李店標(biāo)

（大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712）

推進(jìn)大慶市地方立法權(quán)有效行使的著力點(diǎn)

李店標(biāo)

（大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712）

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)對(duì)于社會(huì)治理創(chuàng)新具有重要的作用。大慶應(yīng)在提升法治觀念，確保立法的合法性；制定程序法規(guī)，保證立法的規(guī)范性；編制立法規(guī)劃，增強(qiáng)立法的有序性；立足本地現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持立法的創(chuàng)新性；健全體制機(jī)制，突出立法的科學(xué)性；加強(qiáng)組織建設(shè)，保障立法的專業(yè)性；提高立法技術(shù)，實(shí)現(xiàn)立法的精細(xì)化等方面開(kāi)展立法工作。

立法；地方立法權(quán)；大慶市

黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)發(fā)展，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大引領(lǐng)意義。大慶作為黑龍江省重要的設(shè)區(qū)市，當(dāng)前不僅迎來(lái)了通過(guò)地方立法加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的機(jī)遇，也將經(jīng)受如何有效行使地方立法權(quán)的考驗(yàn)。

一、確保立法的合法性

要提高立法質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)立法目的，立法主體首先要確保自身立法行為和結(jié)果的合法性，做到依據(jù)憲法、不違背上位法和遵循立法程序，這對(duì)立法者自身的觀念提出了很高的要求。只有立法者樹(shù)立良好的法治觀念，確保立法的合法性，才能為所立之法的有效實(shí)施奠定基礎(chǔ)。法治觀念的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)法律至上、法治優(yōu)于人治，這要求立法主體在立法過(guò)程中要不斷提升維護(hù)秩序、實(shí)現(xiàn)自由、促進(jìn)效率、堅(jiān)守公正和保障人權(quán)的法治觀念。

二、保證立法的規(guī)范性

《憲法》和《立法法》是規(guī)范所有立法行為的頂層程序設(shè)計(jì)，任何立法活動(dòng)都必須據(jù)此開(kāi)展。對(duì)于地方立法權(quán)的行使而言，在嚴(yán)格遵循《憲法》和《立法法》規(guī)定的前提下，通行的做法是出臺(tái)地方專門(mén)的立法程序法規(guī)文件（如立法條例、立法辦法等），目的在于更有針對(duì)性地規(guī)制地方立法權(quán)的行使，確保地方立法行為的規(guī)范性。國(guó)內(nèi)其他省市的這一常規(guī)且有效的做法，值得大慶市借鑒。如江蘇省南通市于2015年7月31日獲批地方立法權(quán)，該市正在進(jìn)行廣泛征集意見(jiàn)，開(kāi)展《南通市制定地方性法規(guī)條例》的起草工作，擬于12月前提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議和提交市十四屆人大五次會(huì)議表決。

三、增強(qiáng)立法的有序性

編制立法規(guī)劃是我國(guó)法律體系完善和設(shè)區(qū)的市法律體系建立的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法的重要途徑。我國(guó)2015年修改通過(guò)的《立法法》的亮點(diǎn)之一就是充分重視了立法規(guī)劃的作用，將立法規(guī)劃的原則、主體和程序納入其中。在實(shí)踐層面，從國(guó)家到地方的各個(gè)立法機(jī)關(guān)都是在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行立法。如廣西壯族自治區(qū)玉林市于2015年7月24日獲批地方立法權(quán)，目前該市已結(jié)合具體情況，圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)三方面編制了2016年至2020年的立法規(guī)劃和2016年立法計(jì)劃。為此，要增強(qiáng)大慶市立法工作的有序性，科學(xué)編制立法規(guī)劃應(yīng)引起人大和政府的高度重視。

四、堅(jiān)持立法的創(chuàng)新性

十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進(jìn)理論、制度、科技和文化等各方面創(chuàng)新。地方立法的生命力在于創(chuàng)新，這既是賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的重要原因，也是貫徹落實(shí)黨和國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的著力點(diǎn)。堅(jiān)持地方立法的創(chuàng)新性，必須立足本地現(xiàn)實(shí)，避免重復(fù)立法、抄襲立法和經(jīng)驗(yàn)立法。由于大慶市東西城之間在管理體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和區(qū)域文化方面存在很大差異，勢(shì)必導(dǎo)致立法過(guò)程中的焦點(diǎn)和矛盾問(wèn)題比較突出，如何合理權(quán)衡和科學(xué)分配立法中的利益顯得至關(guān)重要。大慶市人大和政府在立法過(guò)程中應(yīng)圍繞大局，從實(shí)際出發(fā)，深入開(kāi)展立法前的調(diào)研論證工作，明確立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在，充分吸收民意、匯集民智和表達(dá)民聲，不能盲目借鑒或照搬其他地方的法規(guī)規(guī)章。

五、突出立法的科學(xué)性

科學(xué)立法強(qiáng)調(diào)立法要尊重、遵循和體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律。要實(shí)現(xiàn)地方立法的科學(xué)性，重在立法體制機(jī)制建設(shè)，不斷完善立法前、立法中和立法后的各項(xiàng)立法措施。在立法前，應(yīng)健全立法規(guī)劃、計(jì)劃、調(diào)研、起草、論證等準(zhǔn)備工作；在立法中，應(yīng)健全立法聽(tīng)證、意見(jiàn)征集、公開(kāi)、審議、協(xié)商等常規(guī)工作；在立法后，應(yīng)健全評(píng)估、執(zhí)法檢查、清理、修改等完善工作。大慶市目前關(guān)于立法前的準(zhǔn)備機(jī)制、立法中的運(yùn)作機(jī)制和立法后的完善機(jī)制都尚未建立或完善，為此大慶市可以借鑒其他地區(qū)的做法，在健全立法體制機(jī)制上多下功夫，通過(guò)突出立法的科學(xué)性來(lái)實(shí)現(xiàn)立法質(zhì)量的提高。

六、保障立法的專業(yè)性

為迎接立法權(quán)的到來(lái)，大慶市人大和政府應(yīng)加強(qiáng)立法方面的組織建設(shè)。從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，各省市的立法機(jī)關(guān)都通過(guò)成立人大的法制委員會(huì)和政府的法制局來(lái)負(fù)責(zé)具體的立法協(xié)調(diào)工作，保障立法工作的有序承接和開(kāi)展。如山東省煙臺(tái)市于2015年7月24日獲批地方立法權(quán)，該市人民代表大會(huì)已經(jīng)通過(guò)選舉成立了法制委員會(huì)，煙臺(tái)市人大常委會(huì)正在籌備成立法制工作委員會(huì)。目前，大慶市人大并沒(méi)有設(shè)立法制委員會(huì)，大慶市人大常委會(huì)也沒(méi)有設(shè)立法制工作委員會(huì)；大慶市政府雖然設(shè)立了法制辦，但并未賦予其具體立法職責(zé)。缺乏專門(mén)的統(tǒng)一審議和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將無(wú)法有效開(kāi)展立法工作。建議設(shè)立大慶市人大法制委員會(huì)和人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，聘請(qǐng)專兼職法律法學(xué)專家負(fù)責(zé)地方性法規(guī)統(tǒng)一審議工作；大慶市政府設(shè)立獨(dú)立的法制局，選拔專職立法工作人員，負(fù)責(zé)地方政府規(guī)章的立法協(xié)調(diào)工作。同時(shí)，大慶市人大和政府可以聘請(qǐng)法律法學(xué)專業(yè)人員成立立法顧問(wèn)委員會(huì)，滿足立法咨詢論證等專業(yè)工作的需要。

七、實(shí)現(xiàn)立法的精細(xì)化

由于社會(huì)發(fā)展的迅捷化、人民利益的多元化和立法要求的多樣化，在大慶市立法過(guò)程中必然面臨一些問(wèn)題，這就需要不斷提高立法技術(shù)，實(shí)現(xiàn)立法的精細(xì)化，提高法規(guī)規(guī)章的針對(duì)性和可操作性，以實(shí)現(xiàn)更好的立法效果。建議在立法工作中，高度重視和不斷提高立法技術(shù)：在立法內(nèi)容上，避免大而全、大而空，力爭(zhēng)小而精、小而細(xì)；在立法用詞上，避免抽象、模糊，力爭(zhēng)具體、明確；在文本結(jié)構(gòu)上，避免沖突、矛盾，力爭(zhēng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一；在文本表達(dá)上，避免細(xì)碎、繁瑣，力爭(zhēng)完整、簡(jiǎn)明。當(dāng)然，立法技術(shù)的提高離不開(kāi)專家學(xué)者的智力支持，他們將在立法調(diào)研、起草和論證過(guò)程中發(fā)揮重要作用。大慶目前高校中僅大慶師范學(xué)院法學(xué)院的學(xué)者相對(duì)集中，而且規(guī)模和實(shí)力還有待進(jìn)一步提升。為此，大慶市可借鑒廣東省惠州市的做法加強(qiáng)人才引進(jìn)的力度，通過(guò)專業(yè)人才的智力支持來(lái)實(shí)現(xiàn)立法技術(shù)的提高?；葜菔杏?015年5月28日獲批地方立法權(quán)。但自2014年2月，該市就正式啟動(dòng)了立法籌備工作，不斷強(qiáng)化人才引進(jìn)力度，先后通過(guò)市級(jí)人才平臺(tái)引進(jìn)了大量法學(xué)專業(yè)的高層次人才，目前的立法準(zhǔn)備工作和立法能力均獲得了廣東省人大的高度肯定。

〔責(zé)任編輯：衛(wèi)宇坤〕

D901

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1002-2341（2015）06-0014-02

2015－11－17

李店標(biāo)（1983-），男，安徽濉溪人，講師，博士，主要從事立法學(xué)研究。