張世敏，尹偉娜，于珍珍

（1.河北經(jīng)貿(mào)大學 審計處，河北 石家莊 050061；2.河北經(jīng)貿(mào)大學 會計學院，河北 石家莊 050061）

一、研究背景及調(diào)查概況

近年來，隨著我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，高等教育的發(fā)展也實現(xiàn)了不小的飛躍，特別是自1999年國家出臺高等院校擴招政策以來，我國高等院校在校生人數(shù)令人嘆為觀止，其規(guī)模之大，前所未有。然而伴隨著高校的合并浪潮以及持續(xù)不斷的擴建過程，其產(chǎn)生的問題也是層出不窮。近些年來，工程、財務(wù)、招生、決策等方面成為了高校腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，作為非營利組織的高等院校為何會呈現(xiàn)出這一幕？其關(guān)鍵原因還是由于內(nèi)部控制的設(shè)計與運行機制產(chǎn)生了掣肘。

為了全面了解高校內(nèi)部控制機構(gòu)設(shè)置與人員配備、內(nèi)部控制設(shè)計及運行情況，本課題組采用了問卷調(diào)查的研究方式。調(diào)查問卷的內(nèi)容來源于2014年1月1日開始執(zhí)行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。問卷調(diào)查的設(shè)計分別從風險評估、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制三大方面入手，其中，業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制又細分為預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收入業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制、合同控制等六個方向進行考察，總共設(shè)置了32項選擇性題目。2014年5月至2014年10月間，課題組主要針對河北省高等院校中內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門的管理人員，發(fā)放問卷200份，收回有效問卷168份，回收率為84%。

從調(diào)查的總體狀況來看，河北省高等院校比較重視內(nèi)部控制建設(shè)，但在實施過程中還是存在諸多問題，其力度與廣度有待加強。

二、高校風險評估現(xiàn)狀分析

高校風險評估從本質(zhì)來說是高校這一特定主體對預(yù)期和非預(yù)期事項帶來的風險進行識別，并采取有效手段進行預(yù)防的一種控制程序。因此，我們主要從“風險評估”和“控制方法”兩處入手進行現(xiàn)狀考察。

1.在風險評估方面，我們從“風險評估總體狀況”“單位層面風險評估”以及“經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)層面風險評估”三處作為著眼點進行分析。

首先，通過對河北省高?！笆欠駥嵤╋L險評估”進行調(diào)查，結(jié)果顯示，僅有29.8%的高校建立了經(jīng)濟活動風險定期評估機制，對風險進行全面、客觀的評估；5.6%的高校雖然建立了風險評估的機制，但只是在外部環(huán)境、經(jīng)濟活動或者管理要求等發(fā)生了重大變化時，才實施風險管理，并未嚴格執(zhí)行定期風險評估；64.6%的高校根本未建立風險評估機制，這說明這些高校并沒有樹立起防范風險的意識。在實施風險評估機制的高校中只有5.7%的高校規(guī)定了風險評估小組的組長為單位領(lǐng)導(dǎo)，其他的高校只是由財務(wù)部門組成了評估小組，評估結(jié)果也未形成書面報告提交領(lǐng)導(dǎo)班子。從這些數(shù)據(jù)可以看出，高等院校的領(lǐng)導(dǎo)不是特別重視內(nèi)部控制的建設(shè)。

其次，針對單位層面風險評估的調(diào)查中，有88.6%的高校沒有建立單位各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，不能有效執(zhí)行內(nèi)部控制管理制度；僅有3.5%的高校執(zhí)行了經(jīng)濟活動中決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離機制。上述比例之小，可以顯示出高等院校根本未在這些方面采取必要的措施，這在一定程度上也是由于我國高校的“行政勢力”之強大所致。

最后，針對高校進行的經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)層面的風險評估調(diào)查顯示，預(yù)算管理和收支管理仍舊是高校主要關(guān)注的風險點，而高校并未在政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理等這些方面進行全面風險評估。

2.從控制方法實施情況來看，79%的高校嚴格執(zhí)行不相容職務(wù)分離，55.2%執(zhí)行了歸口管理，88.9%執(zhí)行預(yù)算控制，66.9%的高校加強了財產(chǎn)保護控制，對于控制方法還需進一步完善。

通過對照2014年1月1日開始執(zhí)行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中規(guī)定的風險評估機制設(shè)置及相應(yīng)控制方法，可以看出，有很大比例的高校并未將實施定期風險評估作為當務(wù)之急，風險意識普遍淡漠。半數(shù)以上的高校即便執(zhí)行了相應(yīng)的控制措施，但尚不徹底。因此，高校應(yīng)增強危機意識，將完善風險評估和防控作為完善內(nèi)部控制的關(guān)鍵一步。

三、單位層面內(nèi)部控制

在當前形勢下，高等院校在社會發(fā)展中的重要地位日益凸顯，加強內(nèi)部控制建設(shè)已是大勢所趨。其中，內(nèi)部結(jié)構(gòu)及崗位設(shè)置可稱得上為內(nèi)控的“骨架”，高校在這些方面的做法是否符合具體規(guī)定呢？我們對此進行了相關(guān)調(diào)查，具體統(tǒng)計結(jié)果如表1所示。

表1 單位層面內(nèi)部控制調(diào)查結(jié)果 單位：%

從調(diào)查結(jié)果可以看出，高校內(nèi)部控制執(zhí)行情況不容樂觀。其中，只有35.1%的高校單獨設(shè)置了內(nèi)部控制職能部門并嚴格按要求執(zhí)行，也就是說剩余的64.9%未執(zhí)行或者執(zhí)行不徹底。此現(xiàn)象充分說明高校對內(nèi)部控制程序設(shè)置的關(guān)注嚴重缺失。由于相當多的高校領(lǐng)導(dǎo)、教師更多地關(guān)注科研成果，教學質(zhì)量，從而忽視了內(nèi)控管理的重要性。對于“單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離”這項措施只有3.5%的高校嚴格執(zhí)行，這也體現(xiàn)了高校對于不相容職務(wù)相互分離制度的不徹底性，也將嚴重妨礙高校內(nèi)部控制實施的有效性。針對“內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員具備與崗位相適應(yīng)的資格和能力”和“單位按國家統(tǒng)一會計制度及時進行賬務(wù)處理、編制財務(wù)會計報告”這兩項，河北省高校已幾乎基本執(zhí)行。對于“歸口管理”的執(zhí)行也是良莠不齊，幾乎有半數(shù)的高校人員未嚴格做到各司其職，這也主要是由于高校的行政權(quán)力過于強大，導(dǎo)致各部門的獨立性不強，內(nèi)部控制形同虛設(shè)。綜合上述調(diào)查結(jié)果，河北省高校在單位層面的內(nèi)控措施并不理想，各高校應(yīng)使各層級意識到建立并執(zhí)行內(nèi)部控制對于高校發(fā)展的重要性，將管理模式扁平化，加強應(yīng)有的監(jiān)督與制約。

四、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)控制

預(yù)算是高校根據(jù)自身狀況及發(fā)展目標編制的年度收支計劃，科學合理的預(yù)算有利于教育資源的整合，對高校的發(fā)展具有重要意義。鑒于此，我們對高校預(yù)算機制的設(shè)置與執(zhí)行進行了相關(guān)調(diào)查。從整體來看，符合預(yù)算控制規(guī)定的高校只達半數(shù)，執(zhí)行力度仍待加強。具體統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。

表2 預(yù)算業(yè)務(wù)控制調(diào)查結(jié)果 單位：%

由表2列示情況，我們可以了解到46.6%的高校未實行預(yù)算部門與執(zhí)行部門相互分離，這從另一個角度可以看出高校不相容制度相互分離的措施貫徹的很不到位。對于是否建立健全預(yù)算管理機制，只有54.5%的高校制定了相關(guān)方案，可以進一步體現(xiàn)出預(yù)算管理在高校內(nèi)部控制中還處于薄弱環(huán)節(jié)，多數(shù)高校仍未意識到預(yù)算在防范風險中的重要地位。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，僅有15.1%的高校建立了預(yù)算評價指標，并實施了控制，也就是說在建立了預(yù)算管理機制的高校中（54.5%），只有不到1/3執(zhí)行了該項措施，這在一定程度上表明高校的預(yù)算管理只是做了表面功夫而并沒有給高校內(nèi)控管理提供實質(zhì)性指引。最后一項是關(guān)于是否建立完整的科研經(jīng)費管理辦法，在這個86.6%的比例中只有29%的高校認為自己建立的辦法已達完善，剩余的71%的高校認為尚有待改進。由于科研經(jīng)費管理的辦法不規(guī)范才會導(dǎo)致相應(yīng)的資金擠占，違規(guī)操作的行為產(chǎn)生。河北省高校應(yīng)準確把握新出臺的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，將預(yù)算編制做到程序規(guī)范、方法科學、編制及時、內(nèi)容完整、項目細化、數(shù)據(jù)準確。

（二）收入業(yè)務(wù)控制

資金流作為高校經(jīng)濟活動運行的“血液”，是高校生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。故加強收入、支出的審批力度，將此項業(yè)務(wù)做到合法合規(guī)對于高?；顒拥拈_展具有舉足輕重的作用。由此，本課題組對河北省高校收入業(yè)務(wù)控制的執(zhí)行情況做了相關(guān)調(diào)查。從被調(diào)查者的反饋來看，還有近四成的高校在該部分的做法尚不符合規(guī)定。具體統(tǒng)計結(jié)果如表3所示。

表3 收入業(yè)務(wù)控制調(diào)查結(jié)果 單位：%

從表3中可以看出，對于第一項不相容崗位相互分離的規(guī)定，有67.8%的高校符合要求，也就是說大部分單位合理設(shè)置了崗位并明確了相關(guān)崗位職責，但還需加大力度，將此項措施貫徹徹底。第二項是考察高校對于票據(jù)管理的執(zhí)行力，其中87.6%的高校嚴格遵守了票據(jù)法的相關(guān)規(guī)定，此項基礎(chǔ)性工作做的相對到位。第三項是關(guān)于支出內(nèi)部管理制度的設(shè)置問題，有78.9%的高校明確了支出報銷流程，按照規(guī)定辦理了支出事項，說明存在相當比重的高校重視支出管理機制。第四、五、六項我們分別從越權(quán)審批、單據(jù)來源以及公務(wù)卡結(jié)算方面來考察高校支出業(yè)務(wù)控制的執(zhí)行情況，從整體來看，有半數(shù)以上高校的執(zhí)行合法合規(guī)，但還是存在小比例的高校違規(guī)操作，因此，加強各關(guān)鍵崗位的職責權(quán)限顯得尤為重要。最后一項是分析高校面臨的債務(wù)風險，我國從1999年以來的擴招高潮以及合并浪潮使得高校開始進入貸款峰期。許多高校收取的學費除維持正常的教學活動外，其償債能力嚴重缺失，有21.3%高校沒有建立健全債務(wù)內(nèi)部管理制度，說明還存在相當多的高校由于“享受”慣了之前政府買單的“關(guān)照”，而忽視了對外舉債的風險。

（三）政府采購業(yè)務(wù)控制

與西方國家相比，我國高校引入政府采購較晚，故在執(zhí)行程序中存在著諸多不完善之處，通過調(diào)查結(jié)果，分析目前高校政府采購存在的現(xiàn)狀，對于完善高校內(nèi)部控制具有針對性防治作用。

圖1 高校政府采購存在的問題

如圖1調(diào)查結(jié)果所示，可以看出目前高校在政府采購方面存在的一些問題：首先，有19.6%的高校人員認為政府采購預(yù)算與執(zhí)行相差甚大。這很大程度上是由于政府采購的物品品種繁雜，需要提前半年甚至一年的時間提交詳細的采購預(yù)算計劃，而諸如儀器、設(shè)備之類的資產(chǎn)，隨著技術(shù)的不斷提高，更新?lián)Q代的速度非?？欤涑杀疽矔鄳?yīng)降低，又因為編制時間早、跨度長、市場環(huán)境的不斷變化導(dǎo)致了預(yù)算與執(zhí)行的差距；其次，有26.1%的高校人員認為采購人員的素質(zhì)有待提高。高校采購部門的人員往往是內(nèi)部調(diào)整，缺乏招投標的專業(yè)知識以及相關(guān)合同法等相關(guān)法律知識，也不能準確把握供求市場的發(fā)展趨勢，總之缺乏一定的勝任能力。再次，有34.4%的高校人員認為政府采購周期長。據(jù)調(diào)查，如果高校政府采購按照規(guī)定的程序一步步執(zhí)行，時間一般在兩至三個月。由于近些年高校擴招的模式，對于各類教學設(shè)施的需求量不斷增加，而長時間的采購不能保證教學活動的正常進行，因此導(dǎo)致很大比例的高校并不傾向于政府采購。最后，有19.9%的高校人員認為高校政府采購監(jiān)督機制不健全。任何活動執(zhí)行，如果監(jiān)督不力，便會使違規(guī)操作的幾率上升。政府采購一般具有金額重大、行政權(quán)力過多干預(yù)的特點，這里往往暗生出商業(yè)賄賂以及舞弊活動?？傊_立事前、事中、事后的動態(tài)監(jiān)督機制非常有必要，這樣才可保障高校采購活動的順利進行。

（四）資產(chǎn)控制

資產(chǎn)管理工作的有效進行是資金得到高效運用的關(guān)鍵。本課題組根據(jù)2014年執(zhí)行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，對河北省高校資產(chǎn)管理情況做了詳細調(diào)研，發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理這個環(huán)節(jié)并未在高校得到良好的開展。目前對于高校資產(chǎn)管理現(xiàn)狀主要存在著資產(chǎn)歸屬不清、管理意識淡漠、使用效率低下、浪費嚴重等現(xiàn)象（見表4）。

首先，在對是否執(zhí)行資產(chǎn)分類管理的調(diào)查中，未明確表示執(zhí)行的高校有近三成，可以看出，還存在相當多的學校沒有意識到保護資產(chǎn)安全的重要性；其次，在對國有資產(chǎn)管理的分析中可以得知，高校的國有資產(chǎn)包括國家撥付給學校的資產(chǎn)，高校按照國家規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認為國家所有的資產(chǎn)，主要形式為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資。這其中主要存在以下問題：第一，由于高校的國有資產(chǎn)大多由資產(chǎn)管理部門、圖書館、各院系、后勤部門多頭管理，產(chǎn)權(quán)不明晰，權(quán)利分散，從而造成了一些無法避免的缺陷；第二，由于我國高校長期以來實行財政撥款，使得人們形成了一種不講效益、不計成本的觀念，導(dǎo)致了資產(chǎn)使用效率較低，閑置浪費現(xiàn)象嚴重；第三，在院系整合或者學校購并的過程中對國有資產(chǎn)處置時，對其估價缺乏客觀性，極易造成資產(chǎn)流失?？傊?，目前高校的管理制度存在一種華而不實的現(xiàn)象，建立一套操作性強的規(guī)范已不容遲緩。

表4 資產(chǎn)控制調(diào)查結(jié)果單位：%

（五）建設(shè)項目控制

伴隨著擴招趨勢，高校的擴建也是一觸即發(fā)。為搶奪生源，各個高校都在拼高樓，拼“豪華門”。無疑，基本建設(shè)項目成為了高?！案瘮￠T”的根源地之一。那么，目前高?；窘ㄔO(shè)究竟呈現(xiàn)出了哪些問題呢？為清晰的描述調(diào)查結(jié)果，本課題組將問卷匯總，如圖2所示。

圖2 建設(shè)項目問題圖示

根據(jù)2014年執(zhí)行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，我們設(shè)置了一些選項來考察目前高校在基本建設(shè)方面出現(xiàn)的問題，主要漏洞如圖2所示：第一，針對崗位職責權(quán)限不明晰這一問題，從另一個角度來看還是由于這方面的內(nèi)部控制設(shè)置的失效，大多數(shù)基建項目是由上面安排任務(wù)，下面安排1～2人去執(zhí)行招標、申領(lǐng)開工許可、簽訂施工合同等事項，雖然這樣節(jié)省了人力、物力，但非常容易出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。第二，關(guān)于招投標制度，高?；椖客穷I(lǐng)導(dǎo)拍板，個人決策，大多數(shù)是內(nèi)定，而這些領(lǐng)導(dǎo)雖然在學術(shù)領(lǐng)域深有見地，但在招投標方面確實缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識，從而會出現(xiàn)需要進行招標的項目而未按規(guī)定進行招標，或者進行假招標，從中收受好處。第三，關(guān)于?？顚Ｓ玫膯栴}，目前存在相當比例的高校在基建項目方面未按照審批單位下達的投資計劃和預(yù)算對建設(shè)項目資金實行?？顚Ｓ?，截留、挪用和超批復(fù)內(nèi)容使用資金的情況屢見不鮮。高校應(yīng)當加強各部門的獨立性，準確按照建設(shè)進度，辦理價款結(jié)算，進行支付審核。第四，針對出現(xiàn)的竣工結(jié)算問題。有些高校對于建設(shè)項目已經(jīng)投入使用，但卻遲遲不辦理竣工決算手續(xù)，這不僅僅是一個關(guān)于建設(shè)移交手續(xù)的問題，而且是影響高校投資收益的突出問題之一，由于未及時轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，也會影響到高校資產(chǎn)管理。

（六）合同控制

隨著高校辦學規(guī)模的不斷擴大，相應(yīng)的經(jīng)濟活動范圍也在不斷延伸，這些經(jīng)濟活動涉及到多種多樣的合同類型。然而，從我們對合同管理的調(diào)查結(jié)果來看，絕大多數(shù)高校并未意識到合同中隱含的潛在風險，缺乏對合同的統(tǒng)一規(guī)范管理。具體統(tǒng)計結(jié)果如表5所示。

表5 合同控制調(diào)查結(jié)果

由表5所示，我們可以明顯看出合同管理并未引起高校足夠重視。這首先表現(xiàn)在只有21.8%的高校建立并執(zhí)行了合同內(nèi)部管理制度，仍存在28.4%的高校存在違規(guī)簽訂擔保、投資和借貸合同；對于歸口管理也只是有21.8%的高校執(zhí)行比例，大多數(shù)的高校對于合同的管理還是屬于多頭管理，各自管理自己主管的部分，比如政府采購部門管理政府采購的相關(guān)合同、基建部門管理基建合同等，并未設(shè)立專門機構(gòu)對院校合同進行整合、管理。其次，是針對合同履行監(jiān)督審查制度問題，只有9.4%的高校執(zhí)行了相應(yīng)的程序，可見高校把合同監(jiān)督機制做成了“面子工程”，并沒有達到應(yīng)有的效果。

結(jié)語

根據(jù)河北省高等院校內(nèi)部控制現(xiàn)狀的結(jié)果顯示，對于國家規(guī)定的內(nèi)部控制相關(guān)條文的執(zhí)行情況從整體來說不容樂觀，還存在相當多的高校設(shè)計的內(nèi)控機制可謂是形同虛設(shè)。雖有部分院校雖然執(zhí)行了相關(guān)規(guī)定，但不夠徹底，屬于基本落實，還存在一些漏洞?？傊?，伴隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，高校也相應(yīng)的面臨著各種風險，只有完善相應(yīng)的內(nèi)控機制并增強執(zhí)行力度，才能保證高?；顒咏】涤行虻拈_展。

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