國(guó)家外匯管理局大慶市中心支局課題組

（中國(guó)人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163316）

經(jīng)常項(xiàng)目從“規(guī)則監(jiān)管”向“原則監(jiān)管”轉(zhuǎn)變的思考

國(guó)家外匯管理局大慶市中心支局課題組

（中國(guó)人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163316）

自貨物貿(mào)易改革以來，對(duì)經(jīng)常項(xiàng)目管理已從事前審核過渡到事中、事后監(jiān)管上來，并在監(jiān)管理念和方式上逐步由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變。與規(guī)則監(jiān)管相比，原則監(jiān)管能夠更加充分體現(xiàn)外匯管理政策實(shí)質(zhì)要求，能以更加宏觀的視角指導(dǎo)和規(guī)范外匯業(yè)務(wù)發(fā)展，也更能適應(yīng)多元化的外匯市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)。

經(jīng)常項(xiàng)目；規(guī)則監(jiān)管；原則監(jiān)管

自貨物貿(mào)易改革以來，經(jīng)常項(xiàng)目管理已從事前審核過渡到事中、事后監(jiān)管上來，并在監(jiān)管理念和方式上逐步由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變。與規(guī)則監(jiān)管相比，原則監(jiān)管能夠更加充分體現(xiàn)外匯管理政策實(shí)質(zhì)要求，能以更為宏觀的視角指導(dǎo)和規(guī)范外匯業(yè)務(wù)發(fā)展，也更能適應(yīng)多元化的外匯市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)。

在原則監(jiān)管下，以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)的監(jiān)管理念要求既要設(shè)定好原則框架，并對(duì)監(jiān)管對(duì)象的行為有一定的容忍，也要求事中監(jiān)測(cè)與事后監(jiān)管手段來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控的有效監(jiān)管。當(dāng)前，在原則監(jiān)管理念下，外匯局做為監(jiān)管者在管理手段上的有效性、管理方式上的針對(duì)性和管理效果上的實(shí)效性，以及監(jiān)管對(duì)象上的自律作用是面臨的實(shí)際問題。

一、實(shí)現(xiàn)原則監(jiān)管應(yīng)解決的問題

一是監(jiān)測(cè)能力問題。原則性監(jiān)管需要外匯管理人員掌握或了解地區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體整體情況，需要監(jiān)管人員對(duì)跨境資金流動(dòng)異常變化作出準(zhǔn)確的判斷和干預(yù)處理，需要根據(jù)事中事后監(jiān)測(cè)結(jié)論，為原則性監(jiān)管提供準(zhǔn)確的政策支持和參考。一方面，從業(yè)務(wù)理論知識(shí)結(jié)構(gòu)、監(jiān)測(cè)技能與技術(shù)角度等方面加強(qiáng)人員培養(yǎng)，改善監(jiān)測(cè)系統(tǒng)計(jì)算運(yùn)行能力與監(jiān)測(cè)要求不相適應(yīng)等問題，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)加工、分析、監(jiān)測(cè)等作用，提升現(xiàn)有監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)利用率。另一方面，從監(jiān)管能力與意識(shí)角度提升人員事后監(jiān)測(cè)與判斷能力。利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，增加對(duì)宏觀及微觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與企業(yè)基本面的了解，增強(qiáng)趨勢(shì)性判斷能力，提升主體分類監(jiān)管的主動(dòng)作為意識(shí)，推動(dòng)事前監(jiān)管向重事后管理轉(zhuǎn)變。

二是有效抓手問題。在原則監(jiān)管下，主體監(jiān)管與分類監(jiān)管是較為理想的抓手，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、人力資源、技術(shù)手段等因素上，需亟待加以完善和解決。通過整合現(xiàn)有監(jiān)管資源使主體監(jiān)管貫穿于日常業(yè)務(wù)中，提高工作效率。建立有序的內(nèi)部監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制和運(yùn)行順暢的工作運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。應(yīng)用業(yè)務(wù)系統(tǒng)有效利用好監(jiān)測(cè)信息，基于宏觀分析和對(duì)微觀主體針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，準(zhǔn)確作出監(jiān)測(cè)結(jié)論，形成主體監(jiān)管的信息支持。

三是發(fā)揮好外匯檢查職能。在原則監(jiān)管下，外匯檢查作為監(jiān)督與檢查政策執(zhí)行效果的手段作用就更加突出。應(yīng)形成自上而下調(diào)整外匯管理檢查方式，打破外匯非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)分析與監(jiān)督監(jiān)管的地域、業(yè)務(wù)條線框架，自上而下集中各地非現(xiàn)場(chǎng)分析資源，以全國(guó)、全省數(shù)據(jù)范圍為分析對(duì)象，準(zhǔn)確合理剝離涉嫌異常線索，減少各地因監(jiān)測(cè)力量不均衡，監(jiān)測(cè)視野不同導(dǎo)致的監(jiān)管信息不對(duì)稱現(xiàn)象。

二、原則監(jiān)管挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存

一是銀行在“規(guī)則監(jiān)管”向“原則監(jiān)管”轉(zhuǎn)變的過程中，會(huì)面臨一定的挑戰(zhàn)，但同時(shí)也會(huì)面臨更大的發(fā)展機(jī)遇。在規(guī)則性監(jiān)管下，外匯局從政策體系到政策內(nèi)容再到對(duì)政策執(zhí)行情況的考量都將立足于更為宏觀的層面，監(jiān)管對(duì)象原本所依賴的較為具體的政策條框?qū)?huì)弱化，需要監(jiān)管對(duì)象對(duì)原有的外匯管理政策執(zhí)行模式進(jìn)行及時(shí)調(diào)整甚至徹底改變，而這一過程對(duì)于監(jiān)管對(duì)象來說將是較為嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在外匯管理政策執(zhí)行方面，需要變被動(dòng)執(zhí)行為主動(dòng)研究；需要經(jīng)過長(zhǎng)期的人才儲(chǔ)備；準(zhǔn)確解讀和把握外匯管理政策內(nèi)涵實(shí)質(zhì)。同時(shí)原則性監(jiān)管轉(zhuǎn)變也為監(jiān)管對(duì)象提供了更加廣闊的發(fā)展空間。監(jiān)管對(duì)象可憑借自身不同的優(yōu)勢(shì)和資源，去選擇更為優(yōu)化的發(fā)展路徑，從而對(duì)監(jiān)管對(duì)象的創(chuàng)新意識(shí)形成更大的激勵(lì)和導(dǎo)向，更大程度上釋放監(jiān)管對(duì)象的發(fā)展空間。

二是銀行履行展業(yè)原則有待于強(qiáng)化。展業(yè)三原則履職還停留在制度表面，辦理外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性還需提升。從前期開展的外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性檢查結(jié)果及回訪工作情況看，部分銀行還存在著履行展業(yè)三原則不到位情況。大多數(shù)銀行在內(nèi)控制度中提及了展業(yè)三原則的履職要求，但在盡職調(diào)查范圍、了解客戶程序等方面缺少細(xì)化規(guī)定，受銀行客戶群體拓展局限性影響，還未將展業(yè)原則落實(shí)到位，影響外匯業(yè)務(wù)辦理的合規(guī)性。

三是銀行內(nèi)控制度建設(shè)和落實(shí)不容忽視。目前，銀行內(nèi)控制度落實(shí)情況是直接影響銀行在原則監(jiān)管下有效執(zhí)行外匯管理政策的關(guān)鍵，建議完善銀行內(nèi)控制度，在外匯政策框架下，細(xì)化對(duì)執(zhí)行政策的具體操作環(huán)節(jié)的審核、授權(quán)、復(fù)核、監(jiān)督的要求，實(shí)現(xiàn)從規(guī)則監(jiān)管到原則監(jiān)管的平穩(wěn)過渡。一方面，從上級(jí)行層面梳理制度并完善制度細(xì)節(jié)，規(guī)范原則執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)基層機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和操作規(guī)范。同時(shí)在內(nèi)控制度中增加履行原則的管理措施。避免內(nèi)部部門在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力下忽視職責(zé)。另一方面，下級(jí)行應(yīng)將原則與各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作緊密結(jié)合，加強(qiáng)與上級(jí)行溝通，及時(shí)反饋業(yè)務(wù)操作與制度內(nèi)容不匹配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性。

三、實(shí)現(xiàn)原則監(jiān)管的目標(biāo)

一是監(jiān)管對(duì)象的自律意識(shí)和主動(dòng)配合監(jiān)管的意識(shí)存在很大提升空間。在實(shí)行原則性監(jiān)管之后，監(jiān)管對(duì)象無論是出于主動(dòng)還是被動(dòng)，都需要重新調(diào)整其市場(chǎng)發(fā)展模式和戰(zhàn)略。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇的推動(dòng)下，會(huì)加大對(duì)外匯政策的研究力度，從而通過合規(guī)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新來尋找新的發(fā)展動(dòng)力，增強(qiáng)自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。銀行作為具有一線審核職能的被監(jiān)管對(duì)象，在原則監(jiān)管框架下，不僅需要有細(xì)化的內(nèi)控機(jī)制和操作流程，更需要有主觀的自律意識(shí)來保證政策執(zhí)行效果。建立起客戶評(píng)級(jí)、客戶盡職調(diào)查管理體系，確保其更好的履行展業(yè)原則，并針對(duì)特定的群體，實(shí)行特定監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的合規(guī)性。

二是外匯局監(jiān)管手段需要強(qiáng)化。通過有效的監(jiān)測(cè)，以“問題導(dǎo)向”與“抓大放小”原則順應(yīng)宏觀審慎的監(jiān)管需要，并解決各級(jí)外匯局監(jiān)管資源不足問題。實(shí)施分層監(jiān)管，使監(jiān)管有的放矢，對(duì)在原則監(jiān)管下多元化市場(chǎng)主體行為有針對(duì)性地做出反應(yīng)。初級(jí)監(jiān)管是給予被監(jiān)管對(duì)象市場(chǎng)行為一定程度的容忍和自律糾偏的機(jī)會(huì)；二級(jí)監(jiān)管是外匯局通過監(jiān)測(cè)、核查等手段對(duì)監(jiān)管對(duì)象的行為予以篩查、提示、規(guī)范和糾正；三級(jí)監(jiān)管是對(duì)監(jiān)管對(duì)象的實(shí)施調(diào)查、檢查，對(duì)違規(guī)行為做出處理；四級(jí)監(jiān)管是對(duì)監(jiān)管對(duì)象的違規(guī)行為公示，業(yè)務(wù)資質(zhì)和市場(chǎng)行為予以取締。

三是相關(guān)職能部門的協(xié)同監(jiān)管作用需要調(diào)動(dòng)，利用好外部監(jiān)管資源。一方面，有效利用好銀行延伸性。以“管住一家銀行即管住主體”的思路，利用好銀行的一線窗口審核職能，通過加強(qiáng)對(duì)銀行履行審核職責(zé)的要求和監(jiān)管，間接延伸對(duì)主體的監(jiān)管鏈條和觸角，強(qiáng)化外匯局對(duì)企業(yè)、個(gè)人主體的有效監(jiān)督。另一方面，完善與外部海關(guān)、稅務(wù)等相關(guān)職能部門的聯(lián)系機(jī)制，建立渠道暢通的監(jiān)管信息共享機(jī)制和協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，形成鏈條嚴(yán)密作用有效的監(jiān)管合力。再一方面，調(diào)動(dòng)被監(jiān)管對(duì)象的主觀自律性，建立與主體間的溝通機(jī)制，將主體的主動(dòng)報(bào)告融入監(jiān)管過程，提升監(jiān)管與被監(jiān)管雙方的有效互動(dòng)。

（課題組組長(zhǎng)：黃雅娟成員：阮之茵 陳 靜馬 飛 程 垚 執(zhí)筆人：阮之茵）

〔責(zé)任編輯：宋洪德〕

F830.7

A

1002-2341（2015）06-0140-02

2015-11-12

阮之茵（1976－），女，黑龍江肇州人，科長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)師，主要從事外匯管理方面的研究。