表，有責(zé)任推動高等教育各方面的發(fā)展，有義務(wù)通過各種方式推動利益相關(guān)者與高校之間的良性互動，政府的管理水平和管理能力決定了高校的良性、健康發(fā)展的程度。所以，政府作為重要利益相關(guān)者對學(xué)校影響是非常巨大的。高校資金緊張是眾多高校面臨的現(xiàn)實(shí)問題，來自于捐贈者的捐贈逐漸成為學(xué)校財(cái)政重要組成部分，捐贈者作為學(xué)校發(fā)展的重要支持者，其地位不斷提升，并且有權(quán)利知曉捐贈資金的使用情況，所以捐贈者成為重要利益相關(guān)者。

第三，作為次要利益相關(guān)者的校友和用人單位，包括與學(xué)校合作的單位。隨著高校的不斷發(fā)展及社會聯(lián)系的日益緊密，校友，他們很多是潛在利益的捐贈者，用人單位，已日益成為高校發(fā)展的重要基礎(chǔ)，他們在高校財(cái)政收入、畢業(yè)安排、校企合作、科研開發(fā)中是越來越重要的力量。因此，作為利益相關(guān)者的校友和用人單位對學(xué)校管理有一定的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

第四，作為邊緣利益相關(guān)者的市民、社區(qū)、媒體。一所高校在一個城市和社區(qū)存在了幾十年甚至上百年時間，已經(jīng)逐漸融入了社區(qū)和市民之中，隨著高校日益走向開放，高校與市民、社區(qū)的互動更加頻繁，市民和社區(qū)通過與高校各種直接或間接的聯(lián)系，會形成對高校的不同評價，對高校發(fā)展產(chǎn)生或多或少、或深或淺的影響。所以，高校通過自身的專業(yè)知識優(yōu)勢，應(yīng)加強(qiáng)對社區(qū)的服務(wù)，從而與社區(qū)、市民建立良好的互動關(guān)系，為學(xué)校不斷發(fā)展創(chuàng)造和諧的外部環(huán)境。

二、建立大學(xué)利益相關(guān)者理事會制度的必要性

根據(jù)我國高等教育的特點(diǎn)，我國公立大學(xué)沒有嚴(yán)格意義上的股東，獨(dú)立控制權(quán)也沒有掌握在某一類人或一群人手中，大學(xué)也沒有人能夠獲得獨(dú)立的利益，因此，大學(xué)的管理者在制定發(fā)展戰(zhàn)略與決策時，需要與其他利益相關(guān)者共同分享權(quán)利，并需要在諸多利益主體之間尋求平衡，這就決定了大學(xué)是典型的利益相關(guān)者組織這一屬性。[5]作為一種利益相關(guān)者組織，大學(xué)的管理活動必然有這些利益相關(guān)者介入，接受這些利益相關(guān)者的一些建議；作為大學(xué)最基本活動的教育，必然因這些利益相關(guān)者的影響而調(diào)整。這既是高校辦學(xué)的需要，也是維護(hù)利益相關(guān)者合法利益的需要。同時，隨著高等教育的不斷發(fā)展，大學(xué)與社會的關(guān)系日益緊密，大學(xué)所面臨的社會問題更加復(fù)雜，大學(xué)的每一項(xiàng)重大改革都牽涉到人才培養(yǎng)、社會服務(wù)等重大社會發(fā)展問題，而社會各個層面尤其是利益相關(guān)者各方也日益關(guān)注大學(xué)發(fā)展問題。

而與此形成鮮明對比的是，現(xiàn)有的教育管理體制卻無法使利益相關(guān)者享有知情權(quán)、評議權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。四個層次利益相關(guān)者按對學(xué)校應(yīng)然重要性及實(shí)際參與度高低兩個維度進(jìn)一步劃分，在現(xiàn)實(shí)情形下形成如下的排序。第一層次：重要性高而實(shí)際參與度高的利益相關(guān)者是大學(xué)管理人員、政府、教師；第二層次：重要性高而實(shí)際參與度低的利益相關(guān)者是用人單位、捐贈者、校友、學(xué)生；第三層次：重要性低實(shí)際參與度也低的利益相關(guān)者是社區(qū)、公眾、媒體。重要性，是指利益相關(guān)者對學(xué)校生存、發(fā)展的重要程度，是一種應(yīng)然狀態(tài)；實(shí)際參與度，是利益相關(guān)者在我國公立高校實(shí)際參與管理的程度，是一種實(shí)然狀態(tài)。從我國公辦高校實(shí)際情況看，政府之于學(xué)校發(fā)展重要性雖居較高層次，但參與度過高，過度掌控著學(xué)校的發(fā)展，而其他一些重要性高的利益相關(guān)者參與度過低甚至沒有參與，這勢必會影響學(xué)校的健康發(fā)展。因此，建立利益相關(guān)者組成的理事會具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，是深化學(xué)校管理體制改革，完善高校治理結(jié)構(gòu)的需要。我國政府對學(xué)校管理的高參與度，體現(xiàn)了政府作為投資者的權(quán)利，但是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)影響依然存在，政府對學(xué)校的管理并沒有完全實(shí)現(xiàn)從微觀管理到宏觀管理，從直接管理到間接管理的轉(zhuǎn)變，高校以校長作為法人代表的辦學(xué)自主權(quán)并沒有完全落實(shí)，學(xué)校的管理控制權(quán)仍然在政府層面，這導(dǎo)致政府對學(xué)校干涉過多?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國家教育督導(dǎo)，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測”。建立理事會制度對調(diào)節(jié)政府與高校關(guān)系具有重要作用。

第二，是改善我國公立高校內(nèi)部封閉式管理的需要。從我國高校的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)看，一方面，仍然是沿用行政級別和職能建構(gòu)起來的，其學(xué)校管理的事務(wù)仍然是封閉式管理，在學(xué)校的人才培養(yǎng)、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)研合作等方面并沒有及時吸收企事業(yè)集團(tuán)、校友、捐贈者等其他利益相關(guān)者，也沒有一種表達(dá)利益相關(guān)者意見的途徑。另一方面，從我國高校監(jiān)督體制看，往往是學(xué)校自己約束自己，現(xiàn)存的許多問題反映出其在此方面存在的不足，只有加強(qiáng)社會力量的監(jiān)督，彌補(bǔ)單純的行政主管部門監(jiān)督所存在的不足，才能使監(jiān)督更為充分有效，從而保證監(jiān)督結(jié)果的客觀性和公信力。[6]

這種沿用自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)的、封閉的管理方式，既與大學(xué)日益與社會密切發(fā)展相悖，也招致眾多利益相關(guān)者對大學(xué)的質(zhì)疑。在高校處于由傳統(tǒng)管理到治理的轉(zhuǎn)變過程中，不僅是注重管理的決策能力和執(zhí)行效率，更是注重多方參與的決策過程，在決策過程中，誰來參與，如何參與顯得尤為重要，而這恰是多方利益相關(guān)者的體現(xiàn)。

第三，對利益相關(guān)者權(quán)利的表達(dá)與維護(hù)具有重要意義。大學(xué)作為一個具有一定公共屬性的利益相關(guān)者組織，大學(xué)的每一項(xiàng)重大改革都或多或少、或深或淺地與利益相關(guān)者存在關(guān)聯(lián)，并對利益相關(guān)者產(chǎn)生影響，學(xué)校做出重大決策的時候也應(yīng)考慮并平衡各利益相關(guān)者權(quán)益，而作為利益相關(guān)者也應(yīng)該有一定的知情權(quán)、評價權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，但現(xiàn)行管理體制使得眾多利益相關(guān)者“缺場”。因此，建立一個多方利益相關(guān)者組成的理事會制度，表達(dá)他們的聲音，體現(xiàn)他們應(yīng)有的權(quán)利，協(xié)調(diào)各方利益是非常必要的。

三、大學(xué)理事會制度的建設(shè)

1.大學(xué)理事會的定位。從國際經(jīng)驗(yàn)看，美國等國家高校設(shè)置的董事會或理事會往往是決策機(jī)構(gòu)。例如，美國的董事會是學(xué)校的最高決策與審議機(jī)構(gòu)，董事主要由校外各層人員組成，董事會對大學(xué)享有全部的權(quán)力，這些權(quán)力包括校長的聘用與解聘、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃與目標(biāo)、學(xué)校的財(cái)政預(yù)算、學(xué)校資金的使用、學(xué)校行政工作績效的評估、批準(zhǔn)法定文件等。[7]

那么，我國公立高校大學(xué)理事會制度，應(yīng)該怎樣定位？首先，從相關(guān)法律條例看，《中華人民共和國高等教育法》第四章第三十九條規(guī)定：“國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)?！苯逃坑诮衲昶咴路輨傤C布的《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程(試行)》對高校理事會性質(zhì)作了界定，指出高?！袄硎聲侵С謱W(xué)校發(fā)展的咨詢、協(xié)商、審議與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是高等學(xué)校實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主監(jiān)督、社會參與的重要組織形式和制度平臺”。所以，我國法律規(guī)定的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，規(guī)定了各相關(guān)職責(zé)，這并未給理事會性質(zhì)留下多少空間。

其次，從目前我國眾多公立高校成立的董事會或理事會的制度現(xiàn)狀看，選擇成立審議型而非決策型機(jī)構(gòu)的幾乎是絕大多數(shù)。審議型的理事會制度特征是，理事會對大學(xué)辦學(xué)方向、發(fā)展規(guī)劃、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等展開咨詢、審議、監(jiān)督、指導(dǎo)。在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上很多高校董事會或理事會也作了明確說明。如南京師范大學(xué)董事會章程第六條規(guī)定：“董事會為非行政常設(shè)機(jī)構(gòu)，其行為不影響南京師范大學(xué)原有的辦學(xué)機(jī)制、性質(zhì)?！鼻迦A大學(xué)五道口金融學(xué)院在實(shí)行“理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制”時，副校長謝維和與院長吳曉靈都強(qiáng)調(diào)，“理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制”是學(xué)院層面的嘗試與創(chuàng)新，理事會作為學(xué)院的一個主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定學(xué)院的重大發(fā)展戰(zhàn)略和學(xué)科建設(shè)目標(biāo)，審議和批準(zhǔn)學(xué)院發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)制定學(xué)院財(cái)務(wù)規(guī)劃，而不影響辦學(xué)性質(zhì)。而在我國具有一定決策權(quán)的華僑大學(xué)董事會，也只能說是半決策型而非完全決策型，因?yàn)槿A僑大學(xué)董事會對大學(xué)校長具有提名權(quán)而無決策權(quán)。華僑大學(xué)董事會章程第一條規(guī)定：“華僑大學(xué)董事會協(xié)助政府辦好華僑大學(xué)，對華僑大學(xué)的建設(shè)和發(fā)展提供實(shí)質(zhì)性支持，并對學(xué)校重大事務(wù)起決策和審議作用”；章程第三條規(guī)定：“董事會提名大學(xué)校長人選，報(bào)請國務(wù)院僑務(wù)辦公室任命；定期聽取校長工作報(bào)告，提出改進(jìn)學(xué)校工作意見?！盵8]

2.大學(xué)理事會權(quán)力合法性基礎(chǔ)。因此，在我國現(xiàn)有國情下，公立大學(xué)理事會作為非行政性質(zhì)的審議、監(jiān)督型機(jī)構(gòu)存在，更具有操作性和可行性。這種理事會制度可能會引起公眾質(zhì)疑，認(rèn)為其審議、監(jiān)督會流于形式。是否流于形式，關(guān)鍵是看理事會制度流程和操作層面是否具有一定法定效力。那么，它的法定權(quán)力來源于哪里？來源于政府授權(quán)或委托。建立一個政府所有，學(xué)校執(zhí)行，理事會審議、監(jiān)督分權(quán)的管理形式來管理學(xué)校，政府把監(jiān)督權(quán)、審議權(quán)的權(quán)力委托一個由利益相關(guān)者人員組成的理事會監(jiān)督機(jī)構(gòu)，理事會不是掛靠在學(xué)校內(nèi)部，而是與學(xué)校具有平行權(quán)力，對學(xué)校重大事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

政府通過授權(quán)或委托，組成具有監(jiān)督、審議功能的理事會，通過以法定形式確立的理事會章程規(guī)定理事會的職權(quán)，這些職權(quán)包括：第一，審議學(xué)校重大戰(zhàn)略規(guī)劃、發(fā)展方向與目標(biāo)，并有權(quán)提出異議。第二，審議、監(jiān)督學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算決算方案，確保資源有效、科學(xué)使用。第三，審議監(jiān)督學(xué)校的教學(xué)管理、科研管理、師資等方面的建設(shè)。從這幾個重大方面確保學(xué)校辦學(xué)的科學(xué)性和有效性。

3.理事會制度的運(yùn)行機(jī)制。第一，理事會的成員組成。根據(jù)利益相關(guān)者理論，我國的政府是高校擁有者、舉辦者，校長是學(xué)校管理法定代表人，理事會是學(xué)校管理的審議、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因此，理事會成員應(yīng)由政府直接或委托進(jìn)行聘任或任命，但人員組成必須是代表學(xué)校各方利益相關(guān)人員。這些人員包括政府人員、學(xué)校管理人員、教師、學(xué)生、用人單位、捐贈者、校友、知名人士，他們代表了學(xué)校發(fā)展的不同利益，因此，都要有一席之地。同時，根據(jù)《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程》，理事可分為職務(wù)理事和個人理事。職務(wù)理事由相關(guān)部門或者理事單位委派；理事單位和個人理事由學(xué)校指定機(jī)構(gòu)推薦或者相關(guān)組織推選。學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人可以確定為當(dāng)然理事。

第二，理事會的人數(shù)。大學(xué)理事會人數(shù)根據(jù)學(xué)校規(guī)模不同，人數(shù)不一。根據(jù)1996 年統(tǒng)計(jì)，美國10所著名大學(xué)( 哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)、斯坦福大學(xué)、普林斯頓大學(xué)、麻省理工學(xué)院、加州大學(xué)伯克利分校、芝加哥大學(xué)、達(dá)特茅斯學(xué)院、哥倫比亞大學(xué)和密歇根大學(xué))共有理事成員 298名，平均每所大學(xué)理事約30人。[9]根據(jù)學(xué)者研究，如果理事會擴(kuò)大了規(guī)模，就意味著沖淡執(zhí)行質(zhì)量的危險(xiǎn)。所以，根據(jù)國外高校理事會人員狀況和規(guī)定及相關(guān)研究，理事會成員以25-40人為宜。

第三，理事會組織機(jī)構(gòu)。理事會設(shè)理事長一名，副理事長、常務(wù)理事及理事若干名。理事長由校長擔(dān)任，副理事長根據(jù)理事單位所盡義務(wù)和社會影響等條件，由理事長提名，經(jīng)理事會協(xié)商產(chǎn)生。副理事長、理事每屆任期五年，可以連任。理事會下設(shè)秘書處，秘書處設(shè)在學(xué)校辦公室，秘書處設(shè)秘書長一人，副秘書長、秘書若干人。秘書長由學(xué)校推薦，經(jīng)理事會認(rèn)可，由理事長聘任。秘書處負(fù)責(zé)處理理事會日常事務(wù)和理事長委托的事務(wù)，負(fù)責(zé)學(xué)校與理事單位的聯(lián)系，向理事單位編發(fā)學(xué)校在學(xué)科建設(shè)、科研、人才培養(yǎng)等方面的改革計(jì)劃及進(jìn)展。各理事單位指定一名聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)聯(lián)系工作。理事會的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體理事會議。

第四，理事會會議規(guī)則。從國外和國內(nèi)高校執(zhí)行看，會議召開次數(shù)有很大不同，據(jù)美國大學(xué)與學(xué)院董事會協(xié)會(AGB)2004年統(tǒng)計(jì)，美國公立高校董事會通常每年召開10次董事會，我國公立高校理事會會議召開次數(shù)不一，在掌握的相關(guān)資料中，很多高校一年一次，汕頭大學(xué)董事會會議為一年四次，這在我國高校理事會中屬于召開次數(shù)比較多的。公立高校成立理事會，根據(jù)學(xué)校事務(wù)決定會議召開，原則上每年召開一次全體理事會議或副理事長會議。必要時理事長可臨時召開全體理事會議或副理事長會議。理事會會議召開由理事長負(fù)責(zé)召集并主持，會議人員人數(shù)必須保證法定的最低的人員代表，否則視為無效，按照慣例，法定人數(shù)一般是理事會成員一半以上，按一人一票制表決。

第五，理事會會議執(zhí)行。理事會會議的決定交由黨委書記和校長為代表的領(lǐng)導(dǎo)成員，根據(jù)各自所負(fù)職責(zé)，實(shí)施對學(xué)校日常管理。

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(責(zé)任編輯：張曉軍)

2014-10-16

左建橋(1969- )，男，湖北廣水人，湖北工程學(xué)院大學(xué)發(fā)展與改革研究中心副教授，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院博士研究生。

丁么明(1963- )，男，湖北孝昌人，湖北工程學(xué)院校長，大學(xué)發(fā)展與改革研究中心教授，教育學(xué)博士。

G649.21

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2095-4824(2015)01-0080-04

王洪蘭(1977- )，女，山東聊城人，湖北工程學(xué)院大學(xué)發(fā)展與改革研究中心講師，博士，本文通信作者。