□文/張亞凱

（河北大學(xué)管理學(xué)院河北·保定）

政府預(yù)算體系研究綜述

□文/張亞凱

（河北大學(xué)管理學(xué)院河北·保定）

［提要］隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府職能不斷擴(kuò)大，政府收支活動日益復(fù)雜化，建立完善的政府預(yù)算體系愈發(fā)重要。本文通過闡述不同學(xué)者對完善政府預(yù)算的研究，為我國健全政府預(yù)算體系提供研究基礎(chǔ)。

政府預(yù)算體系；一般公共預(yù)算；政府性基金預(yù)算；國有資本經(jīng)營預(yù)算；社會保險(xiǎn)基金預(yù)算

收錄日期：2015年8月13日

隨著新預(yù)算法的重新修訂，預(yù)示著我國政府預(yù)算體系改革將再次被推到風(fēng)口浪尖。本文通過闡述不同學(xué)者對完善政府預(yù)算的研究，為我國健全政府預(yù)算體系提供研究基礎(chǔ)。

一、一般公共預(yù)算缺乏完整性

一般公共預(yù)算是政府憑借國家政治權(quán)力，以社會管理者身份籌集以稅收為主體的財(cái)政收入用于保障和改善民生，維持國家行政職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障國家安全等方面的收支預(yù)算。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為當(dāng)前的一般公共預(yù)算缺乏完整性。吳慧萍（2010）認(rèn)為，一般公共預(yù)算的部分支出科目并沒有根據(jù)其性質(zhì)進(jìn)行分類，尤其是社會保障科目在一般公共預(yù)算中較為散亂，難以有效統(tǒng)計(jì)完整的社會保障資金。楊志勇（2011）認(rèn)為，直接以GDP作為預(yù)測一般公共預(yù)算中財(cái)政收入的衡量指標(biāo)，易造成收入預(yù)測虛高，帶來所謂“超收收入”如何使用的問題。徐旭川、羅旭（2013）認(rèn)為，當(dāng)前一般公共預(yù)算的收支仍有很大的漏洞，一是部分政府收支不規(guī)范；二是地方政府債務(wù)、稅式支出仍游離于一般公共預(yù)算之外，不利于政府預(yù)算完整性的發(fā)展。華國慶（2014）認(rèn)為，國有資源有償使用收入征收制度不健全、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入未完全納入預(yù)算、地方政府性債務(wù)未完全納入預(yù)算等是一般公共預(yù)算難以實(shí)現(xiàn)完整性的主要現(xiàn)實(shí)障礙。李燕（2014）認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算的完整性，關(guān)鍵在于支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以預(yù)算的公共性特征為目標(biāo)，著重部門預(yù)算，確保部門預(yù)算自行組織的收入、部門上下級資金的劃轉(zhuǎn)、年終結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等劃入一般公共預(yù)算中。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模小

國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)本著“國民所有，國民投資，國民受益”的原則，但我國目前的國有資本經(jīng)營預(yù)算卻傾向于“取之于國企，用之于國企”的原則，大量國有資本經(jīng)營收益在國有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部形成了內(nèi)循環(huán)。歸根結(jié)底是我國國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模過小，主要表現(xiàn)在覆蓋范圍小和國有資本收益上繳比例低。

（一）國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算覆蓋范圍小。文宗瑜（2011）認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算的范圍要適度擴(kuò)大，應(yīng)著重于兩個(gè)方向：一是擴(kuò)大到一部分中央部門或單位管轄的規(guī)模較大的國企；二是擴(kuò)大到少數(shù)央企下屬的獨(dú)立核算的一級子公司或二級子公司。劉尚希（2013）認(rèn)為，目前的國有資本經(jīng)營預(yù)算只是針對獨(dú)資國企和國有資本經(jīng)營的部分收益或資產(chǎn)、股權(quán)變現(xiàn)收益，并沒有覆蓋所有的國有企業(yè)，尤其是受益比較高的銀行、礦產(chǎn)等國有企業(yè)。徐曙娜（2013）認(rèn)為，當(dāng)前國有資本預(yù)算的范圍僅限于國資委管理的國有企業(yè)所產(chǎn)生的國有資本經(jīng)營收益，并不包含其他部門的國有資本收益。李燕（2014）認(rèn)為，未來非公經(jīng)濟(jì)將成為發(fā)展重點(diǎn)，國企定位需由保障自身發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)為保障基本功能，應(yīng)擴(kuò)大預(yù)算覆蓋范圍，以加大統(tǒng)籌力度，補(bǔ)充公共財(cái)政和社會保障預(yù)算。

（二）國有資本收益上繳比例低。賈康（2012）認(rèn)為，按照國際慣例，上市公司股東分紅比例在30%～40%之間，盈利較好的企業(yè)上繳比例達(dá)70%～80%，我國國有資本收益上繳比例明顯偏低。徐旭川、羅旭（2013）認(rèn)為，國有資本收益收取比例過低，不利于調(diào)整國民收入和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的狀況，要進(jìn)一步提高國有資本收益上繳財(cái)政的比例。顧功耘、胡改蓉（2013）認(rèn)為，一般競爭性領(lǐng)域的國有資本收益上繳比例在一定范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高，促使國有資本盡快退出“與民爭利”的行業(yè)，實(shí)現(xiàn)國有資本“有進(jìn)有退”、“有所為有所不為”的戰(zhàn)略目標(biāo)。譚靜（2014）認(rèn)為，應(yīng)重點(diǎn)提高資源類國有企業(yè)中一些壟斷程度和盈利水平都比較高的企業(yè)的紅利征收比例，將該類企業(yè)的收益上繳比例提高到35%～45%。李燕（2014）認(rèn)為，國有資本收益上繳比例的提高應(yīng)堅(jiān)守“循序漸進(jìn)”的原則，充分考慮市場環(huán)境、企業(yè)發(fā)展需要，分類型科學(xué)設(shè)定利潤上繳指標(biāo)。

三、政府性基金預(yù)算管理不規(guī)范

政府性基金是財(cái)政收入的重要組成部分，是財(cái)政管理的重要內(nèi)容。但是，我國政府性基金管理范圍缺乏規(guī)范性，使得相關(guān)改革措施難以落實(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致政府性基金預(yù)算難以有效實(shí)施。馬芳、李慶鵬（2011）認(rèn)為，強(qiáng)化政府性基金管理關(guān)鍵在于規(guī)范政府性基金的法制性，一方面清理未經(jīng)人大授權(quán)的基金項(xiàng)目，削減財(cái)政部門的主導(dǎo)作用；另一方面增強(qiáng)人大對政府基金的審批權(quán)和使用監(jiān)督權(quán)。徐旭川、羅旭（2013）認(rèn)為，可以將部分與稅種具有相同功能的基金合并起來，遵循“正稅清費(fèi)”原則，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支?？荑F軍、高?。?013）認(rèn)為，應(yīng)將土地出讓收支從政府性基金收支預(yù)算中剝離出來，建立專門的土地財(cái)政收支預(yù)算，以規(guī)避“土地財(cái)政”風(fēng)險(xiǎn)。楊帆（2014）認(rèn)為，過多的政府性基金項(xiàng)目已經(jīng)成為提高政府資金統(tǒng)籌力的主要障礙，應(yīng)適當(dāng)合并基金專項(xiàng)。

四、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算不健全

由于我國社會保障制度的碎片化和復(fù)雜化，使得社會保障預(yù)算難以有效建立，當(dāng)下的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算是社會保障預(yù)算的一部分，我國大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)通過建立健全的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，逐步形成社會保障預(yù)算。楊良初（2011）認(rèn)為，社會保險(xiǎn)基金由行政管理，不利于社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收，容易導(dǎo)致社會保險(xiǎn)基金整體支撐力度不足，應(yīng)適時(shí)提高社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的立法層次，實(shí)現(xiàn)行政管理向依法管理的轉(zhuǎn)變，使社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收有堅(jiān)固的法律后盾。林治芬（2013）認(rèn)為，要健全社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，必須首先打通各種制度間的溝壑，構(gòu)建適用于各類人群的統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)制度架構(gòu)。李燕（2014）認(rèn)為，目前我國的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算并沒有將社會救濟(jì)和社會福利納入，僅屬于一種小口徑的社會保障預(yù)算。段曉紅（2015）認(rèn)為，我國應(yīng)建立公眾參與式的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算程序制度，以確保社會保障基金預(yù)算具有充分的法理基礎(chǔ)，有利于完善社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。

五、總結(jié)

完善的政府預(yù)算體系要著重兩大方面：

第一，進(jìn)一步完善四本預(yù)算。按照收支科目的性質(zhì)規(guī)范一般公共預(yù)算的收支科目，并將稅收支出、地方政府債務(wù)逐步列入一般公共預(yù)算，實(shí)現(xiàn)其完整性；擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍，并針對性地提高國有資本上繳比例，尤其是能源壟斷性國有企業(yè)，補(bǔ)充公共財(cái)政和社會基金預(yù)算；強(qiáng)化政府性基金預(yù)算管理，一方面將全部政府基金納入政府預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)籌管理；另一方面清理不合理基金，實(shí)現(xiàn)有增有減，保證政府性基金的穩(wěn)定發(fā)展；健全社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，以公眾參與的方式進(jìn)一步提升社會保障基金預(yù)算的法理基礎(chǔ)，積極構(gòu)建統(tǒng)一的社會保障制度體系，為社會保險(xiǎn)基金預(yù)算提供支撐力，逐步形成完善的社會保障預(yù)算。

第二，增強(qiáng)四本預(yù)算的聯(lián)動性。一般公共預(yù)算收入來源主要是稅收，在預(yù)算資金規(guī)模和收入來源穩(wěn)定性等方面具有明顯的優(yōu)勢，同時(shí)，一般公共預(yù)算覆蓋的社會公共服務(wù)更為廣泛，支持和保障了政府提供的絕大部分公共服務(wù)的資金需求。因此，政府公共預(yù)算承擔(dān)著整個(gè)政府預(yù)算體系的平衡和托底責(zé)任，是政府預(yù)算體系的基礎(chǔ)。其他三門預(yù)算的收入規(guī)模較小，支出內(nèi)容相對固定，是一般公共預(yù)算的重要補(bǔ)充。國有資本經(jīng)營預(yù)算和一般公共預(yù)算間可以相互調(diào)劑，長期以來，國家給予國有企業(yè)大量的財(cái)力支持，使國有資本收益穩(wěn)步增長，應(yīng)將國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的一部分用于彌補(bǔ)一般公共預(yù)算缺口，調(diào)劑用于公共預(yù)算支出，支持統(tǒng)籌解決民生問題。政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算間不存在相互調(diào)劑關(guān)系，而是共同投入的關(guān)系，政府性基金預(yù)算按照“以收定支，?？顚Ｓ?，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)使用”的原則進(jìn)行管理，各項(xiàng)基金自求平衡，若某項(xiàng)政府性基金收入不足以滿足規(guī)定的特定支出需求，可直接在政府公共預(yù)算中統(tǒng)籌安排，不通過兩本預(yù)算間的資金調(diào)劑解決。社會保險(xiǎn)基金預(yù)算方面，由于我國目前社會保險(xiǎn)基金缺口較大，需要從國有資本經(jīng)營預(yù)算和政府公共預(yù)算中調(diào)劑安排資金予以支持。

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