構(gòu)建市場化的農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)體系，奠定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)

袁青歡，劉會柏

（楚雄師范學(xué)院，云南楚雄675000）

摘要：發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、解決三農(nóng)問題，客觀要求各生產(chǎn)要素有效結(jié)合，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一大重要要素就是土地，所以農(nóng)村“土地流轉(zhuǎn)”是其不可回避的問題。目前，農(nóng)村“土地流轉(zhuǎn)”一般涉及投資方、農(nóng)戶、村集體、政府四方，關(guān)系較為復(fù)雜，存在著較多問題。筆者認(rèn)為在現(xiàn)行的法律、法規(guī)框架內(nèi)，通過變集體土地所有為國有土地所有，可以將“土地流轉(zhuǎn)”的關(guān)系轉(zhuǎn)化成政府對農(nóng)戶、集體，政府對投資方兩組簡單關(guān)系。

關(guān)鍵詞：土地；權(quán)屬；農(nóng)業(yè)

社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)要素的自由流通是有效資源配置的前提條件。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，解決三農(nóng)問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵在于資本、科技與農(nóng)業(yè)土地的結(jié)合，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)三者結(jié)合無法回避的話題。建立合理、有效的農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)體系有利于社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；有利于解放農(nóng)村勞動力，增加城市勞動力供應(yīng)量，推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。

當(dāng)前的流轉(zhuǎn)方式主要是在不改變農(nóng)村土地集體所有制的前提下，對“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行流轉(zhuǎn)。大多是同一集體村民直接的互相流轉(zhuǎn)，外來資本的流入方式主要是投資方和村委會或村小組簽訂一定期限的使用合同，也有部分是在集體同意的前提條件下直接和村民訂立租賃合同。目前的流轉(zhuǎn)方式存在著較多的弊端，主要有以下幾方面。對于投資方而言：一是租賃期限和地租水平處于長期的不確定狀態(tài)，投資權(quán)益很難得到保障，如，和農(nóng)戶利益長期糾葛不清，長期投入積極性受挫；二是投入無法形成資產(chǎn)，從而限制了資本的流動性。如，很難利用土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行資產(chǎn)抵押獲得流動資金，也很難進(jìn)行再轉(zhuǎn)讓。對于農(nóng)戶而言：一是使得利益碎片化，農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)缺乏積極性，如，大多數(shù)情況下農(nóng)戶逐年獲得的土地出租收益很少，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性不高。二是無法斬?cái)噢r(nóng)戶與原有土地的聯(lián)系，影響農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，如，部分農(nóng)民因在農(nóng)村擁有土地而不愿進(jìn)城務(wù)工，也有部分進(jìn)城務(wù)工人員因土地的原因而過早的返回農(nóng)村。對于當(dāng)?shù)卣痛濉⒔M集體而言：一是額外的工作量增加，二是增加了尋租的空間，滋生各種問題。

筆者認(rèn)為可以嘗試從土地權(quán)屬關(guān)系層面著手推進(jìn)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，構(gòu)建市場化的農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)體系，破解“三農(nóng)”難題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。其主要思路是政府通過法定程序?qū)⒓w所有的農(nóng)業(yè)用地征收為國有，然后向投資市場供給一定年限的國有農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)。

一、建立市場化的農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)體系措施

（一）積極轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系

可由縣級政府國土部門承擔(dān)土地收儲職能，按照自愿，有償，個別化的原則收儲集體土地為國有土地，在此過程中不改變土地使用性質(zhì)。將收儲的土地按照法定的程序面向社會公開轉(zhuǎn)讓。

自愿是指在土地所有權(quán)屬性的改變過程中充分尊重農(nóng)村集體和農(nóng)戶的意愿，這種意愿主要應(yīng)該體現(xiàn)在是否愿意改變農(nóng)村土地所有權(quán)屬性和愿意以什么樣的補(bǔ)償價格改變農(nóng)業(yè)土地的所有權(quán)屬性。

有償主要指政府與農(nóng)戶、村組集體以平等的地位基于市場進(jìn)行價格協(xié)商，而不是基于某些中介機(jī)構(gòu)評估價格的單向“收購”。

個別化指的是收儲土地的過程零星進(jìn)行，直接面對個體的農(nóng)戶，個別地塊的土地，農(nóng)戶、村組集體、政府進(jìn)行協(xié)商，是一個逐步推進(jìn)的過程，而不是傳統(tǒng)意義上的“整村推進(jìn)”，其收儲的進(jìn)程與規(guī)模應(yīng)由市場所決定。

三個原則是相統(tǒng)一的，都是建立在市場機(jī)制的基礎(chǔ)上“平等主體的交易”，逐步原則是自愿和有償?shù)谋Ｕ?，分散的農(nóng)民個體的訴求不一致，則自愿和有償?shù)脑瓌t必然使得收儲的是個別推進(jìn)的。

收儲的土地按照國家的法定程序公開、公平進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓的方式和對象可以是多樣的，不受限制的。既可以一次性的長產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，我們姑且稱為是國有土地使用權(quán)的“出售”，也可以較短期限的租賃，我們可稱為國有土地權(quán)的“租賃”；既可以轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，也可以轉(zhuǎn)讓給個人；既可以轉(zhuǎn)讓給土地原集體以外的投資方也可以轉(zhuǎn)讓給土地原集體的投資方。

（二）構(gòu)建農(nóng)業(yè)用地供應(yīng)的競爭格局

構(gòu)建農(nóng)業(yè)用地的競爭格局的關(guān)鍵是要有多元的供應(yīng)主體向市場供應(yīng)農(nóng)業(yè)用地。為此，應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：一是確保經(jīng)過收儲的國有土地盡快向社會公開公平的轉(zhuǎn)讓；二是繼續(xù)保持原有的集體所有制“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”的流轉(zhuǎn)方式；三是被轉(zhuǎn)讓的國有土地可以無障礙的繼續(xù)流通。這樣就在市場上形成了一個多元供應(yīng)主體的格局。

構(gòu)建農(nóng)業(yè)用地多元構(gòu)建格局，一是使作為農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)市場主要主體的農(nóng)戶、農(nóng)村集體、投資方，擁有選擇的權(quán)力與

選擇的空間。農(nóng)戶和農(nóng)村集體可以根據(jù)實(shí)際情況選擇某種方式，同時投資方也可以根據(jù)自己的具體情況來選擇獲得土地使用權(quán)的方式。二是有利于農(nóng)業(yè)資本的自由流動。資本天生就具有逐利性，有向高回報率行業(yè)流動的沖動，把農(nóng)業(yè)作為投資項(xiàng)目既要求有便捷的進(jìn)入機(jī)制也要求有方便的退出機(jī)制。而多種流轉(zhuǎn)方式并存就為資本提供了良好的進(jìn)入和退出機(jī)制。三是形成土地供給的有效競爭，形成合理的土地供給價格。在“出售”方面，政府可以“出售”，已經(jīng)獲得長使用權(quán)的市場主體也可以“出售”，從而在“出售”方面形成競爭；在“租賃”方面，三大主體都可以進(jìn)行土地出租，也可以確保相應(yīng)的競爭；同時，在市場上“出售”、“租賃”共同存在，在價格方面會自發(fā)的形成一個市場認(rèn)可的“租”“售”比。從而確保地價穩(wěn)定，有利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

（三）加速農(nóng)民市民化

目前，影響農(nóng)民市民化的要素主要有：在城市中缺乏較為有保障的職業(yè)；缺乏平等的社會保障和社會服務(wù)，城市高昂的房價，農(nóng)民思想深處“安土重遷”觀念等因素。

可以將農(nóng)業(yè)土地收儲，轉(zhuǎn)讓過程中形成的收益專項(xiàng)用于推進(jìn)農(nóng)民市民化工作。一是加大城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地的供應(yīng)量，確保住宅市場的供給充足；二是進(jìn)一步放開戶籍制度，確保進(jìn)城農(nóng)民可以享有同等的社會服務(wù)水平，如子女入學(xué)，社區(qū)醫(yī)療服務(wù)等；三是將進(jìn)城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障范疇；四是加強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。只要“斬?cái)唷边M(jìn)城農(nóng)民與土地的聯(lián)系，并輔以一定的政策支持，進(jìn)城農(nóng)民就會形成較為穩(wěn)定的職業(yè)，也必然會加快進(jìn)城農(nóng)民融入城市的速度。

二、建立市場化的農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)體系的可行性分析

建立市場化的農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)體系要求有一定競爭性的供給、有法治保障的產(chǎn)權(quán)和便捷流通。形成有法治保障的競爭性供給是基礎(chǔ)，而構(gòu)建有法治保障產(chǎn)權(quán)供給的核心措施是土地所有權(quán)屬的轉(zhuǎn)移，變集體所有土地為國有土地。

（一）規(guī)制層面的可行性分析

全民所有制和勞動群眾集體所有制是我國生產(chǎn)資料社會主義公有制的兩種形式，都屬于社會主義公有制的范疇。所以農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為國有是社會主義共有制的轉(zhuǎn)化，不改變其公有制屬性。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十二條規(guī)定依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。并在第四十七條規(guī)定征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。說明國家有權(quán)依法改變土地所有權(quán)屬關(guān)系。

國務(wù)院的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二條第五款和第六款規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地原屬于國有土地。國土資源部的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十三條也規(guī)定國家建設(shè)對農(nóng)民集體全部進(jìn)行移民安置并調(diào)劑土地后，遷移農(nóng)民集體原有土地轉(zhuǎn)為國家所有。全民所有制單位和城鎮(zhèn)集體所有制單位兼并農(nóng)民集體企業(yè)的，辦理有關(guān)手續(xù)后，被兼并的原農(nóng)民集體企業(yè)使用的集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有。以上的《條例》和《規(guī)定》在操作層面為農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地提供了一定的依據(jù)。

（二）經(jīng)濟(jì)層面可行性分析

從價格方面而言，按照土地產(chǎn)值由市場決定，收儲面對轄區(qū)所有農(nóng)村集體，形成一種價格競爭機(jī)制，按照低價成交，必要的時候可以越過村級、小組集體，直接面對農(nóng)戶，確保土地的收儲價格由市場競爭形成。拍賣可參照建筑，工業(yè)用地的方式進(jìn)行。土地收益的部分應(yīng)該設(shè)置為專項(xiàng)基金，用于失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療、教育等社會保障方面。

對于農(nóng)民、農(nóng)村而言，部分農(nóng)民，農(nóng)村集體有一次性“賣斷”土地的意愿，特別是偏遠(yuǎn)，水熱條件較差的區(qū)域，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工而將農(nóng)田閑置或者委托他人隨便經(jīng)營，閑置的土地?zé)o法產(chǎn)生收益，從而有較為強(qiáng)烈的“賣斷”意愿。一旦農(nóng)村的土地“賣斷”，農(nóng)村人口的市民化的進(jìn)程也將加速。

對于投資者而言，雖然從政府手中獲得出讓的土地要付出較多的資金，但因獲得了政府確權(quán)的土地使用權(quán)，可以形成投資方的資產(chǎn)，也可以用土地的使用價值向銀行抵押，獲得便捷的融資，甚至可以與銀行合作通過按揭的興衰支付土地出讓金，從財(cái)務(wù)上而言對投資方式有利的。從農(nóng)地關(guān)系而言，獲得的土地與原有的農(nóng)民的聯(lián)系已經(jīng)被政府?dāng)財(cái)?，與農(nóng)戶和村集體的糾紛也將大量減少。

三、改變農(nóng)業(yè)土地所有權(quán)屬關(guān)系的社會影響

（一）奠定農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化基礎(chǔ)

衡量農(nóng)業(yè)發(fā)展水平主要考察單位面積產(chǎn)出和人均產(chǎn)出兩個指標(biāo)。以我國的糧食生產(chǎn)為例：2012年糧食單位面積產(chǎn)量為5301.76公斤每公頃（折合七百多市斤每畝，相當(dāng)于江淮平原單季畝產(chǎn)量）；農(nóng)村家庭人均經(jīng)營耕地面積為2.34畝，平均農(nóng)業(yè)勞動力產(chǎn)量2167.99公斤。①兩個指標(biāo)應(yīng)該說都處于較低水平，離農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化差距較大。

而農(nóng)業(yè)的發(fā)展無外乎“人盡其力，地盡其力”，在我國“人多，耕地少”的基本國情下必然要兼顧考慮提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和提升單位面積產(chǎn)量兩方面要素。一方面需要高素質(zhì)的勞動者進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，發(fā)展適度集中經(jīng)營的農(nóng)業(yè)，提高單位勞動力勞動產(chǎn)出；另一方面需要大量的社會資本進(jìn)入，增加對農(nóng)業(yè)的投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提升單位土地產(chǎn)出。在當(dāng)前的農(nóng)村土地集體所有制下，高素質(zhì)勞動者進(jìn)入農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的條件較為苛刻，資本投入也受到較大限制，且保障力度不高。通過改變農(nóng)業(yè)土地的所有權(quán)屬關(guān)系，給予投入農(nóng)業(yè)者以確定的物權(quán)保障，將有效的促進(jìn)高素質(zhì)勞動者和社會資本投入農(nóng)業(yè)的積極性，進(jìn)而有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，持續(xù)釋放人口紅利

2013年七月，中國社科院方案《中國城市發(fā)展報告》NO.6農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化專門測算了農(nóng)民工市民化的成本問題：就全國而言，一個農(nóng)民工市民化的公共成本為13.1萬元，個人成本為10.1萬元。②根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍——每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！奔创藘身?xiàng)標(biāo)準(zhǔn)總和不超過土地平均產(chǎn)值的25倍。同時，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2013年我國狹義農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為51497.37億元，2013年為46940.46億元，2011

年為41988.64億元，三年平均產(chǎn)值約算為4.6萬億多點(diǎn)，改變土地權(quán)屬關(guān)系給予農(nóng)民的補(bǔ)償僅按20倍的計(jì)算，從宏觀層面上，全國農(nóng)民可獲得大約90萬億的資金，而2013年鄉(xiāng)村人口為62961萬人，③按照市民化個人成本10.1萬元計(jì)算，全部市民化總計(jì)需要不到65萬億。所以從宏觀層面上考慮，改變土地權(quán)屬關(guān)系，加速土地流轉(zhuǎn)，可以解決農(nóng)民市民化的個人成本問題，從而加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，全年國內(nèi)生產(chǎn)總值與全部就業(yè)人員的比率為66199元/人（以2010年不變價格計(jì)算）；第一產(chǎn)業(yè)增加值56957億元；④2012年第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員為25773.25萬人，2012年農(nóng)村居民家庭經(jīng)營耕地面積2.34畝/人，農(nóng)村居民家庭經(jīng)營山地面積0.48畝/人，農(nóng)村居民家庭園地面積0.10畝/人，農(nóng)村居民家庭養(yǎng)殖水面面積0.04畝/人；人口普查2010年的家庭戶規(guī)模為3.1人；⑤因2013年的相關(guān)數(shù)據(jù)暫缺，最新人口數(shù)據(jù)僅有2010年，所以將上述數(shù)據(jù)羅列。從上述數(shù)據(jù)大約計(jì)算可得產(chǎn)值與就業(yè)比大概2.2萬多點(diǎn)，遠(yuǎn)低于66199元/人，即使按照每戶一個勞動力計(jì)算，將上述土地平均計(jì)算，每一勞動力對應(yīng)的土地面積也僅為10畝左右，所以其農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率依然有較大的提升空間。若改變了農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系，使得農(nóng)村就業(yè)人員完全擺脫了土地的束縛，提高了其進(jìn)城務(wù)工的動力與壓力，向城市提供穩(wěn)定的勞動力資源，可以有效的解決某些區(qū)域存在“用工荒問題”，也可在一定程度上平抑人工成本上漲速度，促進(jìn)城市生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)的繁榮。

（三）增加社會資本總量

在當(dāng)下的農(nóng)村集體土地管理制度下，農(nóng)村集體土地的流通性受到較大限制，其變現(xiàn)能力受到極大限制。改變了農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地所有權(quán)屬關(guān)系后，農(nóng)業(yè)土地的流轉(zhuǎn)性和變現(xiàn)能力有了較大的提高。一方面大量農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地進(jìn)入“待售”狀態(tài)；另一方面也將極大的釋放社會資本投資農(nóng)業(yè)的熱情，從而形成一種新的交易，整個社會的“待售貨物”總量增大，并且，社會資本投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，對農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地追加投資，生產(chǎn)條件不斷改善，其土地這種“待售貨物”總額將隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的增加而增加。

整個社會的“待售貨物”總量的增加，相應(yīng)的貨幣需求量必然相應(yīng)提升?？梢酝ㄟ^適度增發(fā)貨幣，發(fā)放定向貸款，土地證券化等方式滿足農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)所需的貨幣量。農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地和社會資金將相應(yīng)的流動起來，相當(dāng)于在宏觀層面上擴(kuò)大了可流通社會資產(chǎn)總額。

綜上所述，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)制度安排下，可以通過法定程序，改變農(nóng)業(yè)用地權(quán)屬關(guān)系，向農(nóng)業(yè)用地市場上供應(yīng)強(qiáng)法律保障的有確定權(quán)限的農(nóng)業(yè)用地，和原有的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)共同形成了一個多元供應(yīng)主體的格局。從而構(gòu)建構(gòu)建市場化的農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)體系，奠定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站的國家數(shù)據(jù)。

②潘家華，魏后凱，主編：城市藍(lán)皮書：中國城市發(fā)展報告No.6——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013。

③數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站的國家數(shù)據(jù)。

④2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報，來源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

⑤數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站的國家數(shù)據(jù)。