宣興村

（合肥幼兒師范高等?？茖W(xué)?！W(xué)前教育系，安徽　合肥　230013）

普惠性民辦幼兒園：問題、原因及對(duì)策

宣興村

（合肥幼兒師范高等?？茖W(xué)校學(xué)前教育系，安徽合肥230013）

普惠性民辦園的出現(xiàn)，有效緩解了當(dāng)前入園難、入園貴等問題，但也存在幼兒園自身保教質(zhì)量不高、政府扶持不到位、教育行政部門管理與指導(dǎo)缺位、社會(huì)認(rèn)可度不高等突出問題。之所以存在這些突出問題，主要是由于幼兒園對(duì)普惠性民辦園政策前景感到迷茫、政府對(duì)普惠性民辦園政策設(shè)計(jì)缺乏統(tǒng)籌考慮、教育行政部門對(duì)民辦園身份的習(xí)慣性歧視、社會(huì)各界對(duì)普惠性民辦園宣傳介紹有限等造成的。為此，政府在設(shè)計(jì)普惠性民辦園的扶持政策時(shí)必須要有針對(duì)性、可操作性，教育行政部門的管理與指導(dǎo)要及時(shí)跟進(jìn)到位并細(xì)化，普惠性民辦園本身要始終抓好“提質(zhì)進(jìn)級(jí)”工作，同時(shí)社會(huì)各界也要加大普惠性民辦園及其政策的宣傳力度。

普惠性民辦幼兒園；問題；原因；對(duì)策

自2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）提出“普惠性民辦幼兒園”（以下簡稱“普惠性民辦園”）以來，普惠性民辦園迅速從一個(gè)抽象概念變成一系列具體的政策與行動(dòng)，全國各地出臺(tái)了許多認(rèn)定及扶持普惠性民辦園發(fā)展的政策，并隨之開展了一系列的行動(dòng)。

參照“國十條”的描述，所謂“普惠性民辦園”，是指政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、項(xiàng)目支持、減免租金等方式支持舉辦的、面向大眾、收費(fèi)較低、辦園規(guī)范、保教質(zhì)量有保證的民辦幼兒園。就近幾年普惠性民辦園的實(shí)際情況來看，它們的出現(xiàn)，的確有效緩解了入園難、入園貴等問題，也讓政府監(jiān)管和社會(huì)力量更加充分地參與到辦學(xué)環(huán)節(jié)之中，但在此過程中，也出現(xiàn)一些比較突出的問題。

一、當(dāng)前普惠性民辦園發(fā)展過程中突出的問題

（一）幼兒園自身缺乏核心競(jìng)爭力

幼兒園與幼兒園相比，最核心的評(píng)價(jià)指標(biāo)無疑是其保教質(zhì)量。但當(dāng)前普惠性民辦園在與公辦幼兒園、收費(fèi)偏高的高檔民辦幼兒園相比時(shí)，其保教質(zhì)量的確存在一定差距。筆者在訪談普惠性民辦園園長過程中，甚至她們自己也坦言由于教師的流動(dòng)性大，師資水平不高，其保教質(zhì)量無法與公辦園相比。由于保教質(zhì)量一般、教師流動(dòng)頻繁，即使普惠性民辦園收費(fèi)不高、入園門檻不高，家長在有較多選擇余地的情況下，還是不會(huì)將其作為首選。由于得不到家長的首肯、社會(huì)的認(rèn)同，哪怕有政府的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，普惠性民辦園也容易陷入“不被認(rèn)可—生源—般（不足）—教師待遇不高—教師頻繁流動(dòng)—保教質(zhì)量一般—更加不被認(rèn)可……”的惡性循環(huán)。一旦陷入這樣的惡性循環(huán)，幼兒園很難在兩三年之內(nèi)建立起較好的辦園聲譽(yù)。

（二）政府扶持尚不到位

各級(jí)政府，對(duì)普惠性民辦園的扶持，既包括政策的扶持，也包括財(cái)政的扶持。例如2012年安徽省出臺(tái)的《關(guān)于扶持民辦幼兒園發(fā)展的意見》，2015年合肥市修訂出臺(tái)的《合肥市普惠性民辦幼兒園認(rèn)定和管理辦法》，2012年安徽省扶持普惠性民辦園的投入合計(jì)為2.6億元（其中：中央財(cái)政1.23億元，省級(jí)財(cái)政0.4億元，市縣區(qū)財(cái)政0.97億元），等等。

縱覽各地扶持普惠性民辦園的政策來看，多數(shù)都比較籠統(tǒng)，缺乏操作性。例如就政策名稱，從中央到地方，許多都是以“意見”形式出臺(tái)扶持政策的，這就讓政策本身在執(zhí)行時(shí)留下許多彈性空間。具體到每一個(gè)政策中的內(nèi)容，也多為“原則上應(yīng)該怎樣做”，甚至連承擔(dān)學(xué)前教育發(fā)展主體責(zé)任的縣區(qū)政府，在出臺(tái)政策文件時(shí)，也沒有指明具體的實(shí)施路徑、操作程序。這樣的政策指引，無疑會(huì)有各種各樣的政策解讀及執(zhí)行。最后，極有可能與為了滿足中低收入家庭，能夠接受管理規(guī)范、收費(fèi)合理、質(zhì)量保證的幼兒園教育的普惠性民辦園政策設(shè)計(jì)初衷背道而馳。

就財(cái)政扶持來看，訪談中，受惠的民辦園紛紛表示財(cái)政支持的力度有限，特別是許多地方還明確要求政府核定的保教費(fèi)收費(fèi)政府指導(dǎo)最高價(jià)，三年內(nèi)一律不得上調(diào)，期間每年的財(cái)政補(bǔ)貼額度也不會(huì)增加，但辦園成本在逐年增加卻是不爭的事實(shí)，因此，幼兒園會(huì)面臨較大的生存壓力。另外，在有限的財(cái)政補(bǔ)貼總額中，還羅列出許多禁止開支的項(xiàng)目。

（三）教育行政部門管理與指導(dǎo)缺位

政府對(duì)普惠性民辦園的扶持，往往是“定調(diào)”，是指明方向，具體的操作執(zhí)行，還得由基層的教育行政部門來承擔(dān)。但當(dāng)前在對(duì)普惠性民辦園的管理方面，教育行政部門主要關(guān)注的是普惠性民辦園的申報(bào)認(rèn)定，認(rèn)定過后收費(fèi)的核準(zhǔn)，以及監(jiān)管其收費(fèi)是否執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)、接受的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)是否用于許可范圍內(nèi)的開支項(xiàng)目等，至于在對(duì)幼兒園服務(wù)質(zhì)量等具體事項(xiàng)的日常監(jiān)管與保教業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在引導(dǎo)幼兒園提高自身軟實(shí)力方面的辦法和措施卻不多。許多地方的教育行政部門并未建立起科學(xué)的保教質(zhì)量評(píng)估與監(jiān)管體系，缺乏健全的質(zhì)量督導(dǎo)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估機(jī)制。而與之相對(duì)的則是許多普惠性民辦園在提升辦園水平、提高保教質(zhì)量的過程中，經(jīng)常會(huì)遇到這樣那樣的困惑，但卻很難獲得教育行政部門的及時(shí)指導(dǎo)。

（四）社會(huì)認(rèn)可度不高

當(dāng)前，社會(huì)各界，尤其是適齡兒童家長，對(duì)普惠性民辦園的認(rèn)可度很低。普惠性民辦園容易被理解為廉價(jià)、生源質(zhì)量不高、教育質(zhì)量有限的幼兒園，即“價(jià)廉質(zhì)不優(yōu)”?！岸鴮?duì)于政府出臺(tái)的針對(duì)普惠性民辦園的扶持舉措，一些民眾也會(huì)質(zhì)疑政府的錢是否真正被用于幼兒園建設(shè)?！雹僭S凱：《對(duì)擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源的思考》，《教育導(dǎo)刊（下半月）》2014年第10期，第74-75頁。因此，筆者所訪談的許多家長均表示：在有公辦園可供選擇的情況下，是不會(huì)將孩子送到普惠性民辦園的。

二、導(dǎo)致當(dāng)前普惠性民辦園突出問題出現(xiàn)的原因分析

普惠性民辦園在其發(fā)展過程中，之所以有這些突出問題存在，主要還是因?yàn)椋?/p>

（一）幼兒園對(duì)普惠性民辦園的政策前景感到迷茫

普惠性民辦園之所以在提升辦園水平及保教質(zhì)量等方面，主動(dòng)性不足，很大程度上是因?yàn)樗鼈儗?duì)國家的普惠性民辦園的政策前景不太確定。因?yàn)椴磺宄?dāng)前國家扶持普惠性民辦園到底是一時(shí)權(quán)宜之計(jì)，還是長久之計(jì)，因此，許多普惠性民辦園在獲得認(rèn)定資質(zhì)后，主要的精力都放在保證幼兒園的基本運(yùn)轉(zhuǎn)方面，而沒有在幼兒園的師資力量、設(shè)備設(shè)施等軟硬件方面投入多少。雖然國家一直強(qiáng)調(diào)“發(fā)展學(xué)前教育必須堅(jiān)持公辦和民辦兩條腿走路”，“積極扶持普惠性民辦園發(fā)展”，但民辦園的舉辦者也看到了國家在大力發(fā)展公辦園時(shí)擠占到了民辦園的生存空間，他們甚至需要聯(lián)名上書，呼吁政府給民辦園與公辦園公平競(jìng)爭的機(jī)會(huì)，并合理布局新建公辦園。②朱麗亞：《公辦幼兒園再度興起民辦幼兒園路在何方》，《中國青年報(bào)》2012年10月8日，第7版。這種尷尬的情況，雖然并非全國的普遍情況，但無疑也會(huì)觸動(dòng)包括普惠性民辦園在內(nèi)的民辦園的舉辦者們脆弱的神經(jīng)。

（二）政府對(duì)普惠性民辦園的政策設(shè)計(jì)缺乏統(tǒng)籌考慮

許多普惠性民辦園之所以有政府的扶持尚不到位的感慨，之所以還有觀望不前的心態(tài)，更為深層的原因是由于政府在設(shè)計(jì)普惠性民辦園的政策時(shí)，缺少長期規(guī)劃，缺乏全盤考慮。很多地方政府都只是出臺(tái)一些政策文件，籠統(tǒng)地對(duì)普惠性民辦園建設(shè)進(jìn)行解釋，將普惠性民辦園作為發(fā)展公益普惠學(xué)前教育的權(quán)宜之計(jì)，對(duì)政策目標(biāo)、扶持措施及效果、實(shí)施過程、監(jiān)督機(jī)制等缺乏科學(xué)論證，隨意性較大。例如“國十條”提出的“通過政府購買服務(wù)、生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、派駐公辦教師等方式，如果地方政府不進(jìn)行更為細(xì)致的設(shè)計(jì)，那么政策只是看上去很美，執(zhí)行起來會(huì)遭遇重重困擾”③王海英：《給民辦園一個(gè)選擇普惠的支點(diǎn)》，《中國教育報(bào)》2015年7月19日，第1版。。以各地政府經(jīng)常提及的“派駐公辦教師”為例，很多地方僅限于紙面文字的規(guī)定，遠(yuǎn)未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的操作階段?！皩?duì)全國22個(gè)?。ㄊ校﹨^(qū)學(xué)前教育發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃的統(tǒng)計(jì)分析表明，僅有13.6%的省市把普惠性民辦園的扶持與發(fā)展正式列入了學(xué)前教育發(fā)展行動(dòng)目標(biāo)?！雹芮f小滿，程立生：《發(fā)展普惠性民辦幼兒園的意義、困境與對(duì)策》，《學(xué)前教育研究》2012年第11期，第45-49頁。至于具體承擔(dān)扶持普惠性民辦園工作的縣區(qū)政府，更是較少把發(fā)展普惠性民辦園列入本縣區(qū)學(xué)前教育發(fā)展三年行動(dòng)目標(biāo)。

（三）教育行政部門對(duì)民辦園身份的習(xí)慣性歧視

無論是公辦園，還是民辦園，它們均承擔(dān)著為適齡兒童提供學(xué)前教育服務(wù)的職責(zé)，就讀其中的幼兒理應(yīng)均能享受到有質(zhì)量的教育。而要達(dá)成這樣的目標(biāo)，教育行政部門也應(yīng)像對(duì)待公辦園一樣，擔(dān)負(fù)起對(duì)民辦園的管理、指導(dǎo)等職責(zé)。是普惠性民辦園與公辦園一樣，也是國家普惠性學(xué)前教育資源的提供者，但教育行政部門在安排教師培訓(xùn)、職稱評(píng)定、評(píng)優(yōu)評(píng)先、辦園評(píng)估、教研活動(dòng)等過程中，還是經(jīng)常會(huì)習(xí)慣性地將這些民辦園排除在外或區(qū)別對(duì)待。

（四）社會(huì)各界對(duì)普惠性民辦園的宣傳介紹十分有限

普惠性民辦園的政策出臺(tái)，無疑是惠民之舉。但當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)普惠性民辦園的宣傳介紹十分有限。尤其是幼兒園辦學(xué)及服務(wù)的所在社區(qū)，他們自己甚至對(duì)此項(xiàng)政策也知之甚少，對(duì)政府的作為不甚了解。而社區(qū)及家長的知之甚少在很大程度上制約著普惠政策的執(zhí)行。如當(dāng)前普惠性民辦園的建設(shè)如火如荼，但是在普惠性民辦園還不被人們所熟知的情況下，人們對(duì)該政策的理解往往只停留在表面，缺乏真正意義上的認(rèn)識(shí)，更談不上深思熟慮之后的積極宣傳、毅然抉擇。

三、基于普惠性民辦園突出問題的對(duì)策建議

普惠性民辦園還是一個(gè)需要大力扶持的發(fā)展中的新生事物，因此，為了盡快化解這些問題，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面采取措施。

（一）普惠性民辦園的扶持政策需“正中靶心”

沒有政府的參與，很難有真正的普惠性民辦園。當(dāng)前，各級(jí)政府也的確在政策、財(cái)政等方面對(duì)普惠性民辦園予以扶持。但這種扶持應(yīng)該更有針對(duì)性。

針對(duì)許多普惠性民辦園存在的不敢放開手腳的重重顧慮，政府在設(shè)計(jì)扶持政策時(shí)應(yīng)該讓這些幼兒園“吃下定心丸”——即使將來公辦園服務(wù)面越來越大，布局越來越廣，也會(huì)為普惠性民辦園留下足夠的生存和發(fā)展的空間。例如某一片區(qū)已有的普惠性民辦園已能滿足幼兒入園需要的，政府就可以明確表示不會(huì)再重復(fù)新建或改、擴(kuò)建公辦幼兒園。

針對(duì)普惠性民辦園教師因工資不高而流動(dòng)頻繁，地方政府可以參照深圳市福田區(qū)的做法制定長期從教津貼政策，即“政府對(duì)學(xué)歷達(dá)標(biāo)并具有教師資格證的普惠性幼兒園教師，根據(jù)工作不同年限給予不同的補(bǔ)助。具體標(biāo)準(zhǔn)為：在同一單位工作3年以上的，給予300元/月的崗位津貼（長期從教津貼），每增加1年，每月補(bǔ)助增加100元，10年封頂，即在同一單位工作10年及以上的教師，封頂為每月1000元。政府對(duì)教師的補(bǔ)助，將進(jìn)入教師個(gè)人的銀行帳戶，直接發(fā)放到教師個(gè)人手中”①何欣：《2015年深圳福田新增10所普惠性幼兒園》，http://city.shenchuang.com/city/20151020/256407. shtml.。這樣，讓普惠性民辦園教師切實(shí)感受到實(shí)惠，而不會(huì)出現(xiàn)因?yàn)橹苯友a(bǔ)貼到幼兒園而被舉辦者挪作他用的情形。

總之，無論是政策扶持，還是財(cái)政扶持，都應(yīng)該有極強(qiáng)的針對(duì)性，都能切中所面臨問題的“要害”，同時(shí)還要便于操作，且不會(huì)因?yàn)樵O(shè)計(jì)不嚴(yán)謹(jǐn)而出現(xiàn)多種操作實(shí)施“版本”。

（二）教育行政部門的管理與指導(dǎo)要及時(shí)跟進(jìn)細(xì)化

在各級(jí)政府的政策扶持、財(cái)政扶持等的基礎(chǔ)上，最關(guān)鍵的還是需要教育行政部門的日常管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等必須及時(shí)跟進(jìn)到位。但目前各地對(duì)于幼兒園教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系研究比較薄弱，因此需要從各地管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀出發(fā)，構(gòu)建適宜的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，避免由于管理力量不夠而出現(xiàn)的政策失真現(xiàn)象。

進(jìn)一步來說，教育行政部門要加強(qiáng)對(duì)普惠性民辦園平時(shí)辦園行為的監(jiān)管，例如可以采用“累計(jì)積分”的形式，將民辦幼兒園的平時(shí)積分跟年檢掛鉤，通過這樣的過程性管理以規(guī)范普惠性民辦園日常的辦園行為。與此同時(shí)，教育行政部門還要安排幼教教研員，加強(qiáng)對(duì)普惠性民辦園保教工作的指導(dǎo)，引導(dǎo)幼兒園堅(jiān)持以游戲?yàn)榛净顒?dòng)，杜絕一切形式的小學(xué)化教育。在強(qiáng)調(diào)教學(xué)內(nèi)容至少達(dá)標(biāo)的同時(shí)，也不能忽視幼兒園班級(jí)規(guī)模、師幼比例、活動(dòng)材料、教師素質(zhì)等影響保教質(zhì)量的其他諸因素。而對(duì)于花了大量時(shí)間精力去管理與指導(dǎo)一些普惠性民辦園，如果依然難有起色，則需要強(qiáng)制其退出。只有通過這樣細(xì)致的動(dòng)態(tài)化管理，普惠性民辦園的“普惠性”“規(guī)范性”“有質(zhì)量”等才會(huì)有管理和制度上的保證。

（三）幼兒園要始終抓好“提質(zhì)進(jìn)級(jí)”工作

普惠性民辦園在獲得資質(zhì)認(rèn)定之后，既不能安于現(xiàn)狀，認(rèn)為有了這樣一塊牌子之后即可高枕無憂，坐等幼兒上門，也不能妄自菲薄，認(rèn)為畢竟是民辦園，畢竟是廉價(jià)園，再怎么努力也很難贏得家長及社會(huì)的認(rèn)可。事實(shí)上，普惠性民辦園只要始終堅(jiān)持質(zhì)量立園，將提升自己的保教水平作為幼兒園的首要追求，也一樣能獲得高度的社會(huì)認(rèn)可，也同樣能吸引家長主動(dòng)將自己的孩子送入其中。例如幼兒園循序漸進(jìn)地做好定級(jí)評(píng)估、升級(jí)評(píng)估，通過不懈努力、始終堅(jiān)持，最后獲評(píng)市級(jí)一類園、省級(jí)一類園等，就是對(duì)自身辦園水平、保教質(zhì)量優(yōu)劣的最好詮釋，也是對(duì)外招生宣傳的最好名片。由于現(xiàn)在的家長普遍認(rèn)為不僅要“有園上”“上得起園”，更要“上質(zhì)量有保證的幼兒園”，因此，普惠性民辦園只有自己“做大做強(qiáng)”，對(duì)外展示出令人信服的保教水平，才是幼兒園能夠有源源不斷的生源的最好保證。

（四）加大普惠性民辦園及其政策的宣傳力度

社會(huì)各界，尤其是最基層的社區(qū)，應(yīng)在主動(dòng)、全面、實(shí)事求是地了解的基礎(chǔ)上，廣泛宣傳國家的普惠性民辦園政策，讓轄區(qū)內(nèi)的廣大群眾，尤其是適齡兒童家長了解普惠性民辦園的園所性質(zhì)，充分理解普惠性民辦園同公辦幼兒園一樣，也是國家提供公益、普惠的學(xué)前教育資源的重要途徑，進(jìn)而在全面了解的基礎(chǔ)上發(fā)自內(nèi)心地接納普惠性民辦園。當(dāng)然，作為政策制定的各級(jí)政府，也應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)這些政策的宣傳、公示，使得社會(huì)大眾不僅能便捷地查閱到這些公開信息，而且還能耳濡目染地受到這些政策信息的熏陶。另外，在加大宣傳、營造社會(huì)輿論的同時(shí)，還可以充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的力量，借助第三方組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體、社會(huì)公眾及相關(guān)媒體等，有效監(jiān)督普惠性民辦園的辦園行為。

Inclusive non-governmental kindergarten:problems，causes and countermeasures

XUAN Xingcun

The emergence of inclusive non-governmental kindergartens effectively ease the current problem that it is difficult and expensive to get into a kindergarten.However，it also brings about problems of low teaching quality，insufficient government support，absence of management and guidance from the administrative department of education and low social recognition.As for these prominent problems，it is mainly because kindergartens feel confused on the prospect of policy for establishing inclusive nongovernmental kindergartens，the government has no overall consideration on the design of policy，the administrative department of education has habitual discrimination on the identity of non-governmental kindergartens and the social public has limited propaganda.To this end，the government should formulate targeted and operable supportive policies for inclusive non-governmental kindergartens.The management and guidance of the administrative department of education should be timely followed up and refined.And inclusive non-governmental kindergartens themselves should improve quality and level.At the same time，the social public should strengthen the propaganda on inclusive non-governmental kindergartens and the policy.

inclusive non-governmental kindergarten；problems；causes；countermeasures

G617

A

1009-9530（2015）06-0134-04

2015-10-16

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“公益普惠背景下民辦幼兒園發(fā)展定位與扶持研究”（13YJC880091）

宣興村（1982-），男，合肥幼兒師范高等?？茖W(xué)校學(xué)前教育系副教授。