肖 文

(湘潭大學法學院，湖南湘潭411105)

建國以來，民事立案從最初的“立審合一”到如今的“立審分離”，由最初的各審判業(yè)務(wù)庭及人民法庭“自立自審”到如今由立案庭專門開展立案工作。隨著中共中央提出“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”，最高人民法院于2015年2月4日發(fā)布《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《解釋》)，立案登記制度第一次出現(xiàn)在我國民事訴訟法律規(guī)范之中。目前看來，“立案之門”雖已開啟，但“立案之檻”仍舊難以跨越，民事立案程序是開啟公民司法救濟的一道大閘，“立案難”的問題依然未能從根本上得到解決。

一、推行立案登記制度的價值追求

改革立案制度，變立案審查制為立案登記制，是為了更好地保障當事人訴權(quán)，使得司法機關(guān)能夠更貼近群眾，讓公民在每一個司法案件中都感受到公平正義，這其中就包括對程序正義與司法為民的價值追求。

(一)立案登記與程序保障

當前法院立案庭的工作旨在受理公民的權(quán)利義務(wù)糾紛，對公民的起訴進行登記立案，根據(jù)糾紛性質(zhì)及內(nèi)容等方面的不同將受理的案件合理地分配到各審判法庭，從而促進法院審判工作的有序開展。目前我國的立案程序作為民事訴訟中的一個獨立程序，這是由我國司法體制的特殊國情決定的，改革立案制度，其目的在于以符合理性的制度規(guī)范緩解司法資源與司法需求的矛盾，從而保障公民在案件受理階段即實現(xiàn)程序權(quán)利的保障，繼而為后續(xù)的實體權(quán)利的保障提供現(xiàn)實可能性。面對當前民事糾紛紛繁復(fù)雜的社會狀況，推行立案登記制度應(yīng)當是符合當事人通過訴訟保障自身權(quán)利的基礎(chǔ)，當前改革案件受理制度有利于保障當事人訴權(quán)，符合客觀訴訟規(guī)律的要求，推行立案登記制度必以當事人程序權(quán)利保障為價值追求之一。

(二)立案登記與司法為民

當事人將糾紛提交法院希望通過訴訟解決，是為了維護自身受到侵害的權(quán)益。過去的立案審查制對于案件受理的要求過于嚴苛，加之法院內(nèi)部體制、司法腐敗等，以致無法切實地落實司法為民的目標，“立案難”問題始終是公民訴訟維權(quán)道路上的一顆絆腳石?！皩嵭辛傅怯浿贫?，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權(quán)”成為當下司法改革的重要組成部分，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義是司法為民的應(yīng)有之義。立案部門作為法院與外界接觸的直接通道，它的工作態(tài)度及工作表現(xiàn)很大程度上影響著整個法院系統(tǒng)甚至法治在人們心目中的形象，為此，立案工作的開展必須堅持司法為民，立案登記制度的實施也必須以司法為民作為價值追求。

二、我國民事立案登記制度之弊端分析

英美法系國家多受帕森斯社會體系的結(jié)構(gòu)分化①［1］影響，法與政治、宗教、科學等各個領(lǐng)域都形成了自治的體系。法院作為自治體系的一部分，法官擁有獨立的判斷權(quán)和立法審查權(quán)，立案庭作為法院內(nèi)部承擔適應(yīng)社會功能的組織，立案登記制度在此環(huán)境下具有其生存與發(fā)展的土壤，民事立案制度中對于起訴條件的規(guī)定本應(yīng)遵循形式審查的標準，但《解釋》中條文的內(nèi)容之間并未兼顧合理性，矛盾式的條文無法充分發(fā)揮立案登記制度的優(yōu)越性。隨著《解釋》的出臺，法院開始實行立案登記制度，公民向法院立案起訴的門檻似乎降低了，許多過去不能被法院受理的糾紛如今都能通過民事訴訟來實現(xiàn)司法救濟。對此筆者并不完全認同，雖然近年來有不少學者對我國在立案方面應(yīng)當實行立案登記制度進行了各種必要性的論證，并在此基礎(chǔ)上提出了許多富有建設(shè)性的建議。但當前的立案登記制度能否徹底改變“立案難”的局面，該制度在實施過程中是否能夠祛除立案審查制度的弊端，在司法實踐中又能否真正幫助公民成功立案等現(xiàn)實問題目前有待進一步觀察。

從我國現(xiàn)行《民事訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定來看，立案以滿足起訴的條件為受理標準，但起訴條件中不乏對糾紛實體進行審查的內(nèi)容，而當前對起訴條件的審查大多是立案工作人員憑借現(xiàn)有的工作經(jīng)驗及案件實際情況進行，這實際上卻給立案工作人員在自由裁量過程中造成諸多不便。當前的立案登記制度具有其固有的缺陷:

(一)立案登記制度依然充斥大量對實體判決要件的審查

結(jié)合我國立案制度的具體規(guī)定，實質(zhì)上是具有程序?qū)彶榕c實體審查相結(jié)合的特點。程序?qū)彶橹饕▽υV狀、證據(jù)及起訴手續(xù)的審查，實體審查主要包括對訴的利益、訴訟請求范圍與正當性、法院管轄權(quán)、正當當事人問題的審查［2］。下面以現(xiàn)行《民事訴訟法》第一百一十九條的前兩款作簡要分析:

依據(jù)《民事訴訟法》第一百一十九條第一款的規(guī)定，“‘有直接利害關(guān)系’是指原告在其訴稱事實所反映的民事法律關(guān)系中享有權(quán)利或承擔義務(wù)，反之，原告在其訴稱的民事關(guān)系中沒有任何權(quán)利義務(wù)，那他就不具有原告資格。”［3］誠然，立案程序中的對原告方的審查旨在確認其是否具有程序意義上的訴權(quán)，這是為了確保原告方能夠在往后的法庭審理過程中不至于因當事人適格問題而被法院裁定駁回起訴，抑或是立案機關(guān)基于節(jié)約司法資源的考量。事實上認定直接利害關(guān)系的問題卻是依據(jù)實體法的標準，在尚未開始訴訟程序的立案階段就衡量實體權(quán)利當屬“因果倒置”，違背了程序安定性的要求。立案登記制度主張對起訴條件進行形式審查，但依《民事訴訟法》關(guān)于起訴條件的規(guī)定，卻必須進行實體審查方能確定原告與案件是否存在直接利害關(guān)系，司法實踐中立案工作人員幾乎不考慮程序?qū)彶榕c實體審查的問題。而對于人民法院當場不能判定是否符合起訴條件的案件，先予登記后也必然要對其進行實體審查。當前的立案登記制度規(guī)定是給司法工作人員出了一道難題，這種違背程序正當性要求的立案規(guī)定實難發(fā)揮其本應(yīng)有的實踐指導意義。

《民事訴訟法》第一百一十九條第二款規(guī)定:“有明確的被告，”而《解釋》第209條針對“明確的被告”規(guī)定了一個衡量標準，即原告提供被告的姓名或者名稱、住所等信息明確到足以使被告與他人相區(qū)別。在《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》中提到“明確被告確切無誤的住所并不是民事訴訟法所規(guī)定的‘明確的被告’之精神”［4］。雖然此規(guī)定表面上降低了原告的起訴條件，但“只要提供的信息足以使被告與他人相區(qū)分，或者對被告采取公告送達來達到成功立案的目的”，即使被告自始至終都不知原告訴請解決糾紛或者實因客觀情況無法出庭應(yīng)訴，最終的訴訟結(jié)果又是否在整個訴訟過程中做到維護原被告雙方平等的訴訟主體地位，被告的訴訟權(quán)利是否得到了相應(yīng)的維護?更有甚者，對于原告來說可能出現(xiàn)耗費了大量訴訟成本卻無法實現(xiàn)權(quán)利救濟的結(jié)果，如此的制度設(shè)計很可能造成司法實踐中司法資源的浪費，而司法為民更是無從談起。

(二)起訴要件與訴訟要件混同

張衛(wèi)平教授通過對大陸法系民事訴訟中的訴訟要件與我國民事訴訟中的起訴要件進行比較認為，我國司法實踐中將起訴要件作為訴訟程序開始的要件，并錯誤地將訴訟要件等同于起訴要件［5］。 《解釋》第208條第1款明確提出要結(jié)合《民事訴訟法》第一百一十九條進行登記立案，如此的起訴要件實質(zhì)上是夾雜著訴訟要件的存在。結(jié)合當前的司法實踐可知，由于《民事訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定以及立案工作人員的素質(zhì)參差不齊等因素，使得立案工作人員對于立案登記的審查始終無法明確區(qū)分起訴要件與訴訟要件。

訴訟要件是通過其對訴訟程序的整體架構(gòu)的影響來串聯(lián)整個民事訴訟制度，起訴要件作為訴訟程序開始的要件，從理論上說法院對起訴要件的審查并非訴訟程序的一部分，若起訴不符合條件，訴訟就不能開始［6］。立案程序?qū)τ诎讣氖芾響?yīng)以起訴要件為標準，訴訟要件是在案件審理階段為實現(xiàn)訴訟目的而審查的對象，結(jié)合我國法律關(guān)于起訴要件的規(guī)定，實踐中立案工作者普遍地無法徹底厘清二者的區(qū)別?！督忉尅返?08條提到的“符合民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定”所涉及的起訴要件是包含必須通過實體審查方能判定是否符合案件受理條件的規(guī)定，當前立案登記制度的規(guī)定本身充滿著對實體審查的要求，這種“矛盾式”的規(guī)定直接導致在立案階段相關(guān)工作人員適用相關(guān)法律法規(guī)時難以明確把握起訴要件與訴訟要件的尺度，起訴要件與訴訟要件混同的現(xiàn)象比較普遍。在立案登記制度尚不健全的當前無法充分發(fā)揮該制度緩解“立案難”問題的功能，這是亟待解決的問題。

(三)當前的立案登記監(jiān)督機制付之闕如

我國是一個人情社會，司法反腐機制尚不健全，原被告雙方在訴訟過程中均有充足的時間和空間想方設(shè)法與相關(guān)司法工作人員私下取得聯(lián)系，“關(guān)系案”、“人情案”屢見不鮮，在立案程序中自然也受到此因素的干擾，而立案登記工作缺乏有效的監(jiān)督制約機制就成為尤其凸顯中國特色的缺陷。

根據(jù)1997年《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》第2條規(guī)定，由于法律上允許人民法庭直接開展立案審查工作，在那些司法資源不足的偏遠地區(qū)，依舊存在“立審合一”的傳統(tǒng)審判體制。盡管《民事訴訟法》賦予檢察機關(guān)對民事訴訟實行法律監(jiān)督，但只有對檢察機關(guān)提出抗訴的案件進行再審時才有要求檢察機關(guān)必須派員出席法庭的規(guī)定，至于立案階段如何進行法律監(jiān)督，并無實質(zhì)性措施?！傲彿至⒃瓌t”未能充分貫穿于立案登記制度的始終，加之當前立案工作中無法避免的實體審查所具有的審判屬性，由立案庭行使流程管理職能，立案環(huán)節(jié)本身就是流程管理的對象，存在一個“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”［7］的問題。盡管日前最高人民法院在《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》(以下簡稱《意見》)及在《解決“立案難”的關(guān)鍵性舉措——最高法院負責人就〈意見〉答記者問》中均提到關(guān)于切實加強立案監(jiān)督部分時應(yīng)實現(xiàn)內(nèi)部與外部監(jiān)督的結(jié)合，但終究未對如何開展流程監(jiān)督及審級監(jiān)督作出規(guī)范指示。筆者尤其認可檢察機關(guān)的立案監(jiān)督作用，但目前并未對檢察機關(guān)如何在民事立案程序中進行法律監(jiān)督形成具體規(guī)定。簡而言之，目前關(guān)于立案監(jiān)督制約機制的相關(guān)規(guī)定缺乏在司法實踐中進一步落實的規(guī)范性指引。

以上關(guān)于立案登記制度缺陷，其實并非立案登記制度施行后才存在的，過去的立案審查制度中形式審查與實體審查的矛盾，起訴要件與訴訟要件混同等問題存在已久，而這些都對形成“立案難”問題有著根本性影響，現(xiàn)行立案制度未能對其予以糾正，為此必須采取針對性措施進行完善。

三、我國民事立案登記制度之完善建議

借助當前司法體制改革的春風，我國目前的立案登記制度改革正在穩(wěn)步推進，遺憾的是該制度最終沒能以立法的方式被納入到新修訂的《民事訴訟法》中，當前的改革重心主要集中在司法解釋上，但改革的潮流不可逆轉(zhuǎn)，立案登記制度體系的完善進程理應(yīng)逐步推進。為進一步完善我國民事立案登記制度，筆者建議如下:

(一)在《民事訴訟法》中對立案登記制度進行規(guī)范性指引

我國民事訴訟理論深受前蘇聯(lián)及大陸法系國家民事訴訟理論影響，盡管近年來司法改革中附有當事人主義色彩，但我國職權(quán)主義訴訟模式的本質(zhì)并未改變。起訴的功能應(yīng)當定位于單純的訴訟程序啟動，所有起訴問題的實體審查應(yīng)當置于訴訟開始之后。我們認為應(yīng)在往后的《民事訴訟法》修訂中確立立案登記制度，對起訴的條件規(guī)定如下:“1.原告具有訴訟權(quán)利能力;2.有明確的被告;3.有具體的訴訟請求和事實、理由;4.按規(guī)定繳納案件受理費。”［8］對于當事人的起訴，審查判斷的對象應(yīng)當僅限于對訴狀的形式內(nèi)容。至于《登記立案規(guī)定》中對于“不予立案或不予受理適用決定還是裁定”的問題，建議對該第10條的情形適用決定，其他情形皆適用裁定。法院日常立案工作的開展要結(jié)合立法者的真實意圖為之，盡可能地保障公民的訴權(quán)。

(二)以起訴要件為立案標準

現(xiàn)行的立案制度將訴訟要件作為起訴的條件是造成“立案難”的制度原因之一，在立案階段應(yīng)將審查判斷的重心放在對訴狀的審查上，法院在對當事人訴狀進行審查時，對于不符合法定條件的訴狀，應(yīng)當要求當事人將不合法地方予以修改，拒絕修改的，不予受理。為此，要明確區(qū)分起訴要件與訴訟要件，一方面應(yīng)當加強立案工作人員相關(guān)業(yè)務(wù)素質(zhì)的培訓與考核，并不斷充實各基層、中級人民法院的司法資源;另一方面對于司法實踐中某些法院將起訴要件與訴訟要件混同加劇“立案難”現(xiàn)象的行為予以制止，而對立案工作開展較好的法院進行表彰，將獎懲機制引入到立案工作中，結(jié)合立案工作人員的職能定位和職業(yè)預(yù)期，盡可能調(diào)動立案工作人員的積極性。

(三)落實檢察監(jiān)督制約機制

立案登記工作是由當事人及法院共同參與的，當事人的監(jiān)督制約可以在其參與登記立案過程中得到實現(xiàn)。盡管《意見》提到諸多立案登記監(jiān)督方式，在此筆者著重強調(diào)“以權(quán)力制約權(quán)力”［9］的檢察監(jiān)督制約機制。在此建議如下:1.檢察機關(guān)對民事訴訟具有法律監(jiān)督職能，應(yīng)當將其引入到立案工作中，將檢察監(jiān)督機制貫穿民事訴訟全過程，促進法院立案登記工作的有效開展。2.因為當事人始終是立案登記程序的參與主體，難免會有主觀情緒加入，且當事人的監(jiān)督制約始終是一種非專業(yè)性甚至盲目性的監(jiān)督制約，而檢察機關(guān)作為外部法律監(jiān)督機關(guān)與法院的立案登記工作沒有利益聯(lián)系，能更好的履行其法律監(jiān)督職能。3.我國目前立案登記工作的現(xiàn)狀，檢察機關(guān)除了要監(jiān)督各級法院本身的立案庭的立案登記工作外，還要對各派出人民法庭的立案登記工作進行監(jiān)督，爭取做到杜絕派出法庭法官包攬立案及審判工作的現(xiàn)象。

四、我國民事立案登記制度之若干關(guān)聯(lián)問題思考

變立案審查制為立案登記制，其意圖系還原起訴行為本來的意義和作用，放寬當前立案制度管控的局面。《解釋》的實施使得我們必須從本質(zhì)上認識我國的立案制度，對立案程序的完善與思考不能僅從字面上理解“立案審查”與“立案登記”，由此引發(fā)以下相關(guān)問題的思考。

(一)關(guān)于當事人訴權(quán)與法院審判權(quán)價值取向的思考

法院運用公權(quán)力化解私人之間的民事糾紛，民事訴訟是當事人和法院合力推進的結(jié)果，若無當事人參與訴訟，法院的審判活動也無法進行［10］。當事人訴權(quán)與法院審判權(quán)是一對同源共生、相輔相成的范疇，理想中的民事立案制度應(yīng)當兼顧此二者之間的價值取向，而在調(diào)研中遇到的一則關(guān)于借貸糾紛的實例卻引發(fā)了筆者的深思②。

訴權(quán)是聯(lián)系國民實體權(quán)利保護與國家審判權(quán)的紐帶，是民事立案制度的基礎(chǔ)［11］。相較于過去的立案審查，目前的立案登記制度的實施在遇到上述案件時卻陷入兩難境地。立案登記制度的實施導致大量民事糾紛涌入法院，尤其是目前一些政治敏感案件及群體性糾紛時有發(fā)生，簡單的登記立案極易造成負面政治影響，引起連鎖反應(yīng)。國外立案登記制度中，關(guān)于當事人適格、法院主管和管轄等問題皆為案件訴訟系屬法院之后開展審查，而對于我國對于這些問題的審查基本是在立案階段展開。我國是職權(quán)主義訴訟模式的踐行者，這里兼有自身傳統(tǒng)民事糾紛解決習慣與前蘇聯(lián)民事訴訟體制的因素，法院在民事訴訟程序中具有絕對的主導權(quán)。立案階段在整個民事訴訟程序中比較特殊，此時原被告之間的權(quán)利對抗尚未形成，公民權(quán)利所直接或主要面對的是法院審判權(quán)，且審判權(quán)占據(jù)了絕對的優(yōu)勢地位，追求審判利益的最大化是人民法院的必然傾向，法院一方面要保障當事人訴權(quán)，另一方面又要兼顧自身的審判權(quán)，當前的立案工作從宏觀上在無法兼顧二者價值取向的情況下必然首先維護自身的審判利益。

完全把視線集中在規(guī)范上而無視與審判過程發(fā)生關(guān)系的個人在實際上進行行為選擇的可能性，并不能真正究明以審判解決糾紛的機制［12］。立案程序系民事訴訟的組成部分，在認定當前法院以維護審判權(quán)壓倒當事人訴權(quán)保障的現(xiàn)象中，把立案程序置入整個訴訟過程之中加以考慮，合理把握當事人訴權(quán)與法院審判權(quán)的價值取向，為此我們應(yīng)當:

1.保障當事人的立案程序參與權(quán)是維護當事人訴權(quán)的有效途徑，通過優(yōu)化法院立案程序來保障立案登記的公正性，讓當事人充分行使起訴權(quán)。

2.法院審判權(quán)的維護多半受自身司法資源及結(jié)案率等方面困擾，除了加強司法建設(shè)以提升我國司法資源外，應(yīng)當逐步改革當前不合理的法院系統(tǒng)內(nèi)部相關(guān)工作考評機制，受理案件數(shù)量及階段性的結(jié)案率不能從根本上反映人民法院依法裁判，維護廣大公民正當權(quán)益的能力，一旦法院桎梏于當前的工作指標范圍，司法審判就無法充分發(fā)揮其功能。作為法院接納訴訟的立案部門，在開展立案工作時對于當前亟待通過司法救濟的敏感案件、群體性案件等應(yīng)沉著應(yīng)對，積極開展相關(guān)立案工作。

3.要大力推進法院司法審判去行政化，維護司法審判權(quán)很重要的一點系在涉及一方當事人為政府部門抑或人大代表等情況時，法院不敢立案受理，對于公民的起訴無法展開司法救濟，唯有將司法審判工作去行政化，立案庭在受理該類案件時便不用擔心即使受理也很難開展審判工作的問題。

(二)關(guān)于訴訟與非訴訟糾紛解決機制銜接問題的思考

自實施立案登記制度以來，“案多人少”的矛盾加劇，尤其是基層法院各審判庭工作量大增。同為實行立案登記制度，英美法系國家在面臨此尷尬局面時廣泛采用調(diào)解、仲裁等非訴訟方式作為糾紛解決的主要渠道。結(jié)合我國整體上司法資源不足、司法成本過高、審限制度對審判質(zhì)量的負面影響等因素，我們認為應(yīng)當鼓勵多元化糾紛解決機制的建設(shè)，促進訴訟與非訴訟糾紛解決機制的銜接。在此筆者建議如下:

1.法治的標志之一系司法權(quán)的終局性，在立案階段法院應(yīng)當向當事人釋明各種糾紛解決方式的利弊，并完善對受理案件的繁簡分流處理機制，充分發(fā)揮小額訴訟及簡易程序的優(yōu)勢，實現(xiàn)通過最佳方式解決糾紛的目標。

2.加強訴訟與非訴訟糾紛解決機制的銜接，立法層面對于調(diào)解協(xié)議的司法確認程序極為明顯的信號，而在當前法官員額制等改革背景下，應(yīng)當推進“法院內(nèi)部解決人少問題，法院外部解決案多問題”，全面激活我國非訴訟糾紛解決機制，充分發(fā)揮調(diào)解、仲裁等社會中介組織在解決糾紛中的積極作用以分擔立案登記制度實施給法院造成的審判壓力，使大量民事糾紛在訴前就得到解決，緩解法院“案多人少”的矛盾。

結(jié)語

法治中國的建設(shè)需要以司法的終局性為保障，必須確保公民在其合法民事權(quán)益受到侵害時能最大限度地實現(xiàn)司法救濟。當前的立案登記制度看上去很美，在實踐層面卻步履維艱。要改革立案登記制度中不合理的成分，真正實現(xiàn)當事人訴權(quán)的保障。司法改革中以立案登記取代立案審查的制度改革毫無疑問是一次重大突破，但立案登記制度改革必須結(jié)合建國以來立案工作中存在的本質(zhì)問題進行制度完善，妥善化解當事人訴權(quán)與法院審判權(quán)的矛盾，實現(xiàn)訴訟與非訴訟糾紛解決機制的有效銜接以緩解法院案多人少的工作壓力，最終達到徹底解決“立案難”問題的目的。

注釋:

①結(jié)構(gòu)分化，是指一個系統(tǒng)或單位分化成兩個或兩個以上的單位或系統(tǒng)的過程。新的單位或系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能與原來的單位或系統(tǒng)有所不同，新分化出的單位不僅負擔了原來的功能，并且因分化而提高了適應(yīng)能力。宗教與政治的分離、科學獨立于哲學等都是分化的結(jié)果。參見汪和建:《社會系統(tǒng)分析模式:馬克思與帕森斯的比較》，載《社會學研究》1992年第1期，第57頁。

②筆者調(diào)研時遇到的一則實例:原告與某磚廠發(fā)生借貸關(guān)系，因該磚廠借款長期不還，考慮到該磚廠是以個人名義申請登記的個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，原告依據(jù)《民通意見》第42條“以公民個人名義申請登記的個體工商戶和個人承包的農(nóng)村承包經(jīng)營戶，用家庭共有財產(chǎn)投資，或者收益的主要部分供家庭成員享用的，其債務(wù)應(yīng)以家庭共有財產(chǎn)清償”的規(guī)定，堅持將該個體工商戶、個體工商戶的戶主本人、戶主妻子以及戶主的兩個未成年子女全都列為了被告。從來只有因未成年人侵權(quán)而將其父母列為被告，但從來沒有因父母欠債而將沒有任何償還能力的未成年子女列為被告的情況，按照立案登記制度的規(guī)定是應(yīng)當予以立案的，但如此立案必然會給后續(xù)審判工作造成巨大困擾。

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