□文/趙　燕（巴中市恩陽(yáng)區(qū)人力資源和社會(huì)保障局四川·巴中）

城市建設(shè)融資與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制分析

□文/趙燕
（巴中市恩陽(yáng)區(qū)人力資源和社會(huì)保障局四川·巴中）

［提要］大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨大的資金投入，城市建設(shè)和發(fā)展的需求與資金的匱乏兩者之間的矛盾十分突出。在城市建設(shè)融資與財(cái)政管理中面臨一些風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，因此需要做好城市建設(shè)融資與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制，以突破城市建設(shè)資金的“瓶頸”。

城市建設(shè)；融資；財(cái)政

收錄日期：2015年8月28日

城市基礎(chǔ)設(shè)施為一個(gè)城市的社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供一定條件的物質(zhì)基礎(chǔ)，其完善程度直接影響著城市的發(fā)展變化。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程日益加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度和規(guī)模不斷加大，對(duì)建設(shè)資金的需求也日益增加。加強(qiáng)體制創(chuàng)新和資源整合，全力拓寬融資渠道，探尋新的融資方式，建立一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、多元化的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系勢(shì)在必行。

一、城市建設(shè)融資與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

（一）資金瓶頸嚴(yán)重。大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要充足的資金支持，而目前城市建設(shè)存在嚴(yán)重的資金瓶頸，其深層次的原因主要是投資主體的單一和融資渠道的狹窄。一是投資主體單一。目前，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來(lái)源是財(cái)政撥款及專項(xiàng)資金等財(cái)政性投資，其他資金投入所占比例較小，沒(méi)有形成多元化的投資主體；二是融資渠道狹窄。在融資方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要依靠財(cái)政投入、金融機(jī)構(gòu)貸款、信托及BOT、BT項(xiàng)目融資，其他渠道獲取的資金所占比例較小。

（二）政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大。在“適度負(fù)債、超前建設(shè)”思想的指導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)幾年大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很大，而目前已進(jìn)入還本付息的高峰期，還本付息壓力巨大。城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在資金缺口，繼而通過(guò)舉債進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，不斷加大政府償債壓力，隨著土地資源日益稀缺，后續(xù)土地打包日益困難，土地市場(chǎng)面臨下行風(fēng)險(xiǎn)，在債務(wù)償還上，不能對(duì)土地出讓收入產(chǎn)生依賴。

（三）融資平臺(tái)運(yùn)作不規(guī)范。近年來(lái)，地方政府融資平臺(tái)在城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方面，發(fā)揮了一定的作用。但與此同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作不規(guī)范的問(wèn)題不斷凸顯。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)單位和相關(guān)管理部門非常重視建設(shè)資金的落實(shí)情況，而忽略了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成后的管理，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理水平不高，重建設(shè)、輕盤活的現(xiàn)象比較普遍。城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城市的固定資產(chǎn)，沒(méi)有形成有效的運(yùn)營(yíng)機(jī)制和規(guī)模效益，存量資產(chǎn)閑置，資產(chǎn)的利用率不高，個(gè)性化經(jīng)營(yíng)模式欠缺，資源整合不到位，而城市基礎(chǔ)設(shè)施中的市政基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)項(xiàng)目的資金來(lái)源主要是財(cái)政投入、土地的批租費(fèi)以及城市維護(hù)費(fèi)等，這些項(xiàng)目資金分屬不同的部門，由各個(gè)部門進(jìn)行建設(shè)和管理，沒(méi)有形成統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

二、城市建設(shè)融資與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變政府職能。為了實(shí)現(xiàn)政府資源的資本化，發(fā)揮政府資源在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的杠桿作用，需要轉(zhuǎn)變政府職能，找準(zhǔn)政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施中的定位。

首先，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，由于民間資本以贏利為目的，具有盲目性和重復(fù)性，沒(méi)有考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)效益，因此應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，從宏觀上把握城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方向，消除城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的盲目性。以現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)，放眼未來(lái)，長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，對(duì)城市進(jìn)行合理的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的效益最大化。此外，政府的主導(dǎo)作用還體現(xiàn)在，利用政策引導(dǎo)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，可以有效地帶動(dòng)資本市場(chǎng)投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

其次，創(chuàng)造良好的融資環(huán)境。政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資過(guò)程中，應(yīng)跳出項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的思路，以創(chuàng)造良好的融資環(huán)境為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革，建立投資回報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。具體包括以下四點(diǎn)：打破壟斷機(jī)制，不斷完善相關(guān)體制，創(chuàng)造公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革；建立投資回報(bào)機(jī)制，使得民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域后能夠獲得預(yù)期的收益；簡(jiǎn)化審批程序，提高辦事效率，為民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施提供便利；鼓勵(lì)支持非公有制企業(yè)，為民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域積蓄力量。

此外，還要加強(qiáng)政府監(jiān)管。因?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施具有社會(huì)公共性，因此需要政府指導(dǎo)定價(jià)，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，完善收費(fèi)機(jī)制。制定投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等一系列操作流程和規(guī)章制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理，提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率。此外，在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的管理，規(guī)范操作流程，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利進(jìn)行。

（二）妥善解決存量債務(wù)還本付息。首先，應(yīng)該全面的清理存量債務(wù)，明確存量債務(wù)發(fā)生的時(shí)間、金額及用途，核實(shí)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，以及償還的情況、利率、期限等問(wèn)題；其次，建立完善的政府回購(gòu)機(jī)制，逐步回購(gòu)公益性資產(chǎn)，以便償還相關(guān)債務(wù)，降低融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率，為后續(xù)融資奠定基礎(chǔ)；最后，安排專項(xiàng)的還貸資金，逐步償還存量債務(wù)，同時(shí)建立政府債務(wù)償債準(zhǔn)備金，必要時(shí)用于到期公益性項(xiàng)目債務(wù)的償還。

（三）規(guī)范地方政府融資平臺(tái)。目前，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革正發(fā)生兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：一是由傳統(tǒng)的壟斷性轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性，廣泛引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；二是投資主體的轉(zhuǎn)變，由原來(lái)政府投資轉(zhuǎn)變?yōu)橐云髽I(yè)為主體投資建設(shè)。市場(chǎng)環(huán)境的變化推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化改革。為順應(yīng)市場(chǎng)化改革的趨勢(shì)，解決基礎(chǔ)設(shè)施融資的需求，增強(qiáng)平臺(tái)融資能力，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資企業(yè)整改轉(zhuǎn)型，去平臺(tái)化實(shí)現(xiàn)做大做強(qiáng)，必須妥善處理以下問(wèn)題：一是規(guī)范地方政府融資平臺(tái)，建立健全相關(guān)機(jī)制。建立并完善地方政府融資平臺(tái)相關(guān)規(guī)章制度，充分認(rèn)識(shí)到平臺(tái)公司在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮的重要作用，改善公司治理結(jié)構(gòu)，提高平臺(tái)資本金充實(shí)度，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作方式，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的投融資體系，以便更好地發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，更好地服務(wù)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是積極推動(dòng)投融資平臺(tái)成為市場(chǎng)運(yùn)作的融資主體。按照市場(chǎng)化的要求，進(jìn)一步改造、完善和規(guī)范現(xiàn)有的投融資平臺(tái)，規(guī)范融資行為。對(duì)設(shè)立的投融資公司在組建之初就應(yīng)該規(guī)范操作，推進(jìn)投融資平臺(tái)向股權(quán)多元化、市場(chǎng)化發(fā)展，積極引入大型企業(yè)，特別是民間資本進(jìn)行股份制改造，將其打造成為符合監(jiān)管要求的市場(chǎng)化融資主體，擇機(jī)上市融資。加快推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)分拆上市或集團(tuán)整體上市，吸引帶動(dòng)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目建設(shè)。

（四）政企分開，明確城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)主體。政府要由城市基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷經(jīng)營(yíng)者成為競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的組織者和監(jiān)督者。在國(guó)有資產(chǎn)受托經(jīng)營(yíng)體制下，引入城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)主體。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域今后始終是政府投資的重點(diǎn)。目前，政府或部門與城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目業(yè)主之間缺乏一個(gè)橋梁，為了較好地解決這一問(wèn)題，可以由當(dāng)?shù)卣鲑Y建立并授權(quán)專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)城建資金的城建投融資公司，由這些城建投資公司行使業(yè)主職能，形成政府———投資——項(xiàng)目單位三層架構(gòu)，專門負(fù)責(zé)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投融資及建設(shè)，從而較好地解決投資主體缺位、政企不分的問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。這樣，既充分發(fā)揮了微觀主體自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展的積極性，又充分保證了國(guó)家應(yīng)有的資產(chǎn)權(quán)益。

（五）轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新融資方式。目前，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用的融資方式包括銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券、融資租賃、保險(xiǎn)資金、信托、國(guó)債、BOT、BT項(xiàng)目融資等，其中銀行貸款所占比例較大。而通過(guò)這些融資方式籌集到的建設(shè)資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，為了更好地推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須開拓新思路，采用新的模式。目前，有些城市已經(jīng)研究試行了“撥改租”融資方式，但在試行過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，需要不斷的完善，在此基礎(chǔ)上，還要建立城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，吸引社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐不斷加快，各地區(qū)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，都面臨融資問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資建設(shè)領(lǐng)域的總體形式是好的，但在具體的實(shí)施過(guò)程中，也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。要加強(qiáng)城市建設(shè)融資和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的良性發(fā)展，就必須改革現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制以及創(chuàng)新融資模式，建立投融資主體多元化、投融資方式多元化的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制。

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