石岳峰 江 紅 陳 平

(黃河流域水資源保護局， 河南 鄭州 450004)

黃河流域水資源保護規(guī)劃工作的實踐與思考

石岳峰 江 紅 陳 平

(黃河流域水資源保護局， 河南 鄭州 450004)

黃河流域水資源保護事業(yè)已經(jīng)過40年探索與實踐，在此過程中流域水資源保護規(guī)劃的思路、原則和內(nèi)容等不斷得到調(diào)整、豐富和完善，為各時期流域水資源保護的職能履行和事業(yè)發(fā)展提供了堅實的基礎。本文介紹了不同時期組織開展的黃河流域水資源保護典型規(guī)劃，并針對新時期我國水資源保護面臨的形勢要求，結合黃河流域水資源保護規(guī)劃編制工作實踐，分析已有規(guī)劃工作存在的問題，提出了創(chuàng)新水資源保護規(guī)劃技術標準、完善水資源保護規(guī)劃工程體系、開展水資源保護重大關鍵技術研究、強化水資源保護規(guī)劃管理和實施力度等建議。

黃河； 水資源保護規(guī)劃； 實踐

水資源是事關國計民生的基礎性天然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，也是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，流域水資源保護規(guī)劃是流域水資源保護與管理的基礎和依據(jù)。自黃河流域水資源保護事業(yè)誕生之時起，流域水資源保護有關規(guī)劃的編制工作就受到國家有關部委、流域機構和各省(區(qū))人民政府的高度重視。結合不同時期經(jīng)濟社會管理和發(fā)展理念，流域水資源保護規(guī)劃的思路和原則從最初的單純以水質(zhì)目標為主，發(fā)展到水質(zhì)、水生態(tài)雙重性保護，再發(fā)展到水質(zhì)、水量、水生態(tài)“三位一體”和地表、地下統(tǒng)籌兼顧的現(xiàn)代水資源保護規(guī)劃體系。不同時期的水資源保護規(guī)劃，以其理念的先導、目標和實施路徑的確定以及保障措施的籌備，為各個時期流域水資源保護的職能履行和事業(yè)發(fā)展提供了基礎保障。

1 不同時期規(guī)劃工作情況

根據(jù)不同時期的經(jīng)濟社會發(fā)展特點與要求，黃河流域水資源保護規(guī)劃可以劃分為1976—2000年的起步發(fā)展階段和“十五”以來的創(chuàng)新完善階段，在規(guī)劃的指導下，黃河流域水資源保護工作思路不斷調(diào)整、豐富和完善，對黃河流域水資源保護起到了重要指導作用。

1.1 1976—2000年間的水資源保護規(guī)劃

黃河流域水資源保護規(guī)劃在1976年流域水資源保護機構成立之初至2000年期間，先后完成了3次黃河干流和重要支流水污染防治或水資源保護規(guī)劃編制工作(見表1)，對流域水污染防治及水資源保護起到了重要指導作用。

表1 1976—2000年間水資源保護規(guī)劃主要成果一覽

a.黃河污染治理長遠規(guī)劃。1976年，根據(jù)“國務院環(huán)境保護領導小組”《關于編制環(huán)境保護長遠規(guī)劃的通知》要求，黃河水源保護辦公室牽頭組織流域8省(區(qū))環(huán)保部門，與北京大學等高校合作，對流域內(nèi)8個重點城市的大中型工礦企業(yè)和污染嚴重的小型企業(yè)的廢污水量、污染物進行調(diào)查研究，以此為基礎開展規(guī)劃工作，研究制定規(guī)劃目標，確定黃河干流以蘭州、包頭兩河段為治理重點，支流以湟水、汾河、渭河、洛河和大汶河為治理重點，治理方面要集中力量治理重點污染源，并確定190個工礦企業(yè)為治理重點，治理經(jīng)費“五五”期間需投入4.4億元，并從1977年起納入國民經(jīng)濟長遠規(guī)劃和年度計劃。

b.黃河水資源保護規(guī)劃。黃河水資源保護規(guī)劃，是經(jīng)國務院批準并由國家計委下達的《修訂黃河治理開發(fā)規(guī)劃任務書》所確定的重要內(nèi)容。規(guī)劃主要任務是：調(diào)查黃河干、支流各區(qū)段水質(zhì)污染現(xiàn)狀，查明主要污染源，并根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，預測黃河水質(zhì)可能發(fā)生的變化，研究擬訂了防止水質(zhì)污染的措施并制訂進一步加強水質(zhì)監(jiān)測的計劃。對黃河治理開發(fā)可能引起的環(huán)境影響進行了評價，并提出相應的環(huán)境保護對策。此次規(guī)劃編制歷時三年半，于1988年6月完成，規(guī)劃成果主要包括總論、水質(zhì)污染現(xiàn)狀調(diào)查評價、污染預測、水污染綜合防治規(guī)劃方案、有待深入研究的問題及規(guī)劃后續(xù)工作。

c.黃河水資源保護規(guī)劃初步報告。2001年，依據(jù)國家有關資源和環(huán)境保護法律法規(guī)及水利部“三定”職責，在水利部的統(tǒng)一部署下，編制完成《黃河流域水資源保護規(guī)劃初步報告(2000—2001年制定)》。此次規(guī)劃以水功能區(qū)劃為基礎，以水質(zhì)保護為目標，在搜集、整理和分析黃河流域社會經(jīng)濟、自然環(huán)境、水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀與發(fā)展基礎上，按照水質(zhì)、水量并重，河流上下游、左右岸兼顧，流域、區(qū)域相結合的原則編制。規(guī)劃工作突出了水資源與水環(huán)境承載能力的優(yōu)化配置內(nèi)容，規(guī)劃的重點是審定水體納污能力和制定污染物入河總量控制方案。

1.2 “十五”的水資源保護規(guī)劃

“十五”以來黃河流域經(jīng)濟社會快速發(fā)展，水資源開發(fā)、利用與配置、保護間的矛盾日趨尖銳，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展對流域水資源保護規(guī)劃提出了新要求，推動規(guī)劃進入了創(chuàng)新完善階段。在此期間，黃河流域水資源保護局先后編制了黃河流域(片)水資源綜合規(guī)劃中的水資源保護內(nèi)容、黃河流域綜合規(guī)劃中水資源和水生態(tài)保護部分內(nèi)容、黃河流域(片)水資源保護規(guī)劃、重要支流綜合規(guī)劃的水資源和水生態(tài)保護部分等規(guī)劃成果(見表2)。上述水資源保護規(guī)劃在規(guī)劃理念、規(guī)劃原則和規(guī)劃內(nèi)容等方面均有重要創(chuàng)新與突破，在指導思想上，堅持人水和諧的治水理念，堅持貫徹以水資源可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想。在規(guī)劃原則上，堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理，堅持水量、水質(zhì)和水生態(tài)并重，堅持工程措施與非工程措施相結合等。在規(guī)劃內(nèi)容上，包括規(guī)劃目標和總體布局、污染物限排總量方案、水生態(tài)保護與修復、地下水水質(zhì)保護和水位控制等。同時，有關規(guī)劃還同步開展了規(guī)劃環(huán)境影響評價工作。

表2 “十五”以來水資源保護規(guī)劃主要成果一覽

a. 《黃河流域(片)水資源綜合規(guī)劃(2010—2030年)》中的水資源保護部分。2002年3月，國家計委和水利部聯(lián)合發(fā)出通知，決定在全國范圍內(nèi)開展水資源綜合規(guī)劃編制工作，按照通知要求，2002年8月黃河流域水資源保護局全面啟動了黃河流域水資源綜合規(guī)劃編制工作。在大量匯總協(xié)調(diào)的基礎上，提出了黃河流域水資源綜合規(guī)劃報告，于2008年9月通過水規(guī)總院審查。

此次規(guī)劃在系統(tǒng)分析水環(huán)境現(xiàn)狀的基礎上，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，合理劃分流域(片)水功能區(qū)，研究制定水資源保護目標，提出規(guī)劃總體布局。此外，還提出保障河道內(nèi)自凈水量。采用生態(tài)處理和修復技術，減少污染物入河量，改善水域水質(zhì)。以城市生活水源區(qū)保護為重點，調(diào)整和規(guī)范入河排污口設置。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構和優(yōu)化工業(yè)布局，推進流域循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)技術，加強面源入河控制，加快水質(zhì)監(jiān)測站網(wǎng)建設等規(guī)劃方案內(nèi)容。該規(guī)劃成果以水功能區(qū)為基礎，提出了水功能區(qū)水質(zhì)控制目標，為科學管理黃河流域水資源保護工作提供了重要依據(jù)。

b. 《黃河流域綜合規(guī)劃(2012—2030年)》中水資源和水生態(tài)保護規(guī)劃部分。2007年6月，國務院辦公廳轉發(fā)水利部《關于開展流域綜合規(guī)劃修編工作的意見》(國辦發(fā)〔2007〕44號)，要求各流域開展新一輪綜合規(guī)劃修編工作。據(jù)此，黃河流域水資源保護局開始了《黃河流域綜合規(guī)劃(2012—2030年)》中水資源和水生態(tài)部分的修編工作。2013年3月國務院批復了《黃河流域綜合規(guī)劃(2012—2030年)》(國函〔2013〕34號)，水資源和水生態(tài)保護體系作為黃河流域治理開發(fā)與保護的六大體系之一，明確了黃河流域水資源保護整體框架。

此次規(guī)劃的水資源和水生態(tài)保護部分以加強流域水資源保護、修復河流生態(tài)系統(tǒng)功能，作為保障流域及相關地區(qū)的供水安全、維持黃河健康生命的重要任務。其中，地表水資源保護以水功能區(qū)劃為基礎，分析水功能區(qū)現(xiàn)狀納污能力及承載狀況，提出水功能區(qū)限制排污總量意見和水環(huán)境綜合治理意見。在地下水資源保護在分析現(xiàn)狀問題的基礎上，研究制定了地下水資源功能區(qū)劃和保護目標，提出地下水保護工程、地下水修復工程、完善地下水監(jiān)測體系、加強地下水管理制度建設等工程和非工程措施內(nèi)容。水生態(tài)保護與修復以維持河流健康為目標，以確保防洪安全為前提，以干流為主線，以源區(qū)和河口為重點區(qū)域，以濕地和魚類為重點保護對象，以黃河可供水量為約束條件，妥善處理開發(fā)與保護之間的關系，基本保障斷面生態(tài)流量和河道外生態(tài)用水，促進流域生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

此外，此次規(guī)劃中提出的黃河主要斷面關鍵期生態(tài)需水要求和開展的規(guī)劃環(huán)境影響評價，實現(xiàn)了流域水資源保護規(guī)劃內(nèi)容的創(chuàng)新與突破，該規(guī)劃成果是當前和今后相當長時期內(nèi)黃河流域水資源保護的基礎與依據(jù)。

c.黃河流域(片)水資源保護規(guī)劃(2012—2030年)。此次規(guī)劃是全國水資源保護規(guī)劃的重要組成部分，是落實國務院批復的全國水資源綜合規(guī)劃的重要專項規(guī)劃之一，也是國家新一輪水資源保護頂層設計的重要內(nèi)容。按照水利部要求，2012年10月黃河流域水資源保護局正式啟動規(guī)劃編制工作，至今，已形成初步成果。

規(guī)劃思路是按照“保護優(yōu)先，預防為主，源頭控制，系統(tǒng)治理，強化監(jiān)管”的方針，構建完善的水功能區(qū)限制納污體系、水生態(tài)保護與修復體系、地下水保護體系和綜合管理體系，以黃河干流為主線，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上、中、下游經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源保護的關系，控制入河污染物總量、保障生態(tài)環(huán)境基流、維持地下水超采區(qū)采補平衡，實現(xiàn)流域水生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

規(guī)劃以構建流域水資源保護與河湖健康保障體系為目標，對流域水資源保護的戰(zhàn)略布局進行規(guī)劃，采取技術、經(jīng)濟、法律、行政等措施，促進水量、水質(zhì)、水生態(tài)功能與資源屬性的維護，防止水源枯竭、水污染和水生態(tài)系統(tǒng)的惡化。規(guī)劃主要任務包括：地表水功能區(qū)劃復核；完善淺層地下水功能區(qū)；結合分區(qū)功能定位，統(tǒng)籌考慮水量、水質(zhì)、水生態(tài)，提出規(guī)劃方案整體設計和各類保護措施總體布局；建立水資源保護工程和非工程措施體系；提出規(guī)劃實施意見和保障措施。

此次規(guī)劃，系統(tǒng)體現(xiàn)了“水十條”、“一帶一路”等國家最新戰(zhàn)略要求，按照實行最嚴格水資源管理制度和水生態(tài)文明建設的要求，強化水資源統(tǒng)一調(diào)度與保護，堅持水質(zhì)安全、生態(tài)安全和水量保障相統(tǒng)一，充分發(fā)揮水資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐功能和對水生態(tài)安全的保障作用。規(guī)劃的編制實施對落實最嚴格水資源管理制度，保障飲水安全和流域水生態(tài)安全，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，具有重要意義。

2 思考與啟示

黃河流域水資源保護規(guī)劃起步于20世紀70年代中期，在40年的發(fā)展過程中，經(jīng)歷了起步發(fā)展和創(chuàng)新完善階段，規(guī)劃對流域水資源保護工作的開展起到了重要指導作用?？v觀“十五”以來，水資源保護規(guī)劃地位和作用大幅增強，在社會需求迫切和公共服務功能顯著增強的背景下，規(guī)劃標準要求不斷提高，規(guī)劃內(nèi)容更加豐富全面。但從新形勢下國家對水資源保護提出的新要求角度來審視，黃河流域水資源保護規(guī)劃編制和實施工作還存在諸多問題，應予以系統(tǒng)梳理和思考，使新時期水資源保護規(guī)劃工作得到不斷完善和提升。

2.1 創(chuàng)新水資源保護規(guī)劃技術標準

新形勢下，黃河流域水資源保護規(guī)劃不僅有水質(zhì)保護要求，還有維持河湖生態(tài)良性循環(huán)的生態(tài)水量要求；不僅要完善常規(guī)的理化指標，還要創(chuàng)新性地提出生態(tài)指標，形成流域水資源保護的系統(tǒng)指標體系；不僅要強調(diào)水資源的使用功能，還要站在全流域的高度，綜合考慮流域生態(tài)系統(tǒng)的整體功能維持。因此，不斷創(chuàng)新和完善黃河流域水資源保護規(guī)劃技術要求和規(guī)定，對于提升流域水資源保護規(guī)劃編制水平，落實規(guī)劃措施內(nèi)容，具有重要基礎作用。

2.2 完善水資源保護規(guī)劃工程體系

現(xiàn)代水資源保護規(guī)劃是以保障流域水資源與水生態(tài)良性循環(huán)為基礎，以實現(xiàn)水資源功能持續(xù)發(fā)揮為目標，為滿足黃河流域經(jīng)濟社會發(fā)展和水資源保護發(fā)展的需要，今后的水資源保護規(guī)劃要著力構建并完善水質(zhì)、水量、水生態(tài)“三位一體”，地表水和地下水保護統(tǒng)籌的水資源保護工程措施體系，要將單一的污染治理工程措施提升為水資源、水生態(tài)全面保護的工程體系，即要將入河排污口布局與整治工程、水生態(tài)保護與修復工程、飲用水源地保護工程、面源與內(nèi)源控制工程、地下水資源保護工程等措施系統(tǒng)納入規(guī)劃。逐步形成分類保護工程與綜合系統(tǒng)工程有機結合、單項治理與綜合效益有機銜接的發(fā)展模式。同時，進一步加大水資源保護規(guī)劃實施力度，積極推進規(guī)劃工程建設進度和建設規(guī)模，加快建立和完善流域水資源保護工程體系。

2.3 開展水資源保護重大關鍵技術研究

為支撐黃河流域水資源保護規(guī)劃編制工作，做好規(guī)劃實施的技術服務，提高規(guī)劃科技含量，亟需在以下方面開展重大關鍵技術研究：多沙河流污染物及湖庫污染物輸移擴散規(guī)律、黃河水環(huán)境承載能力優(yōu)化配置技術、河道及河口生態(tài)系統(tǒng)演變規(guī)律、環(huán)境流實施及監(jiān)測評估、河湖健康評估體系及河湖健康保障關鍵技術、河流及河口生態(tài)系統(tǒng)保護與修復關鍵技術及試點、生態(tài)價值評估、生態(tài)補償機制、水利工程對河流生態(tài)環(huán)境的影響、黃河入海泥沙減少對河口和近海生態(tài)環(huán)境的影響等。

2.4 做好水資源保護規(guī)劃與相關部門規(guī)劃的銜接

黃河流域水資源保護管理十分復雜，涉及水利、環(huán)保、城建、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多部門。在編制和實施流域水資源保護規(guī)劃過程中，要明確規(guī)劃工作除由水利部門主要負責外，還應有環(huán)保、城建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等管理部門與水資源保護部門的通力協(xié)作，要積極征求吸納各方意見建議；要合理界定流域水資源保護規(guī)劃與有關行業(yè)制定的重點流域水污染防治規(guī)劃、濕地保護工程規(guī)劃、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)規(guī)劃等的關系，做好不同行業(yè)間規(guī)劃的銜接，避免規(guī)劃措施內(nèi)容的交叉重疊，保障流域水資源保護規(guī)劃取得實效。

2.5 強化水資源保護規(guī)劃管理和實施力度

流域水資源保護規(guī)劃是實施規(guī)劃保護措施的依據(jù)，要使規(guī)劃真正成為黃河流域水資源保護事業(yè)發(fā)展的頂層設計，必須加強規(guī)劃管理工作，落實規(guī)劃應有的法律地位，使規(guī)劃成為各級政府、行業(yè)部門在工作中自覺執(zhí)行的基本依據(jù)?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定，開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害，應當按照流域、區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃，規(guī)劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行。要建立完善的對規(guī)劃實施情況的跟蹤評價機制，分析規(guī)劃實施效果和規(guī)劃目標可達性，及時修正規(guī)劃。要加強規(guī)劃的公眾參與和宣傳工作，在規(guī)劃編制過程中推行全過程、全方位、多途徑的公眾參與，使社會各界了解規(guī)劃內(nèi)容、支持規(guī)劃落實。

Practice and thinking of water resources protection planning work in Yellow River basin

SHI Yuefeng, JIANG Hong, CHEN Ping

(YellowRiverBasinWaterResourcesProtectionBureau,Zhengzhou450004,China)

Water resources protection of Yellow River basin has been explored and practiced for 40 years. Basin water resources protection planning ideas, principles, content, etc. are constantly adjusted, enriched and perfected in the process. Solid foundation is provided for functions performing and career developing of basin water resources protection in all stages. In the paper, typical plan of Yellow River basin water resources protection organized and developed at different stages are introduce. Work practice of Yellow River basin water resources protection plan preparation is combined for analyzing problems in existing plan work. Suggestions of innovating water resources protection plan technical standards, perfecting water resources protection plan engineering system, implementing important and key technical research of water resources, strengthening water resources protection planning management and implementation effort, etc. are proposed.

Yellow River; water resources protection plan; practice

10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2015.03.003

TV213.4

A

1005-4774(2015)03-0013-05