□文/趙素芬

（新疆新北商貿(mào)有限公司 新疆·烏魯木齊）

在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，新生代農(nóng)民工社會保障問題是他們?nèi)谌氤鞘袑崿F(xiàn)市民化的關(guān)鍵。我國已經(jīng)確立了建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系的目標(biāo)，但常年工作生活在城市的新生代農(nóng)民工尚不能全面充分享受城市社會保障。作為現(xiàn)代化和城市建設(shè)的重要力量，新生代農(nóng)民工社會保障狀況很不樂觀，社會保障基本需求不能得到滿足。推進(jìn)中國城市化進(jìn)程，急需認(rèn)清并高度重視農(nóng)民工社會保障的重要政治意義，從社會資本視角探索完善新生代農(nóng)民工社會保障的制度措施，以推動農(nóng)民工市民化。

一、新生代農(nóng)民工與社會保障的關(guān)系

（一）社會資本有助于補充完善新生代農(nóng)民工社會保障的不足。社會資本概念最早作為經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語出現(xiàn)，后來逐步發(fā)展到社會學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域。社會資本是廣泛存在于社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系之中并能夠被行動者投資和利用以便實現(xiàn)自身目標(biāo)的社會資源。理論研究和實踐表明，社會資本在不同社會群體生存發(fā)展、實現(xiàn)訴求的過程中具有積極作用。在新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，社會資本的重要功能同樣不可忽視。同父輩農(nóng)民工不同，新生代農(nóng)民工夢想在城市，生活工作的重心在城市，所以他們自然形成的社會資本以及主動培育拓展的社會資本也基本全部在城市。新生代農(nóng)民工從農(nóng)村來到城市，工作、生活環(huán)境乃至社會角色、交往群體等都隨之發(fā)生重大變化，新的社會資本也逐步構(gòu)建:一方面建立在業(yè)緣、親緣、血緣關(guān)系之上的初級關(guān)系型社會資本日益拓展，量增質(zhì)升；另一方面以政策制度、法制關(guān)系、契約觀念、市場信用等為紐帶將農(nóng)民工與他人聯(lián)結(jié)在一起的開放寬松的契約性社會資本也開始構(gòu)建并凸顯作用。

當(dāng)前，在農(nóng)民工社會保障制度尚不完善的現(xiàn)狀下，新生代農(nóng)民工社會資本、尤其是其中的契約型社會資本可以補充社會保障的不足，并能夠促進(jìn)社會保障的完善。當(dāng)前新生代農(nóng)民工社會保障已經(jīng)被各界普遍關(guān)注，他們在城市開始享受不同水平的社會保障，盡管總體水平不高，但社會保障已經(jīng)開始覆蓋農(nóng)民工。一些地方政府在構(gòu)建社會保障體系時，努力將農(nóng)民工納入。但由于制度、財力、觀念等一系列原因，新生代農(nóng)民工真正享受到的社會保障狀況尚不樂觀。從我國是發(fā)展中國家的現(xiàn)實出發(fā)，同時考慮制度觀念轉(zhuǎn)變需假以時日，培育并充分利用農(nóng)民工各類社會資本以補充和改善新生代農(nóng)民工社會保障之不足，是當(dāng)前解決農(nóng)民工社會保障問題的有效途徑。農(nóng)民工社會資本中既有的以及呼之欲出的一系列制度、法律、社會組織，可以促進(jìn)社會保障的完善。而且相關(guān)社會組織及他們的關(guān)系型社會資本，在新生代農(nóng)民工遭遇由于社會保障不完善導(dǎo)致的問題時，可以及時發(fā)揮補充或替代作用。比如，親朋好友、社區(qū)或社會組織以及慈善機構(gòu)可以幫助解決醫(yī)療、失業(yè)、子女教育等問題，從而可以避免新生代農(nóng)民工遭遇災(zāi)難性打擊，一定程度和一段時間內(nèi)補充社會保障的不足。這些社會資本還可以通過訴求呼吁、資政建議甚至資金投入等途徑推動新生代農(nóng)民工社會保障的完善。

（二）社會保障能促進(jìn)新生代農(nóng)民工社會資本的拓展和成熟，加快其市民化進(jìn)程。新生代農(nóng)民工擁有的城市社會資本具有重要的政治功能，充足成熟的社會資本有助于推動中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程、補充農(nóng)民工社會保障的缺失、加速民主政治進(jìn)程、維護(hù)公平正義社會和諧等。新生代農(nóng)民工擁有的社會資本已經(jīng)明顯有所增長，但因為制度、體制以及觀念等原因，他們的社會資本依然數(shù)量不足、質(zhì)量不高，不能滿足新生代農(nóng)民工市民化的需要。

完善的社會保障有助于新生代農(nóng)民工社會資本的成熟。如果新生代農(nóng)民工的社會保障比較完善，切實實現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、勞有所得、住有所居、子女在城市學(xué)有所教，消除他們在城市生活的后顧之憂，讓農(nóng)民工在城市具有主人翁意識，則會大大提升他們的信心及交往的積極性主動性，新生代農(nóng)民工交往的范圍得以拓展、層次得以提升，其關(guān)系型社會資本的量就會越來越足，質(zhì)就會越來越高。同時，社會保障的完善一定伴隨相關(guān)制度政策法律的出現(xiàn)和完善，這也就意味著新生代農(nóng)民工擁有的契約型（制度型）社會資本會相應(yīng)的得到拓展和完善。從這個意義上來說，新生代農(nóng)民工社會保障日益完善的過程就是其社會資本得到培育從而不斷成熟完善的過程。

二、新生代農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀剖析

總體來看，政府社會日益關(guān)注并著力解決農(nóng)民工社會保障問題，國家統(tǒng)計局歷年發(fā)布的全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，新生代農(nóng)民工社會保障狀況逐年有所改善，但依然不能滿足新生代農(nóng)民工市民化和我國城鎮(zhèn)化的需求。當(dāng)前，全國各地解決新生代農(nóng)民工社會保障的做法已經(jīng)有很多嘗試:將新生代農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系以徹底解決新生代農(nóng)民工社會保障問題、專門針對新生代農(nóng)民工設(shè)計農(nóng)民工保險模式來滿足他們的社會保障需求、從新生代農(nóng)民工制度身份考慮將他們劃入農(nóng)村社會保障體系等途徑正在探索或?qū)嵤?。但從新生代農(nóng)民工社會保障需求及城鎮(zhèn)化要求來看，新生代農(nóng)民工社會保障頂層制度設(shè)計不夠，統(tǒng)一的社會保障體系制度不夠完善，依然存在突出的問題。

（一）新生代農(nóng)民工社會保障未納入城市社會保障體系。無論從農(nóng)民工市民化和中國城鎮(zhèn)化的角度來看，還是從農(nóng)民工為城市化及現(xiàn)代化所做的貢獻(xiàn)來看，地方城市都理應(yīng)盡快將新生代農(nóng)民工納入城市社會保障體系，為新生代農(nóng)民工提供與市民無差別的社會保障。2014年7月30日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，致力于基本建立新型戶籍制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。由此看來，新生代農(nóng)民工市民化的戶籍制度瓶頸已經(jīng)突破，但還沒有哪個城市已經(jīng)真正將新生代農(nóng)民工納入城市社會保障體系。總體來看，新生代農(nóng)民工依然被排斥在城市社會保障體系之外，不能與城市原有市民無差別享受均等的社會保障。

（二）農(nóng)民工社會保障制度落實不到位。目前，從國家到地方政府都從不同層面出臺了農(nóng)民工社會保障的法律制度政策措施，但這些制度政策執(zhí)行和實施的效果總體上卻不理想。針對新生代農(nóng)民工社會保障的迫切需求，地方政府也嘗試制定了一些面向農(nóng)民工的參保辦法，但實施效果也難如人意。究其原因，一方面企業(yè)出于利益驅(qū)動，在農(nóng)民工社會保險執(zhí)行上易打折扣；另一方面來自于制度法律的強制、監(jiān)督制約力度不夠，對現(xiàn)有社會保障政策措施的實施缺乏強有力的監(jiān)控。地方政府和企業(yè)如果違反政策制度沒有為新生代農(nóng)民工提供必要的社會保障，所承擔(dān)的后果成本太小，不利于督促現(xiàn)有新生代農(nóng)民工社會保障制度的落實。

（三）新生代農(nóng)民工現(xiàn)有社會保障不能滿足其基本需求。由于原有體制制度限制及新生代農(nóng)民工流動性強等諸多原因，新生代農(nóng)民工社會保障一部分在戶籍所在地農(nóng)村，一部分在落腳城市。當(dāng)前城市能提供給新生代農(nóng)民工并且他們能真正享受到的社會保障還很有限。必要的基本社會保險水平低且不完善，并且實際操作中報銷獲得并不順暢；農(nóng)民工社會福利缺乏，新生代農(nóng)民工幾乎很難享受到城市職工所享有的相關(guān)福利，住房、教育培訓(xùn)等方面尤為突出；由于現(xiàn)有社會保障制度的不完善，流動性相對較強的新生代農(nóng)民工一旦發(fā)生跨省流動，社會保障的接續(xù)轉(zhuǎn)移極其困難幾乎不可能實現(xiàn)。這也是新生代農(nóng)民工參保積極性不高、參保率低、甚至出現(xiàn)退?，F(xiàn)象的主要原因之一。綜合來看，新生代農(nóng)民工在戶籍地農(nóng)村僅享有最基本的社會保障、在城市以社會保險為主要內(nèi)容的社會保障水平低且不完善，新生代農(nóng)民工實際享有的社會保障嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)民工市民化的需要。

三、解決新生代農(nóng)民工社會保障制度問題的對策

（一）完善社會保障立法。積極借鑒西方發(fā)達(dá)國家社會保障的經(jīng)驗及教訓(xùn)，做到立法先行。西方發(fā)達(dá)國家在頒布一項社會保障制度之前，往往會提前制定一部法律法規(guī)，確保社會保障制度有法可依，有章可循。我國還缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，關(guān)注新生代農(nóng)民工的社會保障問題，保護(hù)其合法權(quán)益已迫在眉睫。這直接影響他們參與建設(shè)城市的積極性，關(guān)系社會穩(wěn)定和長遠(yuǎn)發(fā)展。有關(guān)部門必須科學(xué)調(diào)研，盡快出臺有關(guān)農(nóng)民工群體社會保障的法律、法規(guī)。社會保障的覆蓋面要足夠廣泛，對他們的戶籍、工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等做出規(guī)定，將其各項福利待遇與社會收益納入法制化的軌道。

（二）深化并落實制度變革，為構(gòu)建新生代農(nóng)民工制度型社會資本創(chuàng)造前提條件。盡快消除城鄉(xiāng)二元體制制度，消除體制制度瓶頸，為新生代農(nóng)民工享受到充分的社會保障創(chuàng)造宏觀制度條件，就要深化包括戶籍制度改革在內(nèi)的各種相關(guān)制度改革。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確指出，要“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度?！睉艏贫雀母锝K于取得突破，讓進(jìn)城農(nóng)民工共享基本公共服務(wù)以促進(jìn)市民化的主要制度瓶頸已經(jīng)開始消除。戶籍制度改革的目的之一，就是通過消除城鄉(xiāng)戶籍差別，促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)民工實現(xiàn)市民化，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對農(nóng)民工的覆蓋。因此，積極落實戶籍制度改革舉措，無疑已經(jīng)是新生代農(nóng)民工最有力的制度型社會資本的一部分。同時要積極推進(jìn)社保制度改革，讓新生代農(nóng)民工便捷享受應(yīng)有的基本公共服務(wù)，已是當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，國家社保政策框架、社保轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法已經(jīng)具備，但各個地方推進(jìn)速度不快，落實不到位。地方應(yīng)積極設(shè)計和推動新生代農(nóng)民工在城市無差別享受社會保障，在農(nóng)村社會保障向城市的接續(xù)轉(zhuǎn)移，推動新生代農(nóng)民工流動時社會保障的跨地區(qū)接續(xù)轉(zhuǎn)移，使新生代農(nóng)民工無障礙享受社會保障。