□文/劉亞麗　周夢冉

（河北行政學(xué)院河北·石家莊）

農(nóng)村“互助幸福院”可持續(xù)發(fā)展研究

□文/劉亞麗周夢冉

（河北行政學(xué)院河北·石家莊）

［提要］“互助幸福院”在解決農(nóng)村養(yǎng)老問題方面呈現(xiàn)極大優(yōu)勢，但在推行過程中卻面臨難以持續(xù)發(fā)展的困局，資金保障不足、法律法規(guī)缺位、服務(wù)內(nèi)容單一等是表面的障礙因素，根源在于“互助幸福院”的定位不清和政府推行方式的強(qiáng)制。本文對此提出相應(yīng)建議。

農(nóng)村；互助幸福院；可持續(xù)發(fā)展

收錄日期：2015年10月8日

我國65%以上的老年人生活在農(nóng)村，農(nóng)村留守老人已近5，000萬，占農(nóng)村老年人口的37%，農(nóng)村老年人失能率超過20%。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進(jìn)，農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式面臨嚴(yán)重沖擊，農(nóng)村公共養(yǎng)老體系建設(shè)尚處于起步階段，敬老院、光榮院主要面向五保戶和軍烈屬，社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因價(jià)格不菲讓不少家庭望而卻步，如何破解農(nóng)村養(yǎng)老困局成為一個(gè)社會(huì)難題。

邯鄲市肥鄉(xiāng)縣前屯村從2008年開始，創(chuàng)造性地建立了農(nóng)村互助幸福院，開辟了一條符合農(nóng)村實(shí)際、具有當(dāng)?shù)靥厣牡统杀攫B(yǎng)老之路。民政部李立國對這一模式極為肯定，認(rèn)為“邯鄲肥鄉(xiāng)之光有可能亮遍全國”。河北省將這種模式確定為農(nóng)村養(yǎng)老“幸福工程”，從2011年3月開始向全省推廣，并確立了“十二五”末全省實(shí)現(xiàn)農(nóng)村互助幸福院基本覆蓋的目標(biāo)。但在推行過程中發(fā)現(xiàn)，雖然互助幸福院的覆蓋率越來越高，但運(yùn)行并不理想，相當(dāng)部分的幸福院存在著徒有其表、重建輕管、甚至無人入住的現(xiàn)象。毋庸置疑互助幸福院有其優(yōu)勢所在，但“星星之火”為何出了肥鄉(xiāng)就無法成“燎原之勢”？農(nóng)村互助幸福院的可持續(xù)發(fā)展之路遇到了哪些障礙，如何進(jìn)一步完善，本文將對此進(jìn)行探討。

一、農(nóng)村“互助幸福院”的特點(diǎn)和優(yōu)勢

農(nóng)村互助幸福院是介于社會(huì)化養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老之間的一種新型養(yǎng)老模式，它以“村級(jí)主辦、互助服務(wù)、群眾參與、政府支持”為原則，以“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”為模式，離家不離村、離親不離情，幫助老人實(shí)現(xiàn)低成本的“抱團(tuán)養(yǎng)老”。

與其他養(yǎng)老方式相比，互助幸福院的優(yōu)勢比較明顯：一是“群眾住得起”，老年人入住幸福院，只需從家中帶米面油，幸福院免費(fèi)提供水、電、暖等設(shè)備，降低了老人的養(yǎng)老成本；二是“村集體辦得起”，幸福院主要利用村集體閑置住房或場所改建而成，投資較小，大多數(shù)村集體能夠承受運(yùn)行成本；三是“政府支持得起”，縣財(cái)政除在互助幸福院建設(shè)資金上給予一定支持外，給老年人每人每年350元生活補(bǔ)貼，全年開支不到200萬元，現(xiàn)有財(cái)力能夠支撐。這三點(diǎn)優(yōu)勢體現(xiàn)了農(nóng)村互助幸福院的強(qiáng)大生命力，以較低的成本保障了基本的農(nóng)村養(yǎng)老需求，也正因?yàn)槿绱?，該模式受到政府的大力推崇，不僅河北省政府在極力推廣，2011年之后全國12個(gè)省（自治區(qū)）、31個(gè)市、93個(gè)縣3，600多人曾先后來肥鄉(xiāng)縣調(diào)研學(xué)習(xí)。

二、農(nóng)村“互助幸福院”可持續(xù)發(fā)展的瓶頸

農(nóng)村互助幸福院雖然有較強(qiáng)的優(yōu)勢，但正如上文所說，在推行過程中并未呈現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的良好勢頭，一些研究者對此有所關(guān)注，認(rèn)為制約瓶頸集中在以下幾個(gè)方面：

第一，資金保障不足，影響長遠(yuǎn)發(fā)展。目前互助幸福院的建設(shè)及運(yùn)行資金主要來源于村集體經(jīng)濟(jì)，國家層面的支持還未出臺(tái)，省市政府的財(cái)政支持只是發(fā)揮輔助作用，而社會(huì)力量對農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題關(guān)注度較低，提供乏力。隨著老年人數(shù)增加，互助養(yǎng)老需求增大，還需要更多資金支持，而注資主體的不穩(wěn)定性必然會(huì)影響互助幸福院的可持續(xù)發(fā)展。

第二，法律法規(guī)缺位，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。目前尚沒有針對農(nóng)村互助幸福院的法律法規(guī)，相關(guān)責(zé)任劃分、后果承擔(dān)并不明確，如互助幸福院發(fā)生意外的責(zé)任問題。目前對此的解決辦法是，老人入院前需簽訂協(xié)議，同意由老人和其子女完全承擔(dān)意外傷害的責(zé)任。在實(shí)際操作中，對于能夠明確責(zé)任的意外問題自然可依據(jù)協(xié)議自行解決，但對于責(zé)任主體不明確的傷害如何認(rèn)定則是難題。責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的存在，一定程度上會(huì)打擊村集體推行互助院的積極性。

第三，服務(wù)內(nèi)容單一，無法滿足多樣化需求。目前農(nóng)村互助幸福院建設(shè)還處于粗放型擴(kuò)張狀態(tài)，重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還顧不上多元化的安排；只是關(guān)注了農(nóng)村老人簡單的生活照料需求，對精神生活和心理問題的關(guān)注還處于空白狀態(tài)。老人難以在更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)獲取更多幫助，滿意度上的邊際效益會(huì)逐漸降低，失去對互助幸福院的關(guān)注和興趣，而一旦失去群眾基礎(chǔ)，其生命力自然難以持久。

另外，還有一些研究者從互助養(yǎng)老良性循環(huán)隱憂、社會(huì)認(rèn)同度不夠、群眾參與不足等方面探究阻礙農(nóng)村互助幸福院可持續(xù)發(fā)展的因素。筆者認(rèn)為這些固然是制約瓶頸，但更偏向于表征，其根本問題在于互助幸福院的定位不清和政府推行方式的強(qiáng)制。

首先，關(guān)于定位問題，互助幸福院是僅滿足基本養(yǎng)老需求的低成本的過渡型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)？還是承擔(dān)更多功能的規(guī)范性制度化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)？在早期的互助幸福院建設(shè)中，肥鄉(xiāng)一直主張因陋就簡、因地制宜，在簡陋的條件下將老人集中起來，以此適應(yīng)集體收入薄弱、沒能力建設(shè)更好養(yǎng)老場所的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)。在此理念指導(dǎo)下，肥鄉(xiāng)的互助幸福院發(fā)展很快，且運(yùn)行良好，村集體投資和政府的財(cái)政支持能夠滿足幸福院的成本支出，可以稱得上是“群眾住得起、村集體辦得起、政府支持得起”的養(yǎng)老模式。但在后期推行中，政府、學(xué)者和媒體都希望賦予互助幸福院更多的功能，但這種定位的轉(zhuǎn)變并未得到制度層面的跟進(jìn)，也就是說幸福院承擔(dān)了更多，但政策方面并未給予相應(yīng)支持，由此產(chǎn)生了資金短缺、法律缺位和服務(wù)內(nèi)容單一等一系列問題。因此，當(dāng)務(wù)之急是對互助幸福院進(jìn)行定位，由定位決定相應(yīng)的政策制度安排，其他問題才能迎刃而解。

其次，關(guān)于政府強(qiáng)制推行問題，互助幸福院雖產(chǎn)生于鄉(xiāng)村的自發(fā)實(shí)踐，但推廣的主導(dǎo)者是具有壓力型特征的政府，河北省要求2015年實(shí)現(xiàn)幸福互助院全覆蓋，并將此列入地方干部政績考核指標(biāo)體系，實(shí)行一票否決制。這種來自上級(jí)的強(qiáng)制性供給模式令人潛意識(shí)認(rèn)為，發(fā)展農(nóng)村互助幸福院是絕對正確的，是所有農(nóng)村養(yǎng)老迫切需要的，但實(shí)際證明，農(nóng)村養(yǎng)老的具體情況千差萬別，在一些可就地解決就業(yè)的地區(qū)，比如廊坊，留守老人和空巢老人較少，互助養(yǎng)老的需求很低，若為完成指標(biāo)任務(wù)而建設(shè)幸福院，只會(huì)造成建設(shè)數(shù)字不斷飆升，而沒有形成實(shí)際的養(yǎng)老供給。由此，互助幸福院的存在必要性會(huì)讓人質(zhì)疑，更難談可持續(xù)發(fā)展。

三、農(nóng)村“互助幸福院”可持續(xù)發(fā)展建議

為了促進(jìn)農(nóng)村互助幸福院可持續(xù)發(fā)展，提出以下建議：

第一，以農(nóng)民養(yǎng)老需求為導(dǎo)向，構(gòu)建服務(wù)型政府。在目前階段，并不是每個(gè)農(nóng)村都需要互助幸福院，農(nóng)民需要什么樣的養(yǎng)老模式，他們最有發(fā)言權(quán)。在推行幸福院之前，政府需要先進(jìn)行調(diào)研，了解農(nóng)民實(shí)際養(yǎng)老需求，同時(shí)必須改變壓力型體制，更新政府行政理念，建設(shè)服務(wù)型政府，因地制宜發(fā)展幸?；ブ骸?/p>

第二，明確定位，制定相應(yīng)政策支持體系?，F(xiàn)在各地互助幸福院“村級(jí)主辦、互助服務(wù)、群眾參與、政府支持”的工作原則，有必要調(diào)整為“政府支持、村級(jí)主辦、互助服務(wù)、群眾參與”。各級(jí)政府應(yīng)該發(fā)揮指導(dǎo)農(nóng)村互助幸福院發(fā)展建設(shè)的作用，制定相應(yīng)的政策，規(guī)范農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展模式，在服務(wù)資源、資金和制度供給上有所作為，從而形成一個(gè)正常有序、可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。

第三，開拓多元籌資渠道，促進(jìn)可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。為互助幸福院設(shè)立專項(xiàng)資金，并列入政府年度預(yù)算，形成財(cái)政、民政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多部門、多層次投入機(jī)制。爭取企事業(yè)單位的資金扶持，引導(dǎo)慈善基金和社會(huì)捐助，多元化拓展資金來源渠道。

第四，加快法規(guī)建設(shè)，促進(jìn)互助幸福院規(guī)范化。國家應(yīng)明確農(nóng)村互助幸福院相關(guān)立法，依法確立互助幸福院養(yǎng)老模式在國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的地位，制定互助養(yǎng)老的日?；顒?dòng)管理制度，規(guī)范互助養(yǎng)老合同條款，豐富互助養(yǎng)老合同糾紛的解決方式，以此推動(dòng)農(nóng)村互助幸福院養(yǎng)老模式的前行，保障老年人養(yǎng)老的基本權(quán)益。

主要參考文獻(xiàn)：

［1］趙志強(qiáng).農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的發(fā)展困境與策略［J］.河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015.1.

［2］劉芳.互助養(yǎng)老——農(nóng)村留守老人養(yǎng)老的新路徑［J］.天中學(xué)刊，2014.4.

［3］孟令君等.中國農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐與政策創(chuàng)新［J］.社會(huì)福利，2014.

C913.7

A

本文為2015年全國行政學(xué)院科研合作基金課題（課題編號(hào)：15HZKT023）研究成果之一