□文/魏曉華

（重慶工商大學(xué)融智學(xué)院 重慶）

據(jù)有關(guān)資料顯示，重慶市到2020年城鎮(zhèn)化率要提高到63%（據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年底重慶市城鎮(zhèn)化率為56.98%），主城區(qū)常住人口將達(dá)1，200萬(wàn)人（據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2010年，重慶主城區(qū)人口為730萬(wàn)人）。其中，渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，要通過(guò)引導(dǎo)人口相對(duì)聚集和超載人口梯度轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)轉(zhuǎn)移人口130萬(wàn)人，常住人口減少700萬(wàn)人，確保50%以上森林覆蓋率；渝東南生態(tài)發(fā)展區(qū)，通過(guò)引導(dǎo)人口聚集和有序梯度轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)轉(zhuǎn)移人口80萬(wàn)人，常住人口減少200萬(wàn)人，森林覆蓋率達(dá)到50%以上。從以上規(guī)劃中我們可以看到，到2020年重慶市的人口城鎮(zhèn)化率要大幅提高，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和發(fā)展區(qū)的森林覆蓋率要大幅提高，這都需要大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)戶或集中居住，并將宅基地進(jìn)行有質(zhì)量的退出和復(fù)墾來(lái)實(shí)現(xiàn)。然而，重慶市在農(nóng)村宅基地退出工作中卻碰到了較大的困難。

一、重慶農(nóng)村宅基地退出的困惑

（一）戶籍制度改革中宅基地退出少，轉(zhuǎn)戶人員結(jié)構(gòu)背離改革初衷。重慶市自2010年8月啟動(dòng)涉及1，000萬(wàn)農(nóng)村人口的戶籍改革以來(lái)，據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，截至2011年6月，已有170余萬(wàn)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為市民，但據(jù)重慶市國(guó)土局統(tǒng)計(jì)，截至5月底，卻只有132戶、278人轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后自愿申請(qǐng)退出宅基地，退出面積僅為31.24畝，占總轉(zhuǎn)移人口的0.16‰。也就是說(shuō)，只有極少數(shù)農(nóng)村居民在農(nóng)轉(zhuǎn)非后愿意退出自家宅基地。此外，重慶前期戶改存在一個(gè)突出的矛盾是，退地及農(nóng)轉(zhuǎn)城人員中來(lái)自遠(yuǎn)郊區(qū)縣的居多。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，在重慶170萬(wàn)轉(zhuǎn)城人員中，主城占14%，遠(yuǎn)郊區(qū)縣占18%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)占68%。由于戶改的主要對(duì)象是在主城工作、經(jīng)商的農(nóng)民工及新生代，但現(xiàn)在只占了1/3，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民多數(shù)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)就地轉(zhuǎn)戶，這會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力過(guò)度增加，戶籍改革專戶人員結(jié)構(gòu)背離了改革初衷。

（二）地票交易沒(méi)能很好地激起農(nóng)戶參與宅基地退出的意愿。重慶市作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜改示范區(qū)，在整個(gè)大重慶區(qū)域?qū)嵭谐青l(xiāng)的土地增減掛鉤，所以偏遠(yuǎn)地區(qū)的宅基地退出指標(biāo)可以作為城市的建設(shè)用地指標(biāo)。為了促進(jìn)農(nóng)戶退出不需要的宅基地，緩解城市的用地緊張，并使農(nóng)戶在退地后能得到較好的經(jīng)濟(jì)收益，重慶市設(shè)計(jì)了一套針對(duì)退地農(nóng)戶的系統(tǒng)的交易制度，即地票交易制度，退地人員通過(guò)將宅基地復(fù)墾，從而獲得地票，將該地票用于市場(chǎng)交易，以交易價(jià)格對(duì)退地和復(fù)墾人員進(jìn)行補(bǔ)償。即便是這樣，重慶市的農(nóng)村宅基地退出依然很少。

針對(duì)農(nóng)戶參與宅基地退出的意愿不高、參與程度偏低的問(wèn)題，黃貽芳等多位學(xué)者收集了農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，通過(guò)建立模型進(jìn)行了分析。分析認(rèn)為，農(nóng)戶擁有的宅基地?cái)?shù)量、農(nóng)戶對(duì)宅基地政策的了解程度和對(duì)退地收益的認(rèn)知等多因素影響了農(nóng)戶退地的積極性。除了農(nóng)戶的這些原因以外，其他非農(nóng)戶原因恐怕也很重要，特別是地票制度本身的完善與否問(wèn)題。

自2008年12月4日以來(lái)，重慶地票交易促進(jìn)了重慶農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化，增加了農(nóng)民的土地收益，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)和耕地的保護(hù)起到了一定的作用，但是地票交易也面臨著諸多的制約瓶頸。據(jù)有關(guān)調(diào)查和研究顯示，重慶市地票交易面臨的制約瓶頸主要是退出宅基地復(fù)墾的落實(shí)問(wèn)題、復(fù)墾宅基地的溢價(jià)分配問(wèn)題，以及地票持有者的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題。其中，后兩者涉及到地票的供需兩方，直接影響到地票交易市場(chǎng)，影響到農(nóng)戶以地票交易為平臺(tái)參與宅基地退出的意愿和地票交易這條宅基地退出渠道的有效性。當(dāng)前存在的主要問(wèn)題是:

1、復(fù)墾宅基地的溢價(jià)分配問(wèn)題。對(duì)于復(fù)墾宅基地的溢價(jià)分配，《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》是這樣規(guī)定的:先支付復(fù)墾成本，然后支付給農(nóng)村集體類組織類似于土地出讓金的價(jià)款，再支付給區(qū)縣政府耕地保護(hù)基金，最后剩下的才歸屬于退地農(nóng)戶。由此可見(jiàn)，農(nóng)戶在參與宅基地的退出中，實(shí)際得到的利益很少，這樣的溢價(jià)分配制度大大降低了農(nóng)戶以地票交易為平臺(tái)參與宅基地退出的意愿。

2、地票持有者權(quán)利保護(hù)問(wèn)題?！稌盒修k法》只賦予了地票持有者選擇地塊的權(quán)利，沒(méi)有給予土地使用權(quán)出讓時(shí)的優(yōu)先權(quán)，地票持有者是與其他競(jìng)爭(zhēng)者平等的參與土地的招拍掛的。此外，在參與出讓土地的招拍掛中，地票持有者如果拍到該地塊使用權(quán)，地票的價(jià)格便計(jì)入招拍掛價(jià)格中。如果拍不到地塊，政府則從拍賣價(jià)中扣除地票價(jià)格，返還給地票持有人，但是只返還本金，利息損失的風(fēng)險(xiǎn)由地票持有人承擔(dān)?？梢?jiàn)，盡管地票被稱之為“買地VIP卡”，但實(shí)際其并不具有“優(yōu)先權(quán)”的意義，參與地票買賣的企業(yè)因而積極性并不高。地票的需求不旺，供給自然也最終不會(huì)旺盛，這也會(huì)從另一方面間接降低農(nóng)戶通過(guò)地票交易平臺(tái)參與宅基地退出的意愿。

從以上問(wèn)題可以看出，戶籍制度改革在解決轉(zhuǎn)戶數(shù)量上有一定的成果，但轉(zhuǎn)戶結(jié)構(gòu)偏離改革初衷，在宅基地退出問(wèn)題上更是收效甚微。當(dāng)前的地票交易制度，由于沒(méi)能切實(shí)保護(hù)好退地農(nóng)戶的利益，致使農(nóng)戶通過(guò)地票交易平臺(tái)參與退地的意愿不高；由于沒(méi)能使地票持有者的權(quán)利得到保護(hù)，致使地票需求方參與積極性不高。因此，應(yīng)用地票交易激起農(nóng)戶參與宅基地退出的意愿，還需要進(jìn)行更進(jìn)一步的改革。

任何問(wèn)題的解決，都不是靠單一的設(shè)計(jì)某個(gè)制度就可以一勞永逸的，必須多方位配合，多角度考慮。對(duì)于農(nóng)村宅基地退出的問(wèn)題，在持續(xù)進(jìn)行戶籍改革和地票交易制度改革下，需要設(shè)計(jì)其他更多的策略來(lái)助推農(nóng)村宅基地的退出。

二、以“對(duì)多占宅基地實(shí)施有償使用”來(lái)破解農(nóng)村宅基地退出難題

（一）農(nóng)村宅基地當(dāng)前占用狀況。中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所2012年3月發(fā)布的一份報(bào)告稱，農(nóng)村宅基地廢棄等因素造成的村莊土地閑置面積達(dá)到1億多畝，占全國(guó)總耕地1/18，目前中國(guó)農(nóng)村宅基地15%是閑置的，浙江省部分農(nóng)村宅基地閑置率甚至高達(dá)60%。另?yè)?jù)國(guó)土資源部調(diào)查顯示，農(nóng)村閑置宅基地、空置住宅占地、村內(nèi)空閑地距城市越遠(yuǎn)空置率越高。此外，據(jù)一些地方的調(diào)查，北京市郊區(qū)某鎮(zhèn)農(nóng)民戶均宅基地1.2畝、1.15個(gè)宅院，占地超標(biāo)59%；湖南20%～25%的村民一戶多宅，90%的村民住宅超過(guò)省定住宅用地標(biāo)準(zhǔn)；山東省2005～2012年，農(nóng)村人口減少507萬(wàn)人，但農(nóng)村居住用地卻增加270萬(wàn)畝，人均居住用地從199平方米增至249平方米；重慶市1997～2013年，農(nóng)村戶籍人口減少434萬(wàn)人，人均村莊建設(shè)用地從149平方米增至176平方米；廣東省2000～2012年間，城鎮(zhèn)化率上升了20.9%，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地卻以每年1.9%的速度增長(zhǎng)。

（二）農(nóng)村宅基地多占現(xiàn)象原因分析。筆者通過(guò)對(duì)農(nóng)村的觀察走訪認(rèn)為造成農(nóng)村宅基地普遍超標(biāo)多占的現(xiàn)象主要是由以下原因引起的:

1、較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，大批農(nóng)民工有的奔走于城鄉(xiāng)之間，用打工積蓄在農(nóng)村蓋房，建新卻不拆舊；有的雖舉家進(jìn)城，卻沒(méi)有放棄農(nóng)村宅基地，致使農(nóng)村宅基地一戶多宅、面積超標(biāo)、人減地增和閑置現(xiàn)象普遍存在。

2、我國(guó)規(guī)定允許農(nóng)村宅基地在農(nóng)村集體成員之間流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶由于另建新宅或者搬遷進(jìn)城，往往會(huì)將舊宅轉(zhuǎn)讓他人，致使購(gòu)房者宅基地使用面積超標(biāo)，這種現(xiàn)象在一些農(nóng)村集中居住村莊比較明顯。村民通過(guò)購(gòu)買他人舊宅來(lái)擴(kuò)大自己的宅基地使用面積，即便宅基地使用面積超標(biāo)，也不會(huì)受到任何懲罰，也不需要得到基層政府的批復(fù)和同意，這使得農(nóng)戶間宅基地的流轉(zhuǎn)成為農(nóng)戶擴(kuò)大其宅基地使用面積的主要途徑之一。

3、基層地方政府對(duì)宅基地的用地批復(fù)申請(qǐng)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，存在隨意或者講關(guān)系現(xiàn)象。

4、農(nóng)村亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重。村民可以隨意將自己的房前屋后的承包地圈起來(lái)，修上圍墻，建雞舍鴨棚，養(yǎng)羊養(yǎng)牛等，或者修曬壩，而無(wú)需通過(guò)基層政府同意，也不需要繳納任何費(fèi)用?；鶎诱矝](méi)有下到農(nóng)村進(jìn)行調(diào)查，制止該類亂建亂搭現(xiàn)象。在無(wú)人監(jiān)督檢查、無(wú)人過(guò)問(wèn)管理的情況下，大量的宅基地被隨意地占用了。

總之，造成農(nóng)村宅基地多占現(xiàn)象的原因，一方面是因?yàn)檗r(nóng)民因無(wú)需支付多占宅基地的使用成本而對(duì)宅基地有過(guò)多的需求，他們通過(guò)多種方式多占宅基地；另一方面是基層政府對(duì)村民宅基地的申請(qǐng)和使用疏于嚴(yán)格管理。對(duì)宅基地的用地申請(qǐng)批復(fù)不嚴(yán)格，對(duì)相關(guān)政策的執(zhí)行不到位，對(duì)宅基地的多占亂像不調(diào)查、不制止，更沒(méi)有有效措施加以防控，這是政策和基層執(zhí)行力的雙重缺失。

（三）解決宅基地退出難題，從解決農(nóng)戶多占宅基地現(xiàn)象入手。從上述宅基地的占用狀況可以看出，我國(guó)農(nóng)村村民宅基地占用超標(biāo)現(xiàn)象是普遍的和嚴(yán)重的，宅基地的使用也是粗放的，這必然不符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求和利用方式，特別是在我國(guó)人多地少的情況下，在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地資源稀缺的情況下，這種多占宅基地的現(xiàn)象一定要得到制止。因此，解決宅基地的退出問(wèn)題，我們應(yīng)首先從解決閑置、空置等多占用宅基地的現(xiàn)象入手。宅基地是國(guó)家給予農(nóng)村人口的一項(xiàng)居住福利，無(wú)償給農(nóng)戶使用，但是這個(gè)福利是有標(biāo)準(zhǔn)的。針對(duì)各地方情況不同，全國(guó)各地制定了不同的宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)。如果嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)給農(nóng)戶使用宅基地，那么我們的宅基地占用面積將會(huì)比目前減少很多。李克強(qiáng)說(shuō)，要保證全國(guó)人民有所居。把那些多占的宅基地面積退出來(lái)用于滿足其他地方的建設(shè)用地需求，一方面退地農(nóng)民的居所沒(méi)有遭到破壞，有保證；另一方面還能讓更多的人有所居。從這個(gè)角度講，通過(guò)解決農(nóng)戶多占宅基地問(wèn)題來(lái)解決宅基地退出難題，是一件為全社會(huì)造福的事情，有很好的現(xiàn)實(shí)意義。

（四）以“對(duì)多占宅基地實(shí)施有償使用”來(lái)破解宅基地退出難題。管理學(xué)原理告訴我們，任何有效的管理都應(yīng)該是賞罰分明的。如果只對(duì)好的行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違規(guī)行為不加以懲罰，那么當(dāng)違規(guī)可以帶來(lái)比獲得獎(jiǎng)勵(lì)更大的好處時(shí)，人們就會(huì)更多的選擇違規(guī)，這不利于對(duì)違規(guī)行為的控制；相反，如果只有懲罰，沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)，那么就不利于人們做出更好的表現(xiàn)。根據(jù)這樣的理論，我們?cè)谔幚磙r(nóng)村宅基地的退出問(wèn)題上，一方面我們應(yīng)建立健全地票交易制度，讓退地農(nóng)戶真正得到滿意的退地收益，保護(hù)退地農(nóng)戶利益；另一方面我們應(yīng)該從政策層面針對(duì)農(nóng)戶多占宅基地?zé)o需支付成本的心理加以約束，對(duì)超標(biāo)占用宅基地農(nóng)戶通過(guò)征收使用費(fèi)等方式進(jìn)行懲罰，從而在一定程度上控制村民任意多占宅基地現(xiàn)象。

此外，技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理也告訴我們，當(dāng)我們要做出一項(xiàng)投資決策時(shí)，我們會(huì)考慮投資及運(yùn)營(yíng)成本與未來(lái)的收益孰高來(lái)進(jìn)行決策。當(dāng)投資及運(yùn)營(yíng)成本高于未來(lái)的收益時(shí)，便不會(huì)進(jìn)行該項(xiàng)投資；相反，當(dāng)未來(lái)的收益大于投資及運(yùn)營(yíng)成本時(shí)，則會(huì)決定做該項(xiàng)投資。將該理論用于農(nóng)戶對(duì)宅基地的使用上，對(duì)農(nóng)戶多占的宅基地征收使用費(fèi)，則會(huì)促使農(nóng)戶對(duì)多占宅基地進(jìn)行理性思考，將占用宅基地的花費(fèi)與宅基地的獲益和產(chǎn)出進(jìn)行對(duì)比，如此一來(lái)，一些閑置的多占的宅基地將會(huì)首先退出，一戶多宅現(xiàn)象有望消滅；一些亂建亂搭的不產(chǎn)生多少經(jīng)濟(jì)效益的宅基地的占用也會(huì)大大減少和退出；一些貪大貪多的購(gòu)置農(nóng)房的行為也會(huì)大大減少，農(nóng)房在農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)和交易將回歸理性。另一方面農(nóng)戶將多占的宅基地退出復(fù)墾，達(dá)標(biāo)后可以獲得較高的地票流轉(zhuǎn)收益，這樣雙管齊下，農(nóng)戶會(huì)做出退出多占宅基地的經(jīng)濟(jì)性選擇。

（五）“對(duì)多占宅基地實(shí)施有償使用”的建議

1、宅基地是我國(guó)農(nóng)村人口的居住用地，確保全國(guó)人民有所居是改革的最終目標(biāo)，所以在對(duì)多占宅基地實(shí)施有償使用之前，一定要根據(jù)各地特點(diǎn)，重新科學(xué)核定農(nóng)村宅基地的用地標(biāo)準(zhǔn)，使給農(nóng)戶的宅基地用地面積標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)能滿足農(nóng)戶的正常生產(chǎn)需求，確保農(nóng)戶的正當(dāng)用地權(quán)利和利益。

2、改革退地收益的分配模式，讓農(nóng)戶能享受到更多的退地收益，激發(fā)農(nóng)戶參與退出多占宅基地的積極性。

3、各地農(nóng)村要做好政策宣傳講解工作，不但要宣講對(duì)多占宅基地的有償使用，還要宣講獲取退地收益的辦法，使廣大農(nóng)戶了解政策實(shí)施的目的和意義，從一定程度上制止新的多占宅基地現(xiàn)象的發(fā)生。

4、按照多步驟，穩(wěn)步推進(jìn)的辦法，首先從清理閑置宅基地入手，再對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)戶按照超出程度進(jìn)行使用費(fèi)的征收。建議先在一些省份進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)再向全國(guó)推廣。

5、建議制定累計(jì)有償使用費(fèi)率制度，將超標(biāo)準(zhǔn)按嚴(yán)重程度劃分不同的檔次，每個(gè)檔次適用不同的使用費(fèi)費(fèi)率，對(duì)超標(biāo)較輕的，從輕征收使用費(fèi)，對(duì)超標(biāo)嚴(yán)重的，從重征收。

6、嚴(yán)格監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行，嚴(yán)防政府有關(guān)部門(mén)和有關(guān)人員利用該政策徇私舞弊、濫用職權(quán)，確保農(nóng)戶的正當(dāng)權(quán)利和利益不受損害，確保農(nóng)村的和諧與安定。

三、總結(jié)

重慶市的城鎮(zhèn)化目標(biāo)需要大量農(nóng)戶的轉(zhuǎn)移搬遷和宅基地的退出復(fù)墾才能實(shí)現(xiàn)，本文通過(guò)分析重慶市在農(nóng)戶宅基地退出工作上面臨的實(shí)際狀況和難題，比對(duì)農(nóng)村農(nóng)戶占用宅基地普遍超標(biāo)的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)要解決農(nóng)村宅基地的退出問(wèn)題，必須先從解決多占宅基地問(wèn)題入手。通過(guò)運(yùn)用管理學(xué)和技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，分析認(rèn)為對(duì)農(nóng)戶多占的宅基地實(shí)施有償使用能夠促使農(nóng)戶退出多占的宅基地。研究還認(rèn)為，在城鄉(xiāng)土地施行增減掛鉤的情形下，配合地票制度改革，還可以促進(jìn)農(nóng)戶對(duì)多占宅基地進(jìn)行有質(zhì)量的復(fù)墾，在保證宅基地退出質(zhì)量的同時(shí)，還能為農(nóng)戶增加收益，這也可以促進(jìn)農(nóng)戶將多占宅基地退出。

［1］重慶市五大功能區(qū)定位大掃描.重慶市政府網(wǎng)，2013.9.16.

［2］重慶戶改試驗(yàn)“宅基地退出”.21世紀(jì)網(wǎng)——21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2011.6.15.

［3］黃貽芳.農(nóng)戶參與宅基地退出的影響因素分析——以重慶市梁平縣為例.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013.3.

［4］重慶模式:地票制度.豆瓣社區(qū)，2013.9.17.

［5］鄭淯心.宅基地退出試點(diǎn)全國(guó)悄然推開(kāi).經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)-經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2015.1.31.

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