□ 袁小安張建軍

（1、湖南省新化縣人民檢察院，湖南 新化 417600； 2、湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001）

村干部職務(wù)犯罪的發(fā)展態(tài)勢及預(yù)防對策*

□ 袁小安1張建軍2

（1、湖南省新化縣人民檢察院，湖南 新化 417600； 2、湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001）

村干部職務(wù)犯罪是腐敗犯罪的一種特殊形式。隨著“三農(nóng)”建設(shè)的高度重視，當(dāng)前村干部職務(wù)犯罪呈上升趨勢，不僅嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，而且嚴(yán)重擾亂了農(nóng)村經(jīng)濟社會秩序。在客觀分析村干部職務(wù)犯罪案發(fā)特點和深層次原因的基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)既要積極查辦發(fā)生在農(nóng)民群眾身邊的職務(wù)犯罪，又要加快推進村干部職務(wù)犯罪預(yù)防，從源頭上斬斷滋生腐敗的利益鏈條。

村干部職務(wù)犯罪；發(fā)展態(tài)勢；原因分析；預(yù)防對策

隨著國家對“三農(nóng)”建設(shè)的高度重視，相應(yīng)的財政投入也在不斷加大，與此同時村干部職務(wù)犯罪案件亦逐年呈上升趨勢，這在某種程度上成為制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的一大“瓶頸”。“村官”腐敗不僅直接損害了廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，而且嚴(yán)重侵害了“三農(nóng)”經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展。如果不及時采取有力措施，加強對村官腐敗進行有效治理，勢必影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)進程。正因為如此，本文擬對近年來檢察機關(guān)查辦的多起村干部職務(wù)犯罪案件進行綜合研判，深刻分析村干部職務(wù)犯罪案件的案發(fā)特點和規(guī)律及預(yù)防對策。

一 當(dāng)前村干部職務(wù)犯罪的基本態(tài)勢

（一）發(fā)案率逐年上升，犯罪罪名集中

以某基層檢察院為例，近年來查處的涉農(nóng)項目資金職務(wù)犯罪案件數(shù)量分別為7件、9件和15件，同期上升幅度較大。享有涉農(nóng)項目和資金審批、管理權(quán)限部門的負(fù)責(zé)人和工作人員是涉農(nóng)項目資金職務(wù)犯罪的高發(fā)人群，對村級事務(wù)、財務(wù)開支具有重要決策權(quán)的“村官”也占有相當(dāng)比例。涉案人員中，其中，村組干部17人，占54．9%。村干部中有村支書、村主任、會計等，一個村干部出現(xiàn)職務(wù)犯罪案件，很有可能伴隨的是一群村干部跟著犯罪，他們串通一氣，共同作案，從而出現(xiàn)窩案串案。一些村干部利用手中人民賦予的權(quán)力，把國家和集體的財產(chǎn)非法轉(zhuǎn)變?yōu)樗接胸敭a(chǎn)，或利用職務(wù)之便不作為、緩作為、亂作為，采取違法手段收受賄賂為其獲取非法利益。想當(dāng)然地把手中的權(quán)力轉(zhuǎn)換成獲取不法利益的資本，不認(rèn)真給村民辦實事，用各種理由與借口非法收受村民財物等。還有一些村干部為了自己政治上、經(jīng)濟上的利益拉黨政干部下馬，巧取名目向黨政干部行賄，希望黨政干部給予照顧，想借機把不法利益實現(xiàn)最大化。如新化縣人民檢察院2009年查辦的游家鎮(zhèn)堤上村村長李某、文書付某利用修建村級公路涉嫌受賄案。

（二）作案手段多為截留、虛報、挪用和收受回扣等

從涉嫌的罪名分析，近年來某縣檢察院查辦的涉農(nóng)項目資金職務(wù)犯罪案件主要集中在受賄、貪污、挪用公款三個罪名。一是采取截留公款，虛報、多報開支、虛增工程款、收入不記帳、偽造憑證、作假帳等方式侵吞涉農(nóng)項目資金。二是直接挪用涉農(nóng)項目資金或以資金銀行存單為質(zhì)押向銀行貸款，進行盈利活動或用于賭博、個人日常開支等行為。三是在項目的立項、招標(biāo)、實施、驗收、結(jié)帳等環(huán)節(jié)中為他人提供便利，從而非法收受“感謝費”或索要回扣。四是內(nèi)外勾結(jié)合伙盜取項目資金。

（三）犯罪領(lǐng)域增寬，征地補償、政策救助補貼等領(lǐng)域為“重災(zāi)區(qū)”

從案件涉及領(lǐng)域分析，由于涉農(nóng)項目資金投入點多、面廣、線長，涉及部門多、監(jiān)管難度大等諸多原因，導(dǎo)致案件發(fā)生的領(lǐng)域較為廣泛，逐步由征地補償、涉農(nóng)補貼等領(lǐng)域的職務(wù)犯罪向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村項目工程建設(shè)、專項款物管理等領(lǐng)域蔓延，特別在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，由于管理和參與的環(huán)節(jié)及部門多、情況雜，案發(fā)較為集中。當(dāng)前，農(nóng)村集體土地征用拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域成為村干部職務(wù)犯罪的集中領(lǐng)域，且涉案金額呈上升趨勢。農(nóng)村集體土地不經(jīng)民主測評，私自承包給第三人，從中獲取利益。農(nóng)村集體土地中，有部分耕地沒有承包給農(nóng)民，這些閑置的耕地，極有可能讓一些村干部鋌而走險，把閑置耕地不經(jīng)民主測評，私自承包給第三人，從中獲取不法利益。

（四）窩案、竄案、共同犯罪的情況較為普遍

由于國家對涉農(nóng)項目資金的管理、投放和實施都有比較嚴(yán)格的監(jiān)管措施，單人作案有很大難度，且容易被發(fā)現(xiàn)，因而涉農(nóng)案件共同犯罪的現(xiàn)象比較普遍。通常表現(xiàn)為涉農(nóng)項目負(fù)責(zé)人、具體經(jīng)管人員、村組領(lǐng)導(dǎo)與財會人員合謀或上下級串通作案。在所立案查辦的涉農(nóng)項目資金職務(wù)犯罪案件中窩案串案有25人，窩串比例高達(dá)92．5%。犯罪行為由偶發(fā)性向持續(xù)性發(fā)展，犯罪人在一次貪受占得到較小的數(shù)額后，往往很難得以滿足，自認(rèn)為做得很隱蔽、很安全，便會接二連三繼續(xù)作案。據(jù)統(tǒng)計，在某縣檢察院查辦的35名涉農(nóng)基層干部中，平均作案次數(shù)為17次，最多達(dá)到54次，時間最長的有7年。村干部犯罪手段主要表現(xiàn)以發(fā)放加班費、誤工費等名義，將上級下?lián)艿挠嘘P(guān)公款私自分發(fā)；將上級有關(guān)部門下?lián)艿姆鲐殹⒕葷?、移民、農(nóng)田水利、基本建設(shè)等款物，侵吞為個人所有；采取欺騙的手段虛報冒領(lǐng)，虛列、虛增開支費用侵吞為個人所有；違法借給他人獲取高額利息、或挪用給本人、親友使用。

二 當(dāng)前村干部職務(wù)犯罪的案發(fā)原因

（一）政治文化素質(zhì)偏低，村干部廉潔自律意識不強

一是村干部雖然大多數(shù)為黨員，但黨性不強，對黨章的了解不夠，為民服務(wù)意識不高。二是對當(dāng)前黨和國家的反腐力度認(rèn)識不清，沒有看到黨和國家堅決反腐敗的決心及“老虎”、“蒼蠅”一起打的堅定信心。三是村干部普遍學(xué)歷比較低，大多數(shù)為初中、高中畢業(yè)，少數(shù)干部通過其他形式獲得?？莆膽{，但實際與學(xué)歷相符的很少，而大學(xué)學(xué)歷的村官微乎其微。一些基層村干部對國家法律、中央政策和相關(guān)法規(guī)了解不夠，又對當(dāng)前黨中央反腐敗工作部署不清楚，法律素質(zhì)得不得及時的培養(yǎng)，導(dǎo)致罔顧國法、目無法紀(jì)、違法違紀(jì)甚至犯罪現(xiàn)象時有發(fā)生。村里將各種關(guān)于村務(wù)政務(wù)的規(guī)章制度制定成本或冊供基層群眾參考學(xué)習(xí)，讓村民了解政策法規(guī)，但基本上是一個口號，并沒有真正落實執(zhí)行。

（二）村級財務(wù)制度不健全，村組干部在涉農(nóng)項目資金職務(wù)犯罪中占有較大比例

基層村組財務(wù)管理制度形同虛設(shè)，村務(wù)公開不落實、村務(wù)管理不透明、村民監(jiān)督乏力等問題是導(dǎo)致“村官”在涉農(nóng)項目資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪的一個主要原因。一是收支無制約。有的村基本上沒有經(jīng)費收支審批制度，基層組織人員人人管錢管物，個個自批自報。有的村對財務(wù)實行“家長制”管理，支出、審批一人說了算。二是賬目不健全。有的村收入、支出不按規(guī)定建賬，為滋生腐敗創(chuàng)造了溫床。三是財務(wù)人員身份雜、素質(zhì)低。由于村級財務(wù)人員的配備沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)，致使村級財務(wù)人員整體素質(zhì)偏低，加之對其政治和業(yè)務(wù)培訓(xùn)少，不少會計人員缺乏法制觀念，財會業(yè)務(wù)水平較低，賬務(wù)處理隨意性大。四是賬目審查力度不到位。有關(guān)部門對農(nóng)村賬目審查僅局限于年終象征性對賬，發(fā)現(xiàn)問題也不及時糾正，對一些規(guī)模小的村組甚至幾年不去審查賬目，導(dǎo)致個別基層組織人員有恃無恐，膽大妄為。五財務(wù)公開不落實。不在規(guī)定的時間內(nèi)對財務(wù)收支進行公示，或在財務(wù)公開時弄虛作假，避重就輕，利用群眾不懂財務(wù)的情況對財務(wù)活動進行虛假說明等。

（三）村級財務(wù)管理制度監(jiān)督制約形同虛設(shè)

基層組織中，很多村組織都設(shè)有理財小組，卻很少有所作為。一些村民只有涉及到自己的利益了，才會想到有那么一個理財小組，才希望監(jiān)督機構(gòu)起作用，維護他們的利益。有甚者更是同村干部里外聯(lián)合，明知有理財小組制約村級組織，卻無視其存在，同村干部共同作案。對“村官”缺乏有效的監(jiān)督機制。一些村組織，明顯違反規(guī)定，黨支書、主任和會計都是一人兼任，造成權(quán)力集中在一人手里，什么話都只是他一人說了算，造成權(quán)力成為牟利工具，談民主就只能是紙上談兵，不現(xiàn)實。相應(yīng)的財務(wù)正規(guī)化管理卻跟不上，審批手續(xù)隨意性大，致使財務(wù)管理無透明度，民主理財基本流于形式。對村級財務(wù)管理不到位，甚至嚴(yán)重失職，有的村級財務(wù)幾年不公開無人問津，導(dǎo)致村民上訪，引起社會矛盾激化。

三 加強預(yù)防村干部職務(wù)犯罪的對策建議

（一）加強政治學(xué)習(xí)和法制教育培訓(xùn)，特別要注重“實效”

要加強對村干部法制教育，切實實現(xiàn)黨性、執(zhí)政意識的不斷提高，增強村干部自身黨性修養(yǎng)和法律素質(zhì)。檢察機關(guān)要主動深入農(nóng)村，深入基層，有針對性地開展預(yù)防宣傳和警示教育，積極了解民意，對農(nóng)民迫切需要的事項給予幫助落實；送法進村，不定期到農(nóng)村開展法制培訓(xùn)，強化普法宣傳力度，切實提高村干部、村民的綜合素質(zhì)，為提前實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻。

（二）幫助發(fā)案單位和相關(guān)領(lǐng)域查漏補缺，懲防并舉

堅持“標(biāo)本兼治，綜合治理，懲防并舉，注重預(yù)防”的方針。檢察機關(guān)要堅決查處利用職權(quán)貪污、受賄、挪用、侵占各種專項資金和補貼資金的行為，查處一列，依法從重處罰，形成一種不讓腐、不敢腐、不能腐、不易腐的社會風(fēng)氣。要在縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，由縣紀(jì)委、政法委、預(yù)防職務(wù)犯罪工作委員會牽頭，把預(yù)防職務(wù)犯罪工作納入社會治安綜合治理的總體部署中，建立由公、檢、法、司等部門組成的預(yù)防農(nóng)村職務(wù)犯罪機構(gòu)，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)親自抓、業(yè)務(wù)部門具體抓的格局，要整合力量，緊握拳頭，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村職務(wù)犯罪，只有這樣才能抓出成果，才能使之在制度的框架內(nèi)行使權(quán)力，從而真正做到為民辦實事，為國家、集體利益做出無私奉獻，為構(gòu)建社會主義新農(nóng)村和諧社會而努力奮斗。充分發(fā)揮檢察職能，通過查辦和揭露犯罪，造成聲勢、形成威懾，警示企圖作案者懸崖勒馬，回心轉(zhuǎn)意，以預(yù)防、減少涉農(nóng)資金犯罪案件的發(fā)生。充分發(fā)揮檢察建議的作用，在深入查找涉農(nóng)項目資金領(lǐng)域權(quán)力運行機制方面存在的問題和產(chǎn)生的原因，抓住權(quán)力易被濫用，腐敗現(xiàn)象易發(fā)、多發(fā)的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵部位，積極從機制和體制上尋求規(guī)律，及時提出檢察建議，幫助發(fā)案單位完善制度，堵塞漏洞，建立完善防治腐敗的長效機制。通過講解涉農(nóng)項目資金職務(wù)犯罪典型案例，以案釋法，提高涉農(nóng)項目單位干部廉政和依法行政的自覺性，通過提供法律咨詢、舉辦預(yù)防職務(wù)犯罪講座等，教育廣大肩負(fù)“三農(nóng)”工作管理職能的工作人員遵紀(jì)守法、克己奉公。

（三）強化村務(wù)公開和監(jiān)督制約機制

建立村民理財組織，落實各項“惠農(nóng)”政策，確保國家政策落實到每位村民，杜絕一切利用村民利益獲取個人利益的行為。對村內(nèi)所有收支情況要張榜公布，集體審核，接受群眾監(jiān)督評議，對發(fā)現(xiàn)的問題要及時處理，對群眾疑問要細(xì)心耐心講解，力求達(dá)到村內(nèi)款項公開、透明，群眾知情。村級財務(wù)實行統(tǒng)一管理，層層把關(guān)，分工負(fù)責(zé)，需要動用村務(wù)資金的，必須要經(jīng)負(fù)責(zé)人簽字、村民代表大會討論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門審批，做到每一筆款項的用途都透明化，以杜絕違規(guī)違紀(jì)甚至違法現(xiàn)象的發(fā)生。

D917．7

A

1008－4614－（2015）02－0047－03

* ［基金項目］湖南省人民檢察院2014年度檢察理論研究課題——查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪問題研究（XJ2014C47）的階段性成果。

2015－3－17

袁小安（1964—），男，湖南新化人，湖南省新化縣人民檢察院紀(jì)檢組長。