□文/林梨奎

（廣東省綜合改革發(fā)展研究院 廣東·廣州）

一、廣東省經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的概念界定與職能定位

廣東省經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)一般是指在廣東省境內(nèi)，經(jīng)省政府或省政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，在嚴(yán)格劃定的地域范圍內(nèi)、執(zhí)行某種經(jīng)濟(jì)功能并享有僅在該地域內(nèi)實(shí)施的特殊政策的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。要對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制進(jìn)行研究，首先必須明確經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制要實(shí)現(xiàn)的主要職能。一般來(lái)講，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制要實(shí)現(xiàn)以下兩個(gè)方面的基本職能：

第一，使市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用的調(diào)控職能。

經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)是聚集生產(chǎn)要素、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)集約化發(fā)展的有效平臺(tái)，是吸引外商投資的重要載體，與其他經(jīng)濟(jì)區(qū)域相比較，它的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展有其特殊之處和優(yōu)勢(shì)。這就需要管理機(jī)構(gòu)制定并實(shí)施經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄、投資準(zhǔn)入清單管理、貿(mào)易便利、資金調(diào)配和科研鼓勵(lì)等，更好地發(fā)揮“有形之手”的作用，在宏觀層面上進(jìn)行調(diào)控和引導(dǎo)，更好地使開(kāi)發(fā)區(qū)形成較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、資源集聚力和對(duì)外輻射力。整個(gè)調(diào)控過(guò)程，須遵循和貫徹價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)和供求規(guī)律，讓價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)和供求規(guī)律在資源配置中起決定性作用。而且調(diào)控政策不能存在任何的歧視性和排他性。

第二，構(gòu)建國(guó)際化、法治化營(yíng)商環(huán)境的管理職能。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的健康發(fā)展需要一個(gè)良好的營(yíng)商環(huán)境，這就要求管理機(jī)構(gòu)一方面要避免進(jìn)行直接的行政干預(yù)的同時(shí)，另一方面要承擔(dān)起建設(shè)國(guó)際化法治化營(yíng)商環(huán)境的職責(zé)，要做好政策法規(guī)文件的制定、調(diào)整和執(zhí)行，加強(qiáng)法治建設(shè)，通過(guò)法律法規(guī)明確經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)活動(dòng)中的權(quán)利、義務(wù)和活動(dòng)規(guī)則，保障和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。此外，還要提供良好的公共服務(wù)，包括科、教、文、衛(wèi)等，為經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)就業(yè)人員提供一個(gè)良好的生活環(huán)境。

二、廣東省經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)行管理體制基本分類

根據(jù)廣東省各經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法人性質(zhì)以及職能設(shè)置、所賦予的權(quán)限大小，可將其管理體制分為政府主導(dǎo)型、政區(qū)合一型、“一區(qū)多園”分散型、企業(yè)主導(dǎo)型、政企混合型、法定機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型等六大類。

第一，政府主導(dǎo)型管理體制。政府主導(dǎo)型管理體制是大多數(shù)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)選用的管理體制。在這種模式中，由省主管部門和開(kāi)發(fā)區(qū)所在地級(jí)市一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組成領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)重大發(fā)展決策和重大問(wèn)題協(xié)調(diào)工作；由開(kāi)發(fā)區(qū)所在地方政府派出成立開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，管理區(qū)內(nèi)具體事務(wù)，行使地方政府所賦予它的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理權(quán)限，管理權(quán)限內(nèi)容由地方政府根據(jù)各個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際發(fā)展需要而定；為更好地發(fā)揮政府作用，開(kāi)發(fā)區(qū)一般會(huì)引進(jìn)一些事務(wù)所、行業(yè)組織等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，健全區(qū)內(nèi)的社會(huì)服務(wù)體系。目前廣東省內(nèi)保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的管理體制仍屬于政府主導(dǎo)型，保稅區(qū)所在地政府派出管理委員會(huì)，賦予其全面的行政管理職權(quán)，保稅區(qū)內(nèi)的市場(chǎng)活動(dòng)則由區(qū)內(nèi)企業(yè)負(fù)責(zé)開(kāi)展。

第二，區(qū)政合一型管理體制。采取區(qū)政合一管理方式的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，大多是發(fā)展速度較快、開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)模較大的類型，因?yàn)檫@一類開(kāi)發(fā)區(qū)鋪開(kāi)的面比較廣，需要強(qiáng)有力的統(tǒng)籌帶動(dòng)能力來(lái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和統(tǒng)一管理，集中力量搞好片區(qū)開(kāi)發(fā)。管理委員會(huì)主任既擔(dān)任功能區(qū)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，同時(shí)又兼任所在地方政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；功能區(qū)內(nèi)既有管理委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置，又有一級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置；即承擔(dān)功開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)，又承擔(dān)機(jī)關(guān)部門的行政管理和社會(huì)治理職能，實(shí)現(xiàn)兩者的融合。隨著功能區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大、區(qū)域建設(shè)面積增大、市民化農(nóng)民數(shù)量增多，開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)的行政管理功能和社會(huì)責(zé)任也越來(lái)越多，以往的“小政府、大社會(huì)、活市場(chǎng)”的管理格局已經(jīng)不能滿足開(kāi)發(fā)區(qū)日益增長(zhǎng)的管理職能需求，為了提升區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先導(dǎo)與帶動(dòng)作用，減少開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間的摩擦，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，這時(shí)候，開(kāi)發(fā)區(qū)和地方政府之間實(shí)現(xiàn)“兩塊牌子、一套班子”的合署辦公就成為了一個(gè)合理的選擇。政區(qū)合一型主要適用于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)合并或在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和調(diào)整行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上形成的綜合區(qū)域，如廣州蘿崗開(kāi)發(fā)區(qū)，就實(shí)行了國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)與行政區(qū)“五區(qū)合一”的管理模式，這一管理模式賦予了廣州開(kāi)發(fā)區(qū)上述四類經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的任務(wù)集合，同時(shí)擁有國(guó)家法律賦予的行政執(zhí)法權(quán)責(zé)和社會(huì)治理權(quán)責(zé)。這樣，既精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，降低制度成本，又強(qiáng)化統(tǒng)籌，在區(qū)域開(kāi)發(fā)、功能整合和資源配置中形成一股合力，從而實(shí)現(xiàn)了各片區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快了向現(xiàn)代化新型城區(qū)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。蘿崗區(qū)成立后，除了依法成立區(qū)政協(xié)外，開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委和管理委員會(huì)行使行政區(qū)管理權(quán)責(zé)，僅需要通過(guò)增設(shè)農(nóng)村管理、社會(huì)管理等相關(guān)部門機(jī)構(gòu)以及加掛區(qū)委、區(qū)政府機(jī)關(guān)部門的牌子就可以實(shí)現(xiàn)。這種管理模式最大的優(yōu)點(diǎn)在于，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能的綜合集成，滿足了各類投資者的需求的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了管理體質(zhì)下組織機(jī)構(gòu)的高度精簡(jiǎn)，極大地節(jié)省了制度成本和提高了辦事效率。

第三，“一區(qū)多園”分散型管理體制。某些經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)在空間布局上處于分散狀態(tài)，故采用了“一區(qū)多園”的管理體制?？梢哉J(rèn)為，這種管理體制是為了滿足經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)某種特殊的空間布局需要而形成的。這種模式是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)空間發(fā)展的需要而形成的一種管理體制。功能區(qū)一般設(shè)有兩個(gè)層次的管理委員會(huì)，上一層次（或者叫頂層）的管理委員會(huì)基于一個(gè)行政區(qū)域發(fā)展的層面，一般是市一級(jí)層面，對(duì)各開(kāi)發(fā)片區(qū)之間進(jìn)行綱領(lǐng)性規(guī)劃文件的設(shè)計(jì)、指導(dǎo)性政策文件的制定和各類工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌；在各開(kāi)發(fā)片區(qū)中設(shè)立下一層次（或者叫基層）的管理委員會(huì)，在頂層管理委員會(huì)的指導(dǎo)下專職負(fù)責(zé)各片區(qū)的具體日常事務(wù)。佛山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)就是非常好的典型例子。佛山管理委員會(huì)作為園區(qū)發(fā)展促進(jìn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)展、產(chǎn)業(yè)政策制定等問(wèn)題，組織機(jī)構(gòu)上只圍繞相關(guān)職能進(jìn)行設(shè)置，作為市政府的副市級(jí)派出機(jī)構(gòu)，沒(méi)有獨(dú)立財(cái)政，由市財(cái)政每年給予專項(xiàng)資金支持。南海、禪城、順德、三水、高明每個(gè)園區(qū)設(shè)有管理局，相當(dāng)于小管理委員會(huì)，是所在區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)各分園的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理工作，落實(shí)有關(guān)優(yōu)惠政策，為企業(yè)提供相關(guān)服務(wù)。

第四，企業(yè)主導(dǎo)型管理體制。這種管理模式，一般是通過(guò)建立獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)主體來(lái)管理經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)采取這種管理模式的初衷，大部分是為了解決在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)初期所需的資本問(wèn)題。其中，管理機(jī)構(gòu)的主體是營(yíng)利性的公司，承擔(dān)著行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)建設(shè)兩重職能，公司不僅要承擔(dān)開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對(duì)外招商，還要承擔(dān)征地拆遷、社會(huì)治理、資金籌集、日常管理等各類職責(zé)。作為經(jīng)濟(jì)主體的開(kāi)發(fā)公司，往往都依法賦予某種程度的行政管理職權(quán)，并擁有管理開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)作的職責(zé)。

第五，政企混合型管理體制。政企混合型又包括政企合一型和政企分離型管理體制。在政企合一的管理模式下，在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)中往往存在著行使行政管理職能的管理委員會(huì)和負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)的開(kāi)發(fā)公司，為保障開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，一般是采取在管理委員會(huì)下設(shè)的方式成立開(kāi)發(fā)公司。兩個(gè)管理機(jī)構(gòu)之間往往是人員配置、組織機(jī)構(gòu)相互交叉，如由管理委員會(huì)一把手兼任開(kāi)發(fā)公司一把手。這樣，開(kāi)發(fā)公司在行政上就受制于管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的行政審批、規(guī)劃協(xié)調(diào)、決策制定事項(xiàng)，甚至是資金籌措、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等市場(chǎng)化的事務(wù)，都是管理委員會(huì)“一手包辦”，開(kāi)發(fā)公司一般只有參與決策的權(quán)限。相對(duì)應(yīng)的，在政企分離的管理模式下，地方政府派出管理委員會(huì)行使行政管理職能，重在對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)和監(jiān)管上，而開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)主體則擁有獨(dú)立的自主經(jīng)營(yíng)、自我管理的權(quán)利，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和政府的行政權(quán)相分離，以使得企業(yè)更好地發(fā)揮市場(chǎng)主體的主觀能動(dòng)性。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園的建設(shè)僅僅依靠廣東省政府的財(cái)政扶持和轉(zhuǎn)出地政府的支持，往往存在建設(shè)資金不足的問(wèn)題。針對(duì)這種現(xiàn)象，不少產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園采用“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園管理委員會(huì)+開(kāi)發(fā)公司”的管理體制，由珠三角地區(qū)或粵東、粵西、粵北地區(qū)一方出資或雙方共同出資建立園區(qū)開(kāi)發(fā)公司。園區(qū)開(kāi)發(fā)公司是轉(zhuǎn)移園的投融資平臺(tái)，積極向金融機(jī)構(gòu)貸款，并吸納民間資本，負(fù)責(zé)園區(qū)內(nèi)的投資建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、物業(yè)出租及日常管理服務(wù)等。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園管理委員會(huì)則主要負(fù)責(zé)行政審批，對(duì)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司實(shí)行監(jiān)督管理，并行使上一級(jí)政府賦予的經(jīng)濟(jì)管理、行政管理權(quán)限。在園區(qū)建設(shè)初期要重視政企合一型運(yùn)行制度建設(shè)，也就是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園內(nèi)設(shè)立管理委員會(huì)的同時(shí)組建園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)公司，將兩者的管理職能進(jìn)行有效綜合。由管理委員會(huì)主任或副主任兼任開(kāi)發(fā)公司總經(jīng)理職位。采取此種管理體制后，管理委員會(huì)、開(kāi)發(fā)公司不僅僅只是能夠合理行使規(guī)劃審批權(quán)，還將會(huì)對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等方面全權(quán)負(fù)責(zé)。園區(qū)成熟運(yùn)行后，可采用政企分離型運(yùn)作機(jī)制，避免機(jī)構(gòu)膨脹、內(nèi)部職責(zé)不清等弊端。所謂政企分離型運(yùn)行機(jī)制，也就是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園內(nèi)部合理構(gòu)建管理委員會(huì)，將其視為地方政府派出機(jī)構(gòu)并賦予政府管理職權(quán)，由其嚴(yán)格管理與監(jiān)督園區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)等各個(gè)方面；至于園區(qū)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與開(kāi)發(fā)、后勤服務(wù)等則全部都是開(kāi)發(fā)公司等全權(quán)負(fù)責(zé)。此種運(yùn)行機(jī)制最為顯著特點(diǎn)就是賦予產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園管理委員會(huì)行政管理權(quán)限，以地方政府派出機(jī)構(gòu)身份制定園區(qū)發(fā)展規(guī)劃與相關(guān)政策等，并結(jié)合園區(qū)內(nèi)所有企業(yè)需要提供社會(huì)服務(wù)；而開(kāi)發(fā)公司作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人，實(shí)行企業(yè)內(nèi)部自我管理，發(fā)揮集中化、專業(yè)化優(yōu)勢(shì)。

第六，法定機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型管理體制。這是一種新型的管理模式，其中法定機(jī)構(gòu)是指與政府部門相平行的，通過(guò)地區(qū)立法機(jī)構(gòu)專門立法設(shè)立的、實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)作，由國(guó)家法律賦予其在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)享有行政執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)治理等職能的公共管理機(jī)構(gòu)。以法定機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理創(chuàng)新，是全面推進(jìn)依法治國(guó)、以法治護(hù)航經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的有力體現(xiàn)，也是創(chuàng)新效率更高、靈活性更強(qiáng)的管理體制的需要。

如深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局。前海管理局是“實(shí)行企業(yè)化管理但不以營(yíng)利為目的的履行相應(yīng)行政管理和公共服務(wù)職責(zé)的法定機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)前海合作區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、招商引資、制度創(chuàng)新、綜合協(xié)調(diào)等工作”。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)管理局權(quán)力的有效制約，防止“一‘局’獨(dú)大”的局面出現(xiàn)，前海設(shè)立了定位為決策機(jī)構(gòu)的理事會(huì)，實(shí)行雙層管理體制，其中管理局則定位為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在職責(zé)定位分工上，理事會(huì)主要負(fù)責(zé)合作區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、重大事項(xiàng)決策和對(duì)管理局實(shí)行有效監(jiān)管，而管理局則主要負(fù)責(zé)合作區(qū)內(nèi)日常的運(yùn)營(yíng)管理；在組織架構(gòu)上，理事會(huì)一把手由深圳市政府任命、并從社會(huì)上公開(kāi)招聘專業(yè)人才組成理事會(huì)班子，管理局一把手由深圳市政府任命并對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，有任期年限規(guī)定，全面負(fù)責(zé)管理局工作，并以成員身份參與理事會(huì)工作。

三、廣東省經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)行管理體制比較分析

第一，政府主導(dǎo)型管理體制。該模式的主要特點(diǎn)表現(xiàn)為，管理委員會(huì)擁有經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)事務(wù)管理權(quán)限；適用于遠(yuǎn)離政府辦公所在地，但經(jīng)濟(jì)資源較為集中的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。如海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，以及各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)、工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等在建設(shè)初期都采取這種模式。主要優(yōu)勢(shì)在于，政令一致，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，可以節(jié)約決策資源與行政成本，實(shí)現(xiàn)信息資源的有效共享，集中優(yōu)勢(shì)資源“辦大事”；主要弊端則在于，牽涉大量社會(huì)事務(wù)，難以集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以及政策影響深，層級(jí)多，涉及面廣，決策風(fēng)險(xiǎn)大，試錯(cuò)機(jī)會(huì)少。

第二，區(qū)政合一型管理體制。該模式的主要特點(diǎn)表現(xiàn)為，管理委員會(huì)與行政區(qū)一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，區(qū)內(nèi)擁有人大、政協(xié)、法院等機(jī)構(gòu)；適用于整個(gè)行政區(qū)域作為經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，或者經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分，如廣州開(kāi)發(fā)區(qū)、廣州南沙新區(qū)等。主要優(yōu)勢(shì)在于，由行政區(qū)一把手親自掛帥，而且管理委員會(huì)里面的成員大多來(lái)自各個(gè)職能部門，在行政編制上也聽(tīng)命于行政區(qū)的一把手，使得領(lǐng)導(dǎo)的帶動(dòng)作用非常顯著，極大地降低了管理中的制度成本和協(xié)調(diào)難度；主要弊端則在于，管理委員會(huì)和行政區(qū)政府之間在人員上經(jīng)常有交叉，造成組織架構(gòu)管理上的混亂，有時(shí)候一個(gè)員工要同時(shí)應(yīng)付兩個(gè)或兩個(gè)以上的直屬領(lǐng)導(dǎo)，而且由于管理委員會(huì)和行政區(qū)政府機(jī)關(guān)合署辦公，需要處理大量的行政事務(wù)，自顧不暇，難以把精力、資源集中在開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。

第三，“一區(qū)多園”分散型管理體制。該模式的主要特點(diǎn)表現(xiàn)為，權(quán)力主要集中在政府機(jī)關(guān)手中，管理委員會(huì)是發(fā)展促進(jìn)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)管理權(quán)限；適用于地區(qū)面積大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源分布較為分散的，有條件采用兩級(jí)管理委員會(huì)管理的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，如佛山國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。主要優(yōu)勢(shì)在于，能集中力量塑造經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)域品牌，利于宣傳推廣、招商引資和整個(gè)區(qū)域的資源向功能區(qū)傾斜，利于通過(guò)各園區(qū)的定位和功能實(shí)現(xiàn)園區(qū)專業(yè)化發(fā)展；主要弊端則在于，管理層級(jí)偏多，管理效率不高，協(xié)調(diào)困難，需要管理委員會(huì)發(fā)揮更強(qiáng)的協(xié)調(diào)作用，而且由于所有管理權(quán)限都沒(méi)有下放給管理委員會(huì)，這就導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)、行政管理效率關(guān)鍵取決于政府相關(guān)職能部門的效率。

第四，企業(yè)主導(dǎo)型管理體制。該模式的主要特點(diǎn)表現(xiàn)為，開(kāi)發(fā)公司是開(kāi)發(fā)建設(shè)責(zé)任主體，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)管理權(quán)限；適用于由企業(yè)組建的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。主要優(yōu)勢(shì)在于，有利于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理者從大量的行政事務(wù)中解脫出來(lái)，提高工作效率，增加管理機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)信息的敏感度，同時(shí)也有利于通過(guò)企業(yè)的平臺(tái)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)與管理，提高整體建設(shè)的速度和經(jīng)濟(jì)效益；主要弊端則在于，總公司作為經(jīng)濟(jì)組織，缺乏必要的政府行政權(quán)力，在征地、規(guī)劃和項(xiàng)目審批等方面缺乏公信力，而且企業(yè)有時(shí)候會(huì)為了追求利益的最大化而偏離了經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)有的定位和職能。

第五，政企混合型管理體制。其中，政企合一型的主要特點(diǎn)表現(xiàn)為，管理委員會(huì)既是“裁判員”也是“運(yùn)動(dòng)員”，它與開(kāi)發(fā)公司“兩塊牌子、一套班子”或交叉兼職；適用于需要大規(guī)模連片開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。主要優(yōu)勢(shì)在于，由于管理委員會(huì)和開(kāi)發(fā)公司都是一套班子在運(yùn)作，在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)初期較容易形成合力，在短期內(nèi)集中力量推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展；主要弊端在于，隨著經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展成熟，權(quán)力過(guò)分集中會(huì)造成政企不分，容易滋生尋租行為，而且也不利于管理機(jī)構(gòu)的行政能力和管理服務(wù)水平的提升。

政企分離型的主要特點(diǎn)表現(xiàn)為，管理委員會(huì)只負(fù)責(zé)行政審批和社會(huì)管理事務(wù)，開(kāi)發(fā)建設(shè)的事務(wù)則由能實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)主體承擔(dān)；隨著經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展，一些經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)逐漸將開(kāi)發(fā)功能分離出來(lái)，成立獨(dú)立的開(kāi)發(fā)公司，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政商分離。主要優(yōu)勢(shì)在于，既充分發(fā)揮企業(yè)的主觀能動(dòng)性，借助企業(yè)的資金和管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)本身的不足，又能更好地發(fā)揮政府的作用，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與政府兩者之間相輔相成，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)營(yíng)、建設(shè)和管理；主要弊端則在于，在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)初期，由于政企分開(kāi)，如果缺乏強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)力量，容易造成開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)力量的分散，難以集中有限的人、財(cái)、物進(jìn)行投資建設(shè)。

第六，法定機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型管理體制。該模式的主要特點(diǎn)表現(xiàn)為，由法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理和建設(shè)工作，并建立與之相配套的相關(guān)體制機(jī)制作為支撐，如法律法規(guī)體系、監(jiān)管體系、較高的工作薪酬體系等。目前廣東省采取這一管理體制的典型代表就是前海深港合作區(qū)和橫琴新區(qū)。主要優(yōu)勢(shì)在于，法定機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照市場(chǎng)化、企業(yè)化運(yùn)作，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行獨(dú)立運(yùn)作的企業(yè)化管理，極大地提升了辦事效率和服務(wù)水平；主要弊端在于，獨(dú)立性難以保障，這主要是因?yàn)?，法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作資金目前還主要來(lái)源于地方政府的財(cái)政資助，地方政府可以通過(guò)正式和非正式的方法對(duì)法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行制約，法律所規(guī)定的自主權(quán)限難以落實(shí)，這也導(dǎo)致了法定機(jī)構(gòu)與地方政府部門之間的職責(zé)關(guān)系難以劃分。

四、結(jié)束語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制靈活、產(chǎn)業(yè)集聚和輻射效果明顯、具備優(yōu)惠政策優(yōu)勢(shì)，作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的“窗口”和“試驗(yàn)區(qū)”，在廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了先導(dǎo)作用，對(duì)全省乃至全國(guó)產(chǎn)生了舉足輕重的輻射、帶動(dòng)、引領(lǐng)和示范作用?？陀^地說(shuō)，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)已成為推動(dòng)廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展的重要力量。為此，我們有必要緊緊圍繞“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”的總目標(biāo)，順應(yīng)廣東省進(jìn)入全面深化改革和現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期對(duì)各類經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)提出的新的更高的要求，探討各類經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)被時(shí)代所賦予的新內(nèi)涵和新任務(wù)，進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革創(chuàng)新，以更好地發(fā)揮我省經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)作為改革開(kāi)放試驗(yàn)田的巨大示范、輻射和帶動(dòng)作用。

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