論我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府職能的定位

梁永郭,袁苗

(河北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河北 天津300019)

摘要：政府職能和城鎮(zhèn)化的發(fā)展不可割舍的關(guān)系，決定了政府是城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策提供者和科學(xué)規(guī)劃者。我國(guó)城鎮(zhèn)化要走持續(xù)發(fā)展的道路,但我國(guó)城鎮(zhèn)化中政府職能存在偏差，因此，亟需政府立足于我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上合理定位其角色。通過(guò)闡述城鎮(zhèn)化和政府職能的科學(xué)定義，分析我國(guó)政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化取得的成就和政府職能存在的問(wèn)題，針對(duì)政府職能失范提出對(duì)其職能定位的建議與對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；政府職能；優(yōu)化；對(duì)策

收稿日期：2015-06-02

作者簡(jiǎn)介：梁永郭(1962-)，男，河北唐山人，河北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士，研究方向?yàn)榛窘?jīng)濟(jì)理論；袁苗(1990-)，女，河北邯鄲市人，河北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義理論專(zhuān)業(yè)2013級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義原理。

中圖分類(lèi)號(hào)：C935

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-8275(2015)04-0019-02

黨的十八大把城鎮(zhèn)化提高到“四化同步”的地位，并且，李克強(qiáng)總理指明：城鎮(zhèn)化要在產(chǎn)業(yè)支撐、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。在這樣的轉(zhuǎn)變中離不開(kāi)政府的支持，從社會(huì)發(fā)展的各方面制定政策，以將城鎮(zhèn)化納入自己的控制中。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中有諸多因素影響，而每個(gè)因素中都有政府的干預(yù)，政府管得過(guò)多會(huì)影響到我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量，因此亟需對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府職能再定位。

一、城鎮(zhèn)化和政府職能的科學(xué)概念

(一)城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化是人類(lèi)進(jìn)步的一種體現(xiàn)，也是衡量現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，走城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路是世界各國(guó)必經(jīng)的發(fā)展之路。關(guān)于城鎮(zhèn)化的概念，不同的學(xué)者從不同的角度出發(fā)有著不同的見(jiàn)解，不同的學(xué)科對(duì)城鎮(zhèn)化的定義也不同，因此尚未有統(tǒng)一的定義。主要觀點(diǎn)有：城鎮(zhèn)化是因?yàn)樯a(chǎn)力的發(fā)展人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)聚集，農(nóng)業(yè)人口變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)變過(guò)程；城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)方式和生活方式向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，是一系列價(jià)值觀念和意識(shí)由傳統(tǒng)農(nóng)耕文明向現(xiàn)代都市文明轉(zhuǎn)變的過(guò)程；城鎮(zhèn)化在產(chǎn)業(yè)上，是由第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程。

綜合看來(lái),城鎮(zhèn)化是以城鎮(zhèn)為主導(dǎo)，將國(guó)家內(nèi)部的人口、資源與產(chǎn)業(yè)重新進(jìn)行空間配置的過(guò)程,它伴隨著全社會(huì)生產(chǎn)、生活方式向城鎮(zhèn)聚集的變化,是城鎮(zhèn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)向更高層次發(fā)展的過(guò)程。簡(jiǎn)言之，城鎮(zhèn)化是一種人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的自然歷史過(guò)程,農(nóng)村人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城鎮(zhèn)聚集的變化過(guò)程，是涉及到經(jīng)濟(jì)、文化、政治、生態(tài)和社會(huì)管理多方面改善的一個(gè)巨大體系。

(二)政府職能的概念

政府職能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要所承擔(dān)的職責(zé)和功能，主要包括政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活等方面，時(shí)期不同表現(xiàn)的特征也不同。如密爾所說(shuō): “政府的固有職能不是一成不變的東西，在不同的社會(huì)狀態(tài)而有所不同，在落后的社會(huì)狀態(tài)比在先進(jìn)的社會(huì)狀態(tài)要廣泛得多?！盵1]馬克思主義觀點(diǎn)認(rèn)為，政府的基本職能是承擔(dān)起公共服務(wù)的提供者和公共秩序的維護(hù)者的角色，它具有統(tǒng)治和社會(huì)管理兩項(xiàng)基本職能，前者的實(shí)現(xiàn)是以后者為前提；政府職能是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的根本目的而進(jìn)行的政府活動(dòng)的基本方向和基本內(nèi)容。[2]

二、我國(guó)政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化取得的成就和存在的偏差

(一)我國(guó)政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化取得的成就

1978年以來(lái)，在政府主導(dǎo)下，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率從 1978年的 17.9%增長(zhǎng)到 2013 年的 53.73%，到2013年底我國(guó)城鎮(zhèn)的常住人口已達(dá)7.3億，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過(guò)程。聯(lián)合國(guó)副秘書(shū)長(zhǎng)、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署署長(zhǎng)海倫·克拉克曾指出：“中國(guó)正在以人類(lèi)發(fā)展史上前所未有的速度、深度和廣度實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化?！盵3]諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的獲得者斯蒂格利茨先生也曾指出：“美國(guó)的新技術(shù)革命與中國(guó)的城鎮(zhèn)化，是21 世紀(jì)帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的兩大引擎?！盵4]中國(guó)只用 60 年的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化率從 10%到 50%的過(guò)程，在政府的主導(dǎo)下，我國(guó)歷經(jīng)60年的歷程就實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化率從 10%到 50%的增長(zhǎng)，而這樣的增長(zhǎng)在歐洲用了100年的時(shí)間。[5]單看我國(guó)城鎮(zhèn)化率的快速增長(zhǎng)，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展的確頗見(jiàn)成效，并且對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和國(guó)際地位的提高都有很顯著的作用。

(二)我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府職能存在的問(wèn)題

在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府一直起著至關(guān)重要的作用,但是，這種政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展中累積了許多突出矛盾和問(wèn)題，產(chǎn)生的消極作用也不容忽視。主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.中央與地方政府的不協(xié)調(diào)

在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，中央政府更偏向于生態(tài)和經(jīng)濟(jì)方面可持續(xù)發(fā)展的政府職能的履行，因此倡導(dǎo)土地資源的合理利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，并發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)解決農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題；而地方政府更注重本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)，隨意調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃，在涉及社會(huì)制度方面的改革與城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度不相符，中央政府與地方政府存在協(xié)調(diào)不夠、脫節(jié)的問(wèn)題，阻礙了我國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

2.政府越位，對(duì)城鎮(zhèn)化干預(yù)過(guò)多

政府所進(jìn)行的調(diào)控范圍過(guò)大、干預(yù)過(guò)多，抑制了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制功能的正常發(fā)揮起到了阻礙作用，以致難以有效實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，如造成大量的土地資源的閑置，土地的市場(chǎng)缺失，農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)合理的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益等。在經(jīng)濟(jì)方面，政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化取得的成果，明顯要低于市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。

3.管理與服務(wù)的不平衡

政府作為公共利益的服務(wù)者和公共秩序的維護(hù)者，管理與服務(wù)是其不可或缺的兩部分，而政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化中，政府管得過(guò)多而服務(wù)的較少。如在地方政府中，工作人員綜合素質(zhì)偏低，工作效率低，政府部門(mén)之間相互推諉，政策落實(shí)難度大；行政審批程序的混亂，辦事人員的低下的工作效率，缺乏規(guī)范的操作，都是政府在履行服務(wù)職能時(shí)存在的問(wèn)題。

三、優(yōu)化我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府職能的對(duì)策

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府職能是影響城鎮(zhèn)化成敗的重要因素。伴隨著政府職能重構(gòu)，政府角色也要實(shí)現(xiàn)由“主導(dǎo)”到“引導(dǎo)”，從“無(wú)限政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變，理順政府與市場(chǎng)、政府與政府間的關(guān)系，充分激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)的創(chuàng)造力，發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)積極性，根據(jù)中央政府“調(diào)控——服務(wù)型”的職能定位，按照“接準(zhǔn)、放實(shí)、管好”的標(biāo)準(zhǔn)重塑政府職能。[6]

(一)中央與地方保持一致，科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)化

中央與地方政府都應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)城鎮(zhèn)化的建設(shè)，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，科學(xué)合理地規(guī)劃城鎮(zhèn)化，加快城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)的人口承載力；中央政府綜合考慮各地區(qū)的實(shí)際情況出臺(tái)指導(dǎo)性政策，珍惜和合理利用土地，合理規(guī)劃中小城鎮(zhèn)建設(shè)；地方政府在配合中央的指令同時(shí)，也要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展觀念，注重經(jīng)濟(jì)的生態(tài)效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益；中央與地方的決策者要有可持續(xù)發(fā)展的意識(shí)和責(zé)任感，注重我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

(二)正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系

黨的十八大三中全會(huì)明確指出市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的地位，政府與市場(chǎng)的關(guān)系一直是我國(guó)城鎮(zhèn)化始終要面對(duì)的重要問(wèn)題之一。政府要以間接手段對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行宏觀的調(diào)控，主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)政府的要求，政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，允許通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制吸引資源，以便于更好的發(fā)揮市場(chǎng)在我國(guó)城鎮(zhèn)化中的資源優(yōu)化配置的作用。但政府與市場(chǎng)都存在各自的盲區(qū)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)明確各自的邊界，不斷規(guī)范兩者之間的關(guān)系，以此來(lái)保障城鎮(zhèn)化的有序發(fā)展。

(三)堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)服務(wù)型政府的建設(shè)

適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，政府要更新服務(wù)理念，使其高效且充滿(mǎn)活力，建設(shè)服務(wù)型政府，完成由“管理型”到“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，政府的核心是在于服務(wù)而非在于管理上。增強(qiáng)政府工作人員為人民服務(wù)的意識(shí)，本著公開(kāi)、公平、公正的原則簡(jiǎn)化行政審批流程，改革政績(jī)考核體系，考核的重點(diǎn)不僅是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，同時(shí)將涉及民生公共服務(wù)等指標(biāo)納入到考核體系中，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高實(shí)際的行政效率，切實(shí)提供高水準(zhǔn)、覆蓋廣的公共服務(wù)，促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，城鎮(zhèn)化是自然發(fā)展的歷史過(guò)程，這其中離不開(kāi)政府的引導(dǎo)、支持，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，政府也要逐步轉(zhuǎn)換角色，及時(shí)我國(guó)應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的各種問(wèn)題。保持中央與地方步調(diào)一致，科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)化；重新調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系，激發(fā)市場(chǎng)的創(chuàng)造力；堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)建設(shè)服務(wù)型政府，提高行政辦事效率。通過(guò)政府職能的定位，為城鎮(zhèn)化建設(shè)營(yíng)造良好的條件和環(huán)境，推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

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[6]李克強(qiáng)．做好政府改革大文章 更多釋放市場(chǎng)活力[EB/OL]．[2013-11-01].http://www．gov．cn/ldhd/2013 -11/01/content_2519769．htm．

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責(zé)任編輯：何玉付