□ 周道生

（湖南稅務(wù)高等專(zhuān)科學(xué)校，湖南 長(zhǎng)沙 410116）

論宋代的賦稅管理制度及其借鏡*

□ 周道生

（湖南稅務(wù)高等專(zhuān)科學(xué)校，湖南 長(zhǎng)沙 410116）

宋代的賦稅管理體制較漢唐開(kāi)放和靈活，財(cái)稅管理體制進(jìn)一步系統(tǒng)化，建立了從中央到地方的商稅征收體系，為實(shí)現(xiàn)賦役均平和稅負(fù)公正而采取一系列的稅收政策，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)密而系統(tǒng)、多層次的監(jiān)察體系。

宋代賦稅；體制系統(tǒng)化；商稅征收體系；賦役公平；監(jiān)察體系

宋代的賦稅管理體制比漢唐遠(yuǎn)為完備，政策也較漢唐開(kāi)放和靈活。特別是對(duì)商業(yè)和海外貿(mào)易稅收的管理較寬松和合理。財(cái)權(quán)進(jìn)一步集中到中央和皇帝個(gè)人手中。

一 財(cái)稅管理體制進(jìn)一步系統(tǒng)化

宋代的財(cái)稅管理體系分中央和地方兩大塊，中央和地方各有一體系，且中央直接管轄地方，權(quán)利集中于中央和皇帝。

首先，中央財(cái)稅管理機(jī)構(gòu)從戶(hù)部變?yōu)槿?，“三司”即為鹽鐵司、度支司和戶(hù)部的合稱(chēng)。鹽鐵司、度支司從尚書(shū)省的二十四司中獨(dú)立出來(lái)后，地位顯赫，權(quán)力極大。“三司”集天下財(cái)稅大權(quán)。宋代財(cái)稅大權(quán)高度集中于中央。

中央財(cái)稅管理體系分御前財(cái)賦，朝廷財(cái)賦和戶(hù)部三條支用渠道分立并行，如三足鼎立。御前財(cái)賦（又稱(chēng)內(nèi)藏，后改稱(chēng)左藏南庫(kù)）是皇室私財(cái)，由皇帝獨(dú)自掌管。朝廷財(cái)賦，是由中書(shū)（后稱(chēng)尚書(shū)都?。┕茌牭淖蟛啬蠋?kù)、左藏封樁庫(kù)儲(chǔ)存的財(cái)賦。主要是征收用于軍事支出的財(cái)稅和滿(mǎn)足戰(zhàn)事需要的財(cái)政支出。戶(hù)部主要是管理田賦。

其次，地方的財(cái)賦管理體制。宋代州郡之上設(shè)路級(jí)行政區(qū)，太宗時(shí)全國(guó)有15路，后增至18路，神宗元豐時(shí)有23路，北宋末年24路。每路設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使，主管本路財(cái)賦征收和財(cái)政管理。史載轉(zhuǎn)運(yùn)司“掌經(jīng)度一路財(cái)賦，而察其登耗有無(wú)，以足上供及郡縣之費(fèi)?！保ā端问贰肪硪涣摺堵毠僦尽ざ嫁D(zhuǎn)運(yùn)司》）轉(zhuǎn)運(yùn)司是中央理財(cái)機(jī)構(gòu)派駐地方的代表，比之地位較低是提點(diǎn)刑獄司，提舉常平司（倉(cāng)司）和經(jīng)略安撫司（帥司）登監(jiān)司。轉(zhuǎn)運(yùn)司下設(shè)副使、判官及眾多屬員。主管文字、干當(dāng)公事等。宋代路級(jí)轉(zhuǎn)運(yùn)司“以掌一路財(cái)計(jì)為主”，基本上沒(méi)有軍權(quán)。南宋地方最高財(cái)稅主管機(jī)構(gòu)是總領(lǐng)所，即稱(chēng)“總領(lǐng)諸路財(cái)賦軍馬錢(qián)糧所”，主要職責(zé)是保證某一方面御前軍的軍需供給，史稱(chēng)“中興以來(lái)，駐蹕吳令，控扼之地，上下數(shù)千里，列屯相望，費(fèi)用不貲?！钡匚辉趹?hù)部之下，諸路轉(zhuǎn)運(yùn)使之上。介于朝廷戶(hù)部與轉(zhuǎn)運(yùn)司之間?？傤I(lǐng)所的設(shè)置是應(yīng)戰(zhàn)事之需，負(fù)責(zé)籌措各軍軍需而設(shè)，不是嚴(yán)格意義的財(cái)稅管理機(jī)構(gòu)。

地方路以下設(shè)府、州、軍、監(jiān)為第二級(jí)地方行政建置。府、州、軍、監(jiān)其行政長(zhǎng)官為知府、知州、知軍、知監(jiān)，府高于州，全國(guó)有38府，如北宋大名府、南宋應(yīng)天府、西京河南府。州分上、中、下三等，全國(guó)有254個(gè)州。軍與州平級(jí)，設(shè)在沿邊駐軍重地，監(jiān)設(shè)在礦產(chǎn)豐富之地，主管礦業(yè)開(kāi)發(fā)和礦稅征收。府州設(shè)有府令、州令管理田賦，府州還設(shè)有專(zhuān)職官員主管戶(hù)口、人丁和田賦、徭役征調(diào)。縣是第三級(jí)的財(cái)賦管理機(jī)構(gòu)，宋代全國(guó)有縣1254縣。知縣（令）總管田賦、徭役征調(diào)?？h的縣丞負(fù)責(zé)戶(hù)籍、田賦和徭役的催繳，版籍的編輯并上報(bào)之府、州、直至戶(hù)部。鄉(xiāng)、里是宋代農(nóng)村的基層單位。他們的鄉(xiāng)長(zhǎng)、里正要負(fù)責(zé)登記編造戶(hù)帖、戶(hù)抄。清查隱匿人口、土地情況、造冊(cè)申報(bào)到縣。負(fù)責(zé)催繳農(nóng)戶(hù)納糧、服役、繳納代役錢(qián)等。宋代從戶(hù)部到州縣直至鄉(xiāng)村坊廊都有一套嚴(yán)格的丁戶(hù)等第簿籍管理制度，作為征收田賦、徭役、免疫錢(qián)的依據(jù)。

二 從中央到地方的商稅征收體系

上面談到的財(cái)稅管理體系，從中央到地方主要是負(fù)責(zé)田賦、徭役的征調(diào)的賦稅管理機(jī)構(gòu)。宋代商品經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)和繁榮。商稅在國(guó)家財(cái)政中占據(jù)非常重要地位。史稱(chēng)“州郡財(cái)計(jì)，除民租外，全賴(lài)商稅?！保ā端螘?huì)要輯稿》食貨一七之二四）故宋代財(cái)稅管理體制除田賦之外，還專(zhuān)門(mén)設(shè)立了商稅管理體系，從中央到地方，直至鄉(xiāng)村坊廊形成了一整套商稅征收網(wǎng)絡(luò)。

中央設(shè)太府等主管商稅。地方各府、州、縣廣置商稅征收管理機(jī)構(gòu)。四京（東京開(kāi)封府、西京河南府、南京應(yīng)天府、北京大名府）和臨安（今杭州）設(shè)都商稅院，直屬中央太府寺，其它各府、州均設(shè)“都稅務(wù)”?？h及相應(yīng)的行政級(jí)別軍、鎮(zhèn)稱(chēng)“稅務(wù)”或“稅場(chǎng)”。在產(chǎn)鹽、主要礦業(yè)區(qū)、交通要道的河津關(guān)卡、礦冶坑冶所在地設(shè)“稅務(wù)”或“稅場(chǎng)”、“稅鋪”。各地鎮(zhèn)市墟場(chǎng)和交通要道、鹽茶產(chǎn)地、金、銀、鐵、煤等坑冶所在地或手工業(yè)產(chǎn)地及商品集散地均設(shè)商稅征管機(jī)構(gòu)。北宋神宗年間全國(guó)1254個(gè)縣共設(shè)“稅務(wù)”“稅場(chǎng)”2100個(gè)。（《元豐九域志》）“凡州縣皆置務(wù)，關(guān)鎮(zhèn)或有焉，大則置官監(jiān)領(lǐng)，小則令、佐兼領(lǐng)，諸州仍令都監(jiān)、監(jiān)押同掌之”。（馬端臨：《文獻(xiàn)通考》卷一四《征榷·征商》）州、縣一級(jí)設(shè)“稅務(wù)”，“稅務(wù)”之下設(shè)“稅場(chǎng)”，“稅場(chǎng)”一般設(shè)于交通要道或貿(mào)易興盛之處，還有鹽、茶盛產(chǎn)地和坑冶所在地。稅額較少的稅場(chǎng)不置專(zhuān)職稅官，則由形勢(shì)戶(hù)承包，承包稅額向縣“稅務(wù)”解繳，此又叫“買(mǎi)樸”。稅務(wù)還招募人員，派往轄區(qū)內(nèi)的墟場(chǎng)、碼頭、河埠等交通要道處攔截商旅、查貨征稅。此類(lèi)人員稱(chēng)作“攔頭”。

宋代海外貿(mào)易成為有宋對(duì)外經(jīng)濟(jì)和文化聯(lián)系的主要渠道。海外貿(mào)易空前興盛，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)漢唐，就是爾后的明清也不能望其項(xiàng)背。宋代以廣州、泉州為中心的東南沿海貿(mào)易港口，如通（今江蘇南通）、楚（今淮安）、海（今連云港）、越（今浙江紹興）、明州（今寧波市）、臺(tái)（今臨海）、福、漳、潮、雷（廣東雷州）、瓊（今海南?？冢┑刃橇_棋布。宋代海外貿(mào)易是工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，也是宋朝廷財(cái)政收入的重要來(lái)源。為了合理征收外貿(mào)的商稅收入。宋代從中央到地方（主要是沿海地區(qū)）設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的對(duì)外商稅管理體系。中央設(shè)市舶司，專(zhuān)司海外貿(mào)易管理和進(jìn)出口商品的商稅征收，對(duì)外招商，對(duì)各國(guó)商人的接待、進(jìn)出口商務(wù)的辦理。沿海各進(jìn)出口港口的州縣均設(shè)市舶務(wù)、市舶場(chǎng)。其管理層級(jí)是市舶司（中央）——市舶務(wù)——市舶場(chǎng)（港口碼頭）。當(dāng)時(shí)海外貿(mào)易中心是廣州、泉州和明州。宋代在這些地方均設(shè)市舶務(wù)，負(fù)責(zé)征收國(guó)外商船商品的稅收。稅率一般10%—20%之間，仁宗時(shí)又減為10%。市舶務(wù)對(duì)外國(guó)進(jìn)港的貴重物品，如珍珠、龍腦、玳瑁、象牙、鑌鐵、犀、鱉皮、珊瑚、瑪瑙、乳香等實(shí)行“博買(mǎi)”，“博買(mǎi)”的比例是30%，“博買(mǎi)”是按時(shí)價(jià)收購(gòu)，然后運(yùn)往汴京，以滿(mǎn)足權(quán)貴達(dá)官及富商大賈的奢侈生活的需要。

三 為實(shí)現(xiàn)賦役均平和稅負(fù)公正而采取一系列的稅收政策

自唐實(shí)行“兩稅”，計(jì)畝納稅以來(lái)，權(quán)貴和富豪之家隱匿田產(chǎn)、逃避賦稅，貧民百姓田少地薄，反而負(fù)擔(dān)重賦，稅負(fù)不均至晚唐和北宋，日趨嚴(yán)重，朝野都關(guān)注這一久而未決的大問(wèn)題。特別是宋代由于不抑兼并，土地自由買(mǎi)賣(mài)，大量土地集中到達(dá)官豪佑富商巨賈手中，他們憑借自己的政治地位、權(quán)勢(shì)和雄厚的貨幣，買(mǎi)通官僚，勾結(jié)胥吏，上下其手，隱匿田土，逃避稅負(fù)，把大量的田賦轉(zhuǎn)嫁到無(wú)地和少地的農(nóng)民身上，造成“豪富形勢(shì)者田多而稅少，貧弱者地薄而稅重”，“貧者急于售田，則田少而稅多；富者利于避役，則田多而稅少”；“富者跨州軼縣，所占者莫非膏腴，而賦調(diào)反輕；貧者所存無(wú)幾，又且瘠薄，而賦調(diào)反重”。對(duì)此稅賦不均之皇權(quán)專(zhuān)制社會(huì)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，連皇帝宋真宗都十分擔(dān)憂，他說(shuō)：‘天下稅賦不均，豪富形勢(shì)者田多而稅少，貧弱者地薄而稅重。由是富者益富，貧者益貧?！埃ā端螘?huì)要輯稿》食貨一之十八）為解決這個(gè)令人頭痛的問(wèn)題，宋采取了一系列措施。

首先是括田。戶(hù)部下令各路、州、縣定期對(duì)鄉(xiāng)村的土地實(shí)行清查。如慶歷二年（1042）郭諮任大理寺丞時(shí)，在肥鄉(xiāng)縣與秘書(shū)丞孫琳用“千步方田法四出量括”，查明各戶(hù)實(shí)有田產(chǎn)畝積，四百家原先抱納“無(wú)地之租”的農(nóng)戶(hù)得豁免，一百余家豪富“無(wú)租之地”照章承納賦役。經(jīng)過(guò)清查，共括出隱田數(shù)百頃。括田均賦后，不少因避稅而流亡他鄉(xiāng)的農(nóng)民返回了家園，肥鄉(xiāng)縣收得欠稅80余萬(wàn)貫（錢(qián)）、石（糧）、兩（棉）、匹（絹）。歐陽(yáng)修曾任通判時(shí)亦實(shí)行括田，行千步均田法，使“逃戶(hù)歸業(yè)者五百余家”。（歐陽(yáng)修：《歐陽(yáng)修全集·奏議集》卷七）孫琳在蔡州蔡縣行“千步均田法”，查清出豪強(qiáng)大戶(hù)隱匿逃稅田地26930余頃。神宗時(shí)，“千步均田法”，清查權(quán)貴豪佑匿田逃稅的政策推行到全國(guó)各路大部分州縣。熙寧五年（1072）王安石實(shí)行改革，推行新法，以《方田均稅條例并式》頒行天下，清查全國(guó)隱匿田地千萬(wàn)余頃，在一定程度上緩解了全國(guó)賦役不均的問(wèn)題，國(guó)家“兩稅”收入大為增加，國(guó)家財(cái)政收入每年增加數(shù)千萬(wàn)貫。實(shí)施“方田均稅法”后，全國(guó)清丈土地，并令各州縣一律把清丈的結(jié)果造冊(cè)登記，分戶(hù)把民戶(hù)的田產(chǎn)、稅額確定，制成方賬、莊賬存于州、縣。另對(duì)農(nóng)戶(hù)將其田地、財(cái)產(chǎn)，納稅額制成方賬、莊賬，存州、縣作為檔案，把每戶(hù)農(nóng)民的土地，兩稅的負(fù)擔(dān)額統(tǒng)統(tǒng)記入甲帖、戶(hù)帖，由農(nóng)民自己保管，讓他們也知道自己的稅負(fù)情況。鄉(xiāng)、里都每年清查和造冊(cè)本鄉(xiāng)、里的土地和人口移動(dòng)情況，分別向縣、州報(bào)送。紹興十二年（1142）推行經(jīng)界法，以檢查民戶(hù)田產(chǎn)和落實(shí)賦稅負(fù)擔(dān)。所謂“經(jīng)界法”，就是在清查民戶(hù)田產(chǎn)基礎(chǔ)上，劃分確定各戶(hù)田產(chǎn)之疆界，并繪制成圖冊(cè)。當(dāng)時(shí)還設(shè)立了行經(jīng)界法的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，措置經(jīng)界所?！必?fù)責(zé)核查田產(chǎn)，整理稅籍，落實(shí)賦稅負(fù)擔(dān)，以實(shí)現(xiàn)賦役公平。

其法規(guī)定：“令民以所有田各置砧基簿，圖田之形狀，及其畝目四至、土地所宜，永為照應(yīng)。即田不入簿者，雖有契據(jù)可執(zhí)，并拘入官。諸縣各為砧基簿三：一留縣，一送漕，一送州?！保ɡ钚膫鳎骸督ㄑ滓詠?lái)朝野雜記》甲集卷五《經(jīng)界法》條）即具體做法是：州、縣派員召集保正長(zhǎng)、田主和佃客，逐丘踏勘，以定土地等級(jí)，計(jì)算各戶(hù)畝積，再以都保為單位，圖畫(huà)山川形勢(shì)道路，田宅丘段須東西相連，南北相照；再按踏勘結(jié)果置造砧基簿，一戶(hù)一本，如實(shí)登記戶(hù)田產(chǎn)的形狀、四至、畝積。田地形勢(shì)圖一式三份，上報(bào)縣、州、漕司；上級(jí)官府按圖核查各戶(hù)所報(bào)是否屬實(shí)，隱瞞不報(bào)的部分，一經(jīng)查出即被充公。政府派員丈量與民戶(hù)自報(bào)相結(jié)合，丈量所畫(huà)當(dāng)?shù)厣酱ㄐ蝿?shì)和民戶(hù)田產(chǎn)坐落位置，只為官府核查提供依據(jù)。明代魚(yú)鱗冊(cè)即由此而來(lái)。最初源于理宗寶慶二年（1226）至紹定元年（1228）江西撫州實(shí)施經(jīng)界，事訖之后“簿正一新”，其中除了丁口田簿、稅苗簿、科折簿等外，還有“魚(yú)鱗圖四百九十七，簿一千有六”。（《撫州府志》卷三九）北宋的千步均田法和南宋的“經(jīng)界法”，簡(jiǎn)捷易行，清查出大量隱匿田地，不少形勢(shì)豪佑被迫如實(shí)納稅，國(guó)家財(cái)政收入大大增加，部分下戶(hù)農(nóng)民稅負(fù)亦有所減輕，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了賦稅均平。連朱熹也說(shuō)：經(jīng)界“結(jié)局以后，田土狹闊，產(chǎn)錢(qián)重輕，條理燦然，各有歸著。在民無(wú)業(yè)去產(chǎn)存之弊，在官無(wú)逃亡倚闊之欠，豪家大姓不容僥幸隱瞞，貧民下戶(hù)不至偏受苦楚。至今四十五年，人無(wú)智愚，皆知經(jīng)界以為利，而不以為害”，（經(jīng)界）“訖事之后，田稅均齊，里閭安靖，公私皆享其利?！保ā吨煳恼募肪硪?0，卷四七）

刮田，千步方田法、經(jīng)界等法，都為清查隱田匿稅，實(shí)現(xiàn)賦役均平，減輕農(nóng)戶(hù)特別是下戶(hù)貧民的稅負(fù)做出了顯著的成績(jī)。

其次，實(shí)行統(tǒng)一的度量衡。為了防止地方貪官和衙門(mén)胥吏任意搜刮民脂民膏以自肥，或巧取豪奪，在量器和衡器上玩弄手法，加重老百姓負(fù)擔(dān)。宋朝廷特設(shè)了文思院作為國(guó)家機(jī)關(guān)，以統(tǒng)一制作量器和衡器。對(duì)谷物征收由文思院統(tǒng)一制作的斛、斗，作為“官斛”，又稱(chēng)“省斛”或“省斗”。全國(guó)統(tǒng)一容量，各地州、縣在征收糧食時(shí)一律使用這種“官斛”作為量器。這種“省斛”，分兩種，一種一斛容量五斗，一種容量為一石，（一石為二斛，即十斗）。統(tǒng)一的斛斗，就能使全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)田賦的負(fù)擔(dān)統(tǒng)一均平。對(duì)布帛的征收，對(duì)絲綢絹羅所有絲織品全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一匹重”須及十二兩“，長(zhǎng)四十二尺，寬二尺五分。各地州縣必須按照此規(guī)定繳納；地方官不得任意增減，借機(jī)敲詐民戶(hù)，有敲詐行為者，以犯法論處。

再其次，實(shí)行稅收政策公開(kāi)透明化。宋代商品經(jīng)濟(jì)是中國(guó)古代歷史上罕見(jiàn)的繁榮時(shí)代。在二千余年皇權(quán)專(zhuān)制歷史上是絕無(wú)僅有的。宋代的財(cái)政收入皇佑（1049—1054）治平（1064—1067）全國(guó)年總收入達(dá)一億萬(wàn)貫。（曾鞏《元豐類(lèi)稿》卷三0，《議經(jīng)費(fèi)》）其中兩稅收入只見(jiàn)百分之五六左右，商稅收入占94%—95%。商稅收入如此巨大，主要是由于宋代統(tǒng)治者鼓勵(lì)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在稅收政策上注重保護(hù)商人的正當(dāng)權(quán)益。宋代商稅稅率僅為2%至3%。而且各地稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅收政策實(shí)行陽(yáng)光政策，透明而公開(kāi)，對(duì)非理滋擾商人，特別是外商，嚴(yán)厲處理，如有敲詐勒索商人，任意違法征收，以中飽私囊者，輕者“處名”（免職、除名），嚴(yán)重者處以死刑。各地稅務(wù)機(jī)關(guān)必須把所有征稅條例全部公布于眾，即“常稅名物，令有司件析，頒行天下。揭于版，置官署屋壁，俾其遵守”（《宋史》卷一八六《食貨志》下·八）要求把納稅名目逐一條例成文標(biāo)在告示牌上，掛在稅務(wù)機(jī)關(guān)的屋壁或門(mén)前，過(guò)往商人按此條例納稅。若稅務(wù)私增條例上沒(méi)有的稅目，則商人可以拒絕繳納，甚至可以并鼓勵(lì)納稅人上訴，告發(fā)稅務(wù)及稅官。

四 嚴(yán)密而系統(tǒng)、多層次的監(jiān)察體系

賦役不均是皇權(quán)專(zhuān)制社會(huì)長(zhǎng)期普遍存在的弊病，宋代也在所難免。對(duì)此，宋代君臣也十分清楚。宋太宗就說(shuō)過(guò)：“兩稅蠲減，朕無(wú)所惜。若實(shí)惠及貧民，雖每年放卻亦不恨也。今州縣城郭之內(nèi)，則兼并之家侵削貧民，田畝之間則豪滑之吏，隱漏租賦，虛上逃賬，此甚弊事！自秦變阡陌，井田之制不復(fù)，故豪滑兼并，租稅減耗，遂致棄本逐末?！谷迥?，歲時(shí)豐捻，民庶康樂(lè)，必?fù)駨?qiáng)干有執(zhí)守之人，先自?xún)闪⒎ǎ谷⊥恋仨暜€，不以見(jiàn)墾及荒田，繁重者減之，僥幸者增益之，嚴(yán)其法制，務(wù)在必行，庶使百姓皆足，訟端永息矣！”（《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷三九，至道二年五月辛丑記事）宋真宗與宰相王旦也說(shuō)：“監(jiān)察御史張上言，天下曠土甚多，望依唐宇文融條約，差官核估。帝（真宗）曰：“此事未可遽行！然人言天下稅賦不均，豪強(qiáng)形勢(shì)者田多而稅少，貧弱地薄而稅重，由是富者益富，貧者益貧?！蓖醯┰唬骸疤镔x不均，誠(chéng)如進(jìn)旨，但須漸謀改定……”（《宋會(huì)要輯稿·食貨一之一八）如何“漸謀改定”？宋代為實(shí)現(xiàn)賦稅均平，打擊權(quán)貴富豪隱田逃稅，防止貪官胥吏枉法貪贓，搜刮民財(cái)，建立和制定了一套嚴(yán)密系統(tǒng)和多層次的監(jiān)督體系，監(jiān)督檢查稅收中官吏貪贓枉法和違法行為。

首先，在中央建立了一套系統(tǒng)嚴(yán)密雙重的監(jiān)察體系。宋廷中央設(shè)置御史臺(tái)，御史臺(tái)的最高長(zhǎng)官為御史中丞。御史臺(tái)是國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，御史臺(tái)分三院：臺(tái)院、殿院、察院。御史臺(tái)之御史中丞下置五史，即左右巡使、監(jiān)察史、廊下使。分別為侍御使、殿中侍御史、監(jiān)察史充任。他們是御史中丞的副職。御史臺(tái)的職能是：掌察官邪（包括財(cái)稅官員的瀆職、失職及違法之行為）、肅正綱紀(jì)（糾正錯(cuò)誤稅賦條例，在執(zhí)行稅賦法律中徇私枉法行為）、大事則廷辯，小事則彈劾。御史中丞由皇帝親自任命，“掌法儀，糾百官之失”。他的權(quán)力極大，上可以監(jiān)督彈劾宰相、皇親國(guó)戚，對(duì)吏、戶(hù)、刑、兵、禮、工各部官員進(jìn)行監(jiān)察。下可以監(jiān)督察舉（舉報(bào)）地方各級(jí)官吏，即郡府州縣官員。御史中丞彈劾宰相，宰相必須引咎辭職。中央門(mén)下省還設(shè)立了諫院。諫院與御史臺(tái)是不相隸屬的平級(jí)機(jī)關(guān)。在唐代諫院只負(fù)責(zé)向皇帝進(jìn)諫。至宋代，諫院除向皇帝進(jìn)言外，還負(fù)責(zé)舉發(fā)臣下的不法行為，對(duì)政府各部門(mén)包括主管?chē)?guó)家財(cái)政的戶(hù)部、鹽鐵司、度支司等有司的官員進(jìn)行監(jiān)督，察稅賦政策的得失、官員之違法行為。中央一級(jí)的御史臺(tái)與諫院是互相監(jiān)督的?！芭_(tái)諫合流”，俗稱(chēng)“臺(tái)諫”，彼此只對(duì)皇帝一人負(fù)責(zé)。充任御史臺(tái)的監(jiān)察御史必須至少有兩任縣令者才有資格。他們是由皇帝親自從地方官員中提拔出來(lái)，他們都是進(jìn)士出身，真正的士大夫，重名節(jié)而不唯圖財(cái)利，有節(jié)操的士人。

其次是地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，也是多層的嚴(yán)密而又系統(tǒng)。地方行政監(jiān)督分路級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和州級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。路級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司或安撫司，統(tǒng)稱(chēng)監(jiān)司。府州級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)通判廳，通判廳長(zhǎng)官稱(chēng)通判。地方上的轉(zhuǎn)運(yùn)司，提點(diǎn)刑獄司，提舉常平司（安撫司主要是在軍事要塞設(shè)置，主管軍需，征收軍需錢(qián)糧）與州通判并列督責(zé)一路的州縣的官員，其主要職能是“臨安一路，寄耳目之任，專(zhuān)制舉之權(quán)”。即對(duì)州、縣官員實(shí)行監(jiān)督，監(jiān)察貪贓枉法、不盡職不盡責(zé)之行為，舉劾稅收中的違法行為。地方上這兩套監(jiān)察系統(tǒng)上下相維，內(nèi)外相制，密如網(wǎng)絡(luò)?！敖ㄖ浦雷顬楹弦?，監(jiān)司附從一路，守臣附從一州，令宰附從一縣，皆與天子分土而治”（《宋史》《范縝傳》）。地方官如有任意增稅或巧取豪奪，魚(yú)肉百姓，如中央蠲免賦役的政策不能落實(shí)到民戶(hù)，地方官自行逼勤民戶(hù)繳納中飽私囊，都在監(jiān)司查辦的范圍。

通判的職責(zé)是專(zhuān)門(mén)監(jiān)察本州、縣官員的違法行為。朝廷對(duì)地方政府官員的監(jiān)督則采取監(jiān)司出巡的辦法，按察州縣，舉劾稅收中的違法行為，按劾殘害百姓者，并參與地方防災(zāi)，救災(zāi)，災(zāi)后黜免賦役的政策制定、執(zhí)行和落實(shí)諸事。在邊鎮(zhèn)軍事要塞則設(shè)經(jīng)略使、安撫使。經(jīng)略使、安撫使地位均高于軍事長(zhǎng)官和當(dāng)?shù)氐闹菘h的知州、知縣之上。轉(zhuǎn)運(yùn)司、提舉常平司亦高于州縣的知州、知縣官。

宋代監(jiān)察制度嚴(yán)密而完善，無(wú)論是中央和地方均有多個(gè)層次，即兩層級(jí)互相獨(dú)立，互相監(jiān)督。宋廷對(duì)各級(jí)監(jiān)督官吏都有嚴(yán)格的考核制度，除中央定期派員稽查外，并授予被監(jiān)察對(duì)象對(duì)監(jiān)察官實(shí)行監(jiān)察的權(quán)力，各系統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)可對(duì)與自己并列的監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行相互舉察，尚書(shū)省諫院對(duì)御史臺(tái)的監(jiān)察負(fù)責(zé)，對(duì)地方各路監(jiān)司官員的監(jiān)察主要由御史臺(tái)負(fù)責(zé)，監(jiān)司各司互不隸屬，互相監(jiān)督、察舉，監(jiān)司同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)府州通判的監(jiān)督。

宋代的稅賦管理的監(jiān)督機(jī)關(guān)體系完善，多層級(jí)，權(quán)力相互制約。臺(tái)諫與宰執(zhí)抗衡。就連宰相也不能對(duì)賦稅政策獨(dú)斷專(zhuān)行，如有違法與貪瀆，御史臺(tái)和諫院也可彈劾他，并迫其下臺(tái)。誠(chéng)足為貴的是宋代多層次的兩套完整的監(jiān)督體系，都能更好地發(fā)揮監(jiān)管作用，兩套系統(tǒng)均有效地行施職權(quán)。所以，宋代中央制定的財(cái)稅政策都能較順利的執(zhí)行，特別是北宋時(shí)期（宋末因吏治腐敗而被破壞）財(cái)稅政策順于民心，貫徹執(zhí)行到位，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，工商業(yè)經(jīng)濟(jì)空前繁榮。此處的一個(gè)重要原因是宋代有一套得力配套措施，使這兩套監(jiān)督體系能順利運(yùn)行。這就是宋代的開(kāi)國(guó)皇帝宋太祖趙匡胤登基時(shí)，就制訂了一條“家規(guī)”，他率領(lǐng)子弟于祖廟前立于誓言，無(wú)論任何時(shí)候，任何人繼承祖業(yè)和皇位，都必須遵守“不殺士大夫及言事人”。這就為言論自由廣開(kāi)“民主”之路，開(kāi)了不以言獲罪的開(kāi)明政治之先河，奠定了一個(gè)開(kāi)明寬松的政治環(huán)境，創(chuàng)造了專(zhuān)制皇朝中政治文明的新局面。故宋代知識(shí)分子敢于言事，大臣也敢于在皇帝面前據(jù)理力爭(zhēng)，不怕逆鱗而獲罪。包拯曾在朝堂上與神宗皇帝爭(zhēng)執(zhí)，唾沫濺到神宗皇帝面上，皇帝以袍袖拭之，最后還采納了包拯的建議。宋代開(kāi)明的政治，寬容的政治氣氛，養(yǎng)成了一批耿直敢言之士和正值忠誠(chéng)的大臣，人人敢于負(fù)責(zé)。所以，宋代能發(fā)揮監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系的職能，保障了宋代三百余年財(cái)政收入的穩(wěn)定，盡管宋代從立國(guó)到亡國(guó)，均遭到金、遼、蒙的入侵，連年巨額賠款，財(cái)政總未枯竭，能茍延300余載，不是沒(méi)有原由的。恰如顧炎武所說(shuō)：“此皆漢唐所不及，故繼享至三百年”。

宋代多層級(jí)、完整嚴(yán)密的財(cái)稅監(jiān)督體制是值得我們?cè)谪?cái)稅改革中借鏡的。它的財(cái)稅政策的公開(kāi)透明，財(cái)稅監(jiān)督機(jī)關(guān)的互相檢查、上下相維、內(nèi)外相制，獨(dú)立行使職權(quán)也是值得我們研究和借鑒的。

F812．9

A

1008－4614－（2015）02－0027－04

2015－1－30

周道生（1945—），男，湖南祁東人，湖南稅務(wù)高等專(zhuān)科學(xué)校教授。