■天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院檢察長 王 煜

黨中央、國務(wù)院于2009年10月做出重大決策部署，在濱海新區(qū)實(shí)行行政管理體制改革，撤銷天津市塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)，設(shè)立天津市濱海新區(qū)。2013年9月，天津市進(jìn)一步深化濱海新區(qū)管理體制改革，實(shí)行大部制和扁平化管理，撤銷塘沽、漢沽、大港3個(gè)城區(qū)工委、管委會(huì)建制，發(fā)展“大街鎮(zhèn)”，新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府分別設(shè)立街鎮(zhèn)工作委員會(huì)和街鎮(zhèn)委員會(huì)，共同領(lǐng)導(dǎo)街鎮(zhèn)工作。當(dāng)前，濱海新區(qū)又面臨著建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)，加快推進(jìn)投資與服務(wù)貿(mào)易便利化的重任，新區(qū)管理改革還將進(jìn)一步推向深入。作為濱海新區(qū)的法律監(jiān)督主體和依法治區(qū)重要力量，濱海新區(qū)檢察管理體制改革需要與濱海新區(qū)行政管理體制改革相向而行。為此，建立一套與濱海新區(qū)管理體制改革相匹配，與濱海新區(qū)檢察工作實(shí)際相契合的濱海新區(qū)檢察管理模式，對(duì)有效整合濱海新區(qū)法律監(jiān)督資源，服務(wù)新區(qū)開發(fā)開放具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者試從檢察一體化角度就全面深化濱海新區(qū)檢察管理體制改革課題略陳管見，權(quán)作引玉之磚。

濱海新區(qū)檢察管理體制改革與統(tǒng)合結(jié)合模式的形成

2010年1月13日，天津市濱海新區(qū)人民檢察院掛牌成立，標(biāo)志著濱海新區(qū)檢察管理體制改革正式拉開了帷幕。濱海新區(qū)檢察院轄區(qū)總面積達(dá)2270平方公里，主要包括原塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)和九大經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。濱海新區(qū)檢察院依法在全轄區(qū)范圍內(nèi)行使檢察權(quán)，對(duì)濱海新區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。濱海新區(qū)檢察院的工作受新區(qū)區(qū)委和市人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)。主要職責(zé)是：依法向新區(qū)人大及其常委會(huì)提出議案；按照新區(qū)區(qū)委和市檢察院確定的工作方針，研究和部署本區(qū)檢察工作任務(wù)；依法行使法律監(jiān)督職權(quán)，依法提請(qǐng)新區(qū)人大常委會(huì)決定任免副檢察長、檢察委員會(huì)委員和檢察員及其他職責(zé)。濱海新區(qū)檢察院成立后，緊緊圍繞黨和國家的工作大局，在市檢察院的直接領(lǐng)導(dǎo)下，針對(duì)新區(qū)檢察工作的突出問題和制約檢察工作的體制性、制度性和機(jī)制性障礙，敏銳地抓住新區(qū)行政管理體制改革這個(gè)契機(jī)，適時(shí)地推進(jìn)新區(qū)檢察改革。

濱海新區(qū)檢察統(tǒng)分結(jié)合管理體制的改革困境和瓶頸制約

濱海新區(qū)成立以來，現(xiàn)有司法體制模式不適應(yīng)新區(qū)發(fā)展實(shí)際，管理體系機(jī)制不順，職能發(fā)揮受限。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這些影響越來越明顯、越來越突出。新區(qū)公檢法司是新區(qū)司法體制的主體，改革應(yīng)整體推進(jìn)。但在改革的過程中，由于諸多因素掣肘，公檢法司未作為一個(gè)整體準(zhǔn)確定位，而是各自目標(biāo)定位，彼此沒有照顧相關(guān)方的改革需要，未構(gòu)建相互協(xié)調(diào)的管理體制和工作機(jī)制，不僅在空間架構(gòu)和相互關(guān)系上產(chǎn)生“配合不足、監(jiān)督不力”的弊端，而且本機(jī)關(guān)改革上也缺乏內(nèi)部協(xié)同。就濱海檢察統(tǒng)合管理體制改革自身來說，其最典型表征是：3個(gè)派出院的人事任免、財(cái)政經(jīng)費(fèi)隸屬于濱海新區(qū)院，業(yè)務(wù)保持現(xiàn)有的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，歸第二分院及市院領(lǐng)導(dǎo)，具體由市院業(yè)務(wù)條線對(duì)口指導(dǎo)考評(píng)。這種改革是不徹底的，形成行政管理機(jī)制與業(yè)務(wù)管理機(jī)制的割裂，沒有從本質(zhì)上解決濱海新區(qū)檢察機(jī)關(guān)的檢察秩序問題，反而容易導(dǎo)致上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的實(shí)際歸屬異化等問題，讓人覺得錯(cuò)綜復(fù)雜，不明就里。第一輪改革的初衷是為了照顧3個(gè)派出院舊有的利益格局，減少改革阻力和陣痛，體現(xiàn)出過渡性和權(quán)宜性，在初期是適應(yīng)的，但隨著新區(qū)管理體制改革的深化日益凸顯滯后性，在實(shí)際運(yùn)行中暴露出新區(qū)院與派出院之間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不突出、派出院法律定位不清晰、干部管理不規(guī)范、訴訟活動(dòng)不順暢等問題，在一定程度上造成上下層級(jí)心理隔閡互生抱怨、人員思想不穩(wěn)等負(fù)面情緒，干擾了各項(xiàng)檢察職能的正常行使，影響了派出院在全市的績效考評(píng)名次、增加了轄區(qū)內(nèi)當(dāng)事人參加訴訟活動(dòng)的困難，對(duì)濱海新區(qū)檢察整體工作推進(jìn)也造成一定制約。特別是隨著新區(qū)以撤并三城區(qū)工委和管委會(huì)為核心的第二輪改革的推進(jìn)，統(tǒng)合結(jié)合的新區(qū)檢察管理體制已嚴(yán)重滯后于新區(qū)各項(xiàng)改革步伐，需要我們直面各種困難，分析問題成因，尋求改革突破。

一是新區(qū)檢察院與派出院體制不順暢源于其設(shè)置的法律依據(jù)不充分。我國《憲法》和《人民檢察院組織法》對(duì)檢察院的設(shè)置做出了明確規(guī)定，而設(shè)置檢察院派出機(jī)構(gòu)的基本法律依據(jù)源自《人民檢察院組織法》第2條第3款規(guī)定，省一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)：按照法律規(guī)定，在直轄市可以設(shè)三級(jí)檢察院，即市檢察院、市檢察院分院和市轄區(qū)（縣）檢察院，但法律并沒有明確規(guī)定直轄市轄區(qū)（縣）檢察院可以設(shè)置派出院。關(guān)于新區(qū)院下設(shè)3個(gè)派出院可以行使縣級(jí)院職能的決定是由高檢院作出的決定，而全國人大和中央編委尚未同意在直轄市下轄行政區(qū)內(nèi)設(shè)置分院，同時(shí)對(duì)能否在一個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)置2個(gè)以上基層院沒有明確規(guī)定。濱海新區(qū)院重復(fù)設(shè)置3個(gè)派出院的問題是否突破現(xiàn)行法律規(guī)定的界限，派出院是否可以再設(shè)置派出機(jī)構(gòu)（如派駐新區(qū)3個(gè)看守所的檢察室、派駐新區(qū)街鎮(zhèn)的社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室等）等問題等都需要法律明確授權(quán)。由于主要依據(jù)高檢院內(nèi)部文件進(jìn)行設(shè)置和管理，派出院法律地位不明確，其權(quán)力配置主要取決于市委、市院、新區(qū)黨委政府的認(rèn)同和支持程度，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也缺乏統(tǒng)一規(guī)范導(dǎo)致隨意，各院工作思路和工作重點(diǎn)也不盡相同，而新區(qū)1個(gè)檢域內(nèi)4個(gè)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的并存，會(huì)造成執(zhí)法的差異。派出院與新區(qū)院及其職能部門之間的有關(guān)系也未理順，各方現(xiàn)對(duì)派出院的性質(zhì)仍存在分歧。如有的認(rèn)為是新區(qū)院的下級(jí)院，有的認(rèn)為是新區(qū)院的組成部分，但不同于職能處室。由于認(rèn)識(shí)不一致，導(dǎo)致新區(qū)院的職能部門在處理與派出院的關(guān)系上經(jīng)常出現(xiàn)尷尬局面，各院所采用的標(biāo)準(zhǔn)和方法不盡一致，規(guī)出多門，而新區(qū)院本部在具體工作指導(dǎo)上顯得不硬氣，派出院有的對(duì)口部門也不服氣，長期以來上下離心，容易導(dǎo)致新區(qū)院傷心放手，助長派出院鬧獨(dú)立性，影響新區(qū)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部團(tuán)結(jié)和士氣。

二是新區(qū)檢察院和派出檢察院的關(guān)系未理順源于現(xiàn)有管理政策難突破。濱海檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置存在“三個(gè)不明確”：濱海新區(qū)檢察院屬于哪級(jí)檢察院不清楚。市院現(xiàn)在對(duì)濱海新區(qū)院是“第三分院”待遇，濱海新區(qū)檢察長與一、二分院檢察長同是市院黨組成員，在各種場合與一、二分院在排位、考評(píng)等方面同等對(duì)待，與其他基層院拉開檔次。但與一、二分院不同的是，新區(qū)院的經(jīng)費(fèi)由新區(qū)財(cái)政獨(dú)立核算、有對(duì)應(yīng)的同級(jí)人大及其常委會(huì)、下設(shè)3個(gè)派出檢察院；3個(gè)派出檢察院屬于哪級(jí)檢察院不清楚。派出院實(shí)際上行使的是市轄區(qū)檢察院的職能，市院各業(yè)務(wù)條線也將派出院作為其他基層院同樣考評(píng)和指導(dǎo)，在刑事訴訟等法律業(yè)務(wù)上與濱海新區(qū)檢察院沒有直接關(guān)系，實(shí)際上視同普通市轄區(qū)（縣）基層院，不同的是，3個(gè)派出檢察院的同級(jí)人大及其常委會(huì)已經(jīng)被撤銷。但現(xiàn)在市院給各院行文均是“一、二分院、新區(qū)院及各派出院等”首部，在名義上仍隸屬新區(qū)院，派出院在身份、地位、輩分上與其他基層院相比略顯尷尬；濱海新區(qū)檢察院與3個(gè)派出機(jī)構(gòu)之間的定位不明確、關(guān)系不清晰。從行政級(jí)別和行政管理關(guān)系看，濱海新區(qū)檢察院和市檢察院分院同級(jí)，3個(gè)派出檢察院和市轄區(qū)檢察院同級(jí)，3個(gè)派出檢察院隸屬于濱海新區(qū)檢察院。從檢察業(yè)務(wù)的關(guān)系看，濱海新區(qū)檢察院領(lǐng)導(dǎo)3個(gè)派出檢察院，但彼此之間基本上沒有檢察業(yè)務(wù)上的隸屬關(guān)系，新區(qū)院不受理3個(gè)檢察院對(duì)同級(jí)審判機(jī)關(guān)一審請(qǐng)求抗訴的案件，因?yàn)槠洳痪哂袡z察院分院的權(quán)能。3個(gè)派出檢察院對(duì)一審生效判決、裁定，請(qǐng)求抗訴的機(jī)關(guān)是市檢察院第二分院因?yàn)闉I海新區(qū)檢察院實(shí)際上行使的是市轄區(qū)基層檢察院的職能，沒有再審案件的抗訴權(quán)。同時(shí)濱海新區(qū)院和派出院的職務(wù)犯罪案件還要同等接受第二分院聯(lián)系的人民監(jiān)督員進(jìn)行評(píng)議，這就使得3個(gè)派出檢察院同時(shí)有三兩個(gè)直接上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，即市院、濱海新區(qū)檢察院和市檢察院第二分院。人、財(cái)、物管理系統(tǒng)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)兩套平行運(yùn)行，多頭管理容易造成機(jī)制沖突。

三是新區(qū)檢察院和派出檢察院的監(jiān)督管理權(quán)限難統(tǒng)一源于法律監(jiān)督職責(zé)和干部任免權(quán)限劃分等改革滯后。目前，濱海新區(qū)檢察院與新區(qū)法院的司法體制格局是“四個(gè)檢察院”與“一個(gè)法院四個(gè)審判區(qū)”。濱海新區(qū)檢察院成立后需要同時(shí)與濱海新區(qū)法院和經(jīng)濟(jì)功能審判區(qū)對(duì)接。濱海新區(qū)法院規(guī)定刑期在10年以上的刑事案件由新區(qū)法院管轄，而10年以下的案件由各審判區(qū)管轄，而濱海新區(qū)院只管轄原開發(fā)區(qū)檢察院管轄的案件，其余大要案（包括新區(qū)法院審判的案件和在濱海新區(qū)有重大影響的案件）均由派出院審查起訴并出庭支持公訴，案件級(jí)別管轄明顯不對(duì)等。各派出院對(duì)10年以上的刑事案件，還是各找各案，各自到新區(qū)法院提起并支持公訴，個(gè)別派出院公訴部門干警較有意見，希望能將此類案件上收到新區(qū)檢察院管轄，但囿于公訴資源的短缺，新區(qū)檢察院愛莫能助。同時(shí)，濱海新區(qū)人民檢察院除了與濱海新區(qū)公安局對(duì)接外，還要與開發(fā)區(qū)公安分局、保稅區(qū)公安分局、中新生態(tài)城公安分局對(duì)接，而派出院對(duì)接的公安局更多，如大港檢察院除了與大港公安分局對(duì)接外，要與港南、港中、南港3個(gè)治安分局對(duì)接，對(duì)接程序非常繁雜。隨著第二輪新區(qū)管理體制改革的推進(jìn)，撤并塘、漢、大三城區(qū)，3個(gè)派出院對(duì)應(yīng)的工委、管委會(huì)局均撤銷，原三城區(qū)部、委、辦也紛紛撤并，現(xiàn)3個(gè)派出院直接對(duì)應(yīng)和服務(wù)對(duì)象是不同的街鎮(zhèn)。由于派出院與新區(qū)各部委辦局職能部門級(jí)別不對(duì)等，需要借助新區(qū)院溝通協(xié)調(diào)諸多事項(xiàng)，在預(yù)防職務(wù)犯罪和未成年人犯罪、信息調(diào)研領(lǐng)導(dǎo)批示、自偵工作檢紀(jì)配合等方面協(xié)調(diào)頗不順暢，受到諸多客觀條件的制約，是造成派出院在市院考評(píng)名次下滑的重要原因。同時(shí)，派出院沒有同級(jí)黨委，而由派出它的檢察院相對(duì)應(yīng)的黨委、紀(jì)檢委、政法委的黨紀(jì)管理，監(jiān)督效果令人擔(dān)憂。無對(duì)應(yīng)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，也極易脫離權(quán)力機(jī)關(guān)的直接、有效監(jiān)督。而派出院又遠(yuǎn)離派出它的新區(qū)院，如果新區(qū)院放任自流或監(jiān)管不力，極易導(dǎo)致違法違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。

四是新區(qū)檢察院和派出檢察院工作效率和干警積極性受影響源于經(jīng)費(fèi)和待遇難均衡的新舊體制銜接不暢。派出院的保障體制主要包括機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)保障、人員配備等方面，直接影響工作效率。干部管理權(quán)限模糊不清是困擾濱海新區(qū)檢察機(jī)關(guān)的老大難問題。改革初期，由于人員如何調(diào)配、利益如何調(diào)整不明確，導(dǎo)致隊(duì)伍思想情緒不穩(wěn)定，工作積極性和主動(dòng)性受到很大制約。如濱海新區(qū)院及其派出院在其人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)分別隸屬等方面隸屬不同的上級(jí)機(jī)關(guān)，彼此之間人事不同步、待遇標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理層次不一致，內(nèi)部同級(jí)別干警至少存在兩種以上的工資標(biāo)準(zhǔn)，但各院之間在工作量、人均辦案、編制數(shù)量卻并不均衡，個(gè)別院在工資調(diào)整時(shí)不升反降，區(qū)里給出檢察機(jī)關(guān)的榮譽(yù)、待遇確實(shí)難以在各院做到均衡分配，很難做到一碗水端平，結(jié)果是勞逸不均徒生抱怨，晉升有別陡增猜疑。同時(shí)，新區(qū)行政管理體制第二輪改革尚在消化期和陣痛期，3個(gè)派出院與區(qū)里的所有溝通協(xié)調(diào)事項(xiàng)均需通過新區(qū)院一個(gè)出入口，而在改革變動(dòng)較大的時(shí)期，新區(qū)院與區(qū)里的溝通工作很難做到讓每個(gè)派出院都能滿意。尤其是當(dāng)前新區(qū)“三年不增、三年不升”的人事政策增加了各院的人員緊張，延滯了干警的晉升空間，加之院內(nèi)有院、院外多“婆”，新區(qū)職能部門的疊床架屋、機(jī)構(gòu)重疊、程序繁雜、效率低下、成本高昂等導(dǎo)致“誰都管，誰都管不好”，造成地域之間、上下之間溝通困難，協(xié)調(diào)不暢，如派出院財(cái)務(wù)部門、政工部門等經(jīng)常需要同時(shí)周旋于新區(qū)院和新區(qū)的對(duì)口部門，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，這些都直接影響到新區(qū)院和派出院的工作效率和質(zhì)量，難以讓人民群眾享受到更高效質(zhì)優(yōu)的檢察服務(wù)。

濱海新區(qū)檢察管理體制的檢察一體改革方向和路徑優(yōu)化

（一）檢察新區(qū)檢察管理體制的檢察一體改革方向

十八屆四中全會(huì)提出全面深化司法體制改革，高檢院近期推出以省以下人財(cái)物統(tǒng)一管理、檢察人員分類管理等為重點(diǎn)的4項(xiàng)改革，新區(qū)黨委在《關(guān)于全面推進(jìn)依法治區(qū)的實(shí)施意見》中也提出理順完善濱海新區(qū)司法管理體制和工作機(jī)制，促進(jìn)司法公正高效運(yùn)行。筆者認(rèn)為，穩(wěn)妥推進(jìn)濱海新區(qū)檢察管理體制改革，要從市院對(duì)包括新區(qū)檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的基層院的人財(cái)物統(tǒng)一管理的角度出發(fā)，從檢察一體化維度全面深化濱海新區(qū)檢察體制改革，真正做到理順關(guān)系、健全體制、科學(xué)配置、強(qiáng)化職能。當(dāng)前，派出院體制已經(jīng)對(duì)新區(qū)檢察一體形成掣肘，且在未來的司法改革中，新區(qū)檢察機(jī)關(guān)如繼續(xù)維持統(tǒng)分結(jié)合的現(xiàn)有體制，還比照區(qū)縣院對(duì)派出院各類人員職數(shù)、等級(jí)等進(jìn)行傳統(tǒng)設(shè)置，勢(shì)必造成新的混亂，降低規(guī)格對(duì)待則不利于本院發(fā)展。不改革無出路，也難以適應(yīng)新區(qū)第二輪改革形成的扁平化管理趨勢(shì)，甚至?xí)?duì)市院年內(nèi)在全市檢察機(jī)關(guān)推行的4項(xiàng)改革造成拖累。改革的方向就是一體化，因?yàn)橐惑w化是一個(gè)系統(tǒng)的靈魂和核心，也是一個(gè)系統(tǒng)發(fā)揮一致功能的根本保障。檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只有統(tǒng)一，才能發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督功能。目前改革有3種遠(yuǎn)景方案：一是將濱海新區(qū)院升格為市院第三分院或?yàn)I海分院；二是將濱海新區(qū)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)恢復(fù)為區(qū)縣院設(shè)置；三是將濱海新區(qū)本部及3個(gè)派出院整合為一個(gè)檢察院，在新區(qū)轄區(qū)市設(shè)若干檢察室，如計(jì)劃中的天津自貿(mào)區(qū)檢察室等。筆者認(rèn)為這3種改革方案都是選項(xiàng)，但都受制于市院或其他上級(jí)機(jī)關(guān)，需要與同級(jí)法院同步推進(jìn)。當(dāng)務(wù)之急和操之在握的部分，濱海檢察機(jī)關(guān)在爭取市院和區(qū)委的支持下，堅(jiān)持檢察一體方向，先全面深化新區(qū)院本部和派出院的一體化管理體制內(nèi)部改革，切實(shí)提高整體法律監(jiān)督效能。檢察一體改革的重點(diǎn)是理順本部及其職能部門與3個(gè)派出院之間的關(guān)系：要明確派出院的職能定位，切實(shí)規(guī)范其職權(quán)范圍和管轄區(qū)域。要明確派出院屬于新區(qū)院的重要組成部分，必須在新區(qū)院授權(quán)范圍內(nèi)開展活動(dòng)，不得行使授權(quán)以外的職權(quán)。新區(qū)院本部要按照“誰派出，誰管理”的原則理順新區(qū)檢察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，理順本部職能部門和派出院之間的關(guān)系，盡管兩者是平行關(guān)系，但職能部門代表本部領(lǐng)導(dǎo)對(duì)派出院的對(duì)口部門輔助市院進(jìn)行工作指導(dǎo)，應(yīng)受到相應(yīng)的尊重和配合，同理，對(duì)派出院對(duì)口部門的困難在力所能及的范圍內(nèi)幫助予以解決。新區(qū)院要積極爭取市院的理解支持，在堅(jiān)持市院對(duì)派出院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)和考評(píng)權(quán)不變的前提下，探索輔助市院對(duì)派出院業(yè)務(wù)和綜合工作進(jìn)行同步指導(dǎo)工作，探索自偵工作一體化辦案模式，開展提辦、交辦、換辦等；探索涉檢信訪整體聯(lián)動(dòng)，內(nèi)外協(xié)調(diào)等；對(duì)全區(qū)的預(yù)防職務(wù)犯罪資源進(jìn)行重新整合，統(tǒng)一調(diào)配等。同時(shí)，要輔助區(qū)委開展對(duì)檢察干部的年終考核和述職晉升等工作，幫助解決派出院檢察干警最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。新區(qū)院要總體統(tǒng)籌本部及派出院的人力資源及檢察經(jīng)費(fèi)物資保障工作，對(duì)派出院的人力資源配置和經(jīng)費(fèi)物資保障機(jī)制將逐步予以完善。特別是在經(jīng)費(fèi)保障方面，應(yīng)逐步將其納入同本部相同的保障方案，給予略高的保障標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，新區(qū)院要加強(qiáng)對(duì)派出院的監(jiān)督制約，建議派出院紀(jì)檢組長和監(jiān)察科領(lǐng)導(dǎo)由新區(qū)院統(tǒng)一從本部監(jiān)察處選配干部作為派駐代表，實(shí)現(xiàn)自上而下監(jiān)督；新區(qū)院在年初要將派出院工作同本部工作同規(guī)劃，年中同檢查，年終同考評(píng)。要規(guī)定派出院要定期向本部進(jìn)行年度工作報(bào)告，保證出席本部組織的檢察長辦公會(huì)及其他重要會(huì)議，聯(lián)系新區(qū)政法委、人大政協(xié)等機(jī)關(guān)對(duì)派出院工作開展專項(xiàng)檢查和不定期巡視，確保派出院嚴(yán)格依法開展工作。新區(qū)院要本部和派出院之間要以一體化為方向開展共同的濱海檢察文化建設(shè)，如提出濱海檢察精神、召開濱海檢察論壇、共同開展文娛活動(dòng)，促進(jìn)全區(qū)400余名檢察干警利益共享，心靈相通，學(xué)會(huì)換位思考，體會(huì)到新區(qū)院本部有本部的難處，派出院有派出院苦處，營造團(tuán)結(jié)出戰(zhàn)斗力的濱海檢察文化氛圍。

（二）濱海新區(qū)檢察管理體制的檢察一體的路徑優(yōu)化例示

1.建立新區(qū)院與派出院干部人事工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、整體規(guī)劃工作模式，完善干部人事管理機(jī)制

新區(qū)院與派出院在干部人事管理制度上是領(lǐng)導(dǎo)與從屬關(guān)系，新區(qū)院有必要加強(qiáng)對(duì)派出院院領(lǐng)導(dǎo)及中層干部的任免、交流等工作。（1）新區(qū)院應(yīng)加強(qiáng)對(duì)派出院領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督管理。派出院領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)主動(dòng)接受新區(qū)院的監(jiān)督，新區(qū)派出院要接受新區(qū)院的直接領(lǐng)導(dǎo)，向新區(qū)院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，并由新區(qū)院向新區(qū)人大定期報(bào)告派出院的工作情況。（2）新區(qū)院應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)中層領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理。中層領(lǐng)導(dǎo)干部也應(yīng)按級(jí)管理，對(duì)副處級(jí)以上中層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)由新區(qū)院直接管理，對(duì)科級(jí)以下領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)由派出院直接管理，但需要報(bào)新區(qū)院備案。新區(qū)院對(duì)副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)應(yīng)由空缺職位的競爭擴(kuò)大到多數(shù)職位的競爭，探索副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)5年任期制，與檢察長屆次同進(jìn)退，并堅(jiān)持在3個(gè)派出院之間公平分配員額，統(tǒng)一選拔條件，競爭上崗。堅(jiān)持逢晉必考，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行業(yè)績公示、實(shí)績考核，同時(shí)通過選務(wù)公開，完善民主推薦、民主測評(píng)和民主評(píng)議程序，保障廣大干警的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使干部考察任用工作準(zhǔn)確可靠。派出院對(duì)本院科級(jí)以下領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔也應(yīng)參照上述方式進(jìn)行，新區(qū)院應(yīng)及時(shí)介入和現(xiàn)場指導(dǎo)。新區(qū)院領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察部門還要對(duì)所有中層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行任前誡勉談話。（3）新區(qū)院應(yīng)在全系統(tǒng)內(nèi)探索中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部的輪崗交流制度，適時(shí)組織新區(qū)院與派出院領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作。新區(qū)院應(yīng)按照組織程序和規(guī)范要求，面向全系統(tǒng)進(jìn)行中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部之間的交流調(diào)整，特別要探索上下輪崗交流和掛職鍛煉，安排新區(qū)院處長交流到派出院擔(dān)任副檢察長或“空降”直提為檢察長，派出院副檢察長交流到新區(qū)院擔(dān)任中層。新區(qū)院還要考慮任職回避和經(jīng)驗(yàn)交流等因素，安排派出院之間的院領(lǐng)導(dǎo)和中層干部之間實(shí)現(xiàn)相互輪崗交流。同時(shí)要健全完善調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部的制度措施，推進(jìn)新區(qū)院及派出院班子、干部之間的調(diào)整性交流。（4）積極探索檢察人員分類管理改革，推進(jìn)檢察官職業(yè)化進(jìn)程。新區(qū)院及派出院要盡快理順干部人員身份問題，切實(shí)厘清公務(wù)員（行政編）、事業(yè)人員（事業(yè)編）、工人編制、聘用人員及編外人員的界限，建議新區(qū)院成立行政管理局或管理辦公室，集中對(duì)檢察人員正式編制以外的人員進(jìn)行管理。新區(qū)院政治部應(yīng)對(duì)行政編制檢察人員實(shí)現(xiàn)分類管理，各類人員有各自的晉升方式和空間，從而保證各類人員的相對(duì)穩(wěn)定性。在中層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的管理上，建議將處長助理或科長助理的法律身份明確化，納入中層副職統(tǒng)一管理；同時(shí)積極為派出院爭取業(yè)務(wù)類檢察官的行政職級(jí)，探索檢察行政人員比照綜合管理類公務(wù)員職數(shù)職務(wù)職稱改革，進(jìn)一步推進(jìn)檢察官職業(yè)化改革。（5）加強(qiáng)對(duì)干部人事管理工作的監(jiān)督。新區(qū)院應(yīng)探索市院考評(píng)指導(dǎo)為基準(zhǔn)對(duì)派出院干部集中考評(píng)，可以適當(dāng)根據(jù)新區(qū)院及派出院不同區(qū)域、不同層次、不同類型領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的特點(diǎn)，建立各有側(cè)重、各具特色的考核內(nèi)容和考核指標(biāo)體系。把考核結(jié)果作為干部選拔任用的重要依據(jù)，并與培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督、激勵(lì)約束等結(jié)合起來，充分發(fā)揮考核的導(dǎo)向作用。完善考核結(jié)果反饋和通報(bào)制度，建立干部考核信息管理系統(tǒng)，為科學(xué)地分析領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍狀況提供依據(jù)。新區(qū)院根據(jù)考評(píng)出現(xiàn)的問題，相應(yīng)出臺(tái)統(tǒng)一的培訓(xùn)規(guī)劃，健全培訓(xùn)制度，加大投入保障，堅(jiān)持系統(tǒng)培養(yǎng)，在檢察干部教育培訓(xùn)上創(chuàng)新路。

2.啟動(dòng)濱海新區(qū)檢察調(diào)研聯(lián)動(dòng)機(jī)制

調(diào)研工作在濱海新區(qū)檢察工作中帶有全局性、先導(dǎo)性和建設(shè)性，所以濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視檢察調(diào)研工作，建立檢察調(diào)研工作責(zé)任制，建立健全各項(xiàng)檢察調(diào)研工作制度，并狠抓落實(shí)。具體措施是：（1）推行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，對(duì)檢察調(diào)研工作實(shí)行“一把手工程”。新區(qū)院對(duì)全區(qū)檢察機(jī)關(guān)調(diào)研工作整體負(fù)責(zé)，新區(qū)院檢察長與各派出院院檢察長和新區(qū)院部門負(fù)責(zé)人簽訂調(diào)研工作責(zé)任書。各派出院檢察長對(duì)本院檢察調(diào)研工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，與本院部門負(fù)責(zé)人簽訂調(diào)研工作責(zé)任書。新區(qū)檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)將調(diào)研工作列入院黨組重要議事日程，制定5年規(guī)劃與年度計(jì)劃，從課題選題、人才培養(yǎng)到兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲等層面加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保調(diào)研工作落到實(shí)處、不斷增強(qiáng)調(diào)研工作的前瞻性、計(jì)劃性和實(shí)效性。（2）加強(qiáng)指導(dǎo)與合作。新區(qū)研究室作為新區(qū)檢察調(diào)研的指導(dǎo)性機(jī)構(gòu)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)派出院檢察調(diào)研工作的長期規(guī)劃和日常指導(dǎo)。如制定新區(qū)檢察調(diào)研年度計(jì)劃，定期檢查計(jì)劃落實(shí)情況，建立檢察調(diào)研人才庫，組織專家授課與調(diào)研培訓(xùn)等。同時(shí)要求各派出院檢委辦堅(jiān)持案件質(zhì)量季度分析報(bào)告制度，并要求其定期報(bào)送半年度和本年度案件質(zhì)量分析報(bào)告，以加強(qiáng)檢察統(tǒng)計(jì)信息的分析、實(shí)證研究。派出院檢委辦也要加強(qiáng)相互合作，如共享發(fā)表平臺(tái)，共同撰寫調(diào)研課題，交流調(diào)研工作經(jīng)驗(yàn)等。（3）切實(shí)兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。新區(qū)院應(yīng)當(dāng)逐步加大經(jīng)費(fèi)投入，不斷完善調(diào)研經(jīng)費(fèi)保障制度，同時(shí)要研究出臺(tái)《新區(qū)檢察機(jī)關(guān)調(diào)研成果獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，并及時(shí)兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。在條件允許的情況下，新區(qū)院可以通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式對(duì)派出院的調(diào)研活動(dòng)提供必要的經(jīng)費(fèi)支持，對(duì)調(diào)研工作搞得好的院應(yīng)當(dāng)給予必要的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)調(diào)研工作落后的院給予批評(píng)。（4）統(tǒng)一發(fā)布和管理新區(qū)檢察調(diào)研課題。新區(qū)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)站在全區(qū)中心工作和新區(qū)檢察整體工作的戰(zhàn)略高度，年初與派出院領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商，發(fā)布全區(qū)檢察機(jī)關(guān)指導(dǎo)性調(diào)研課題。給予課題經(jīng)費(fèi)，需要通過派出院與新區(qū)院各部門競標(biāo)來選定課題承擔(dān)人，新區(qū)院研究室對(duì)重點(diǎn)課題跟蹤督辦，切實(shí)保證課題質(zhì)量。筆者建議新區(qū)院及派出院應(yīng)實(shí)施“一院一?！庇?jì)劃，即新區(qū)院及派出院都要分別聯(lián)系一所科研院所，共同開展市級(jí)和區(qū)級(jí)檢察和法學(xué)課題攻關(guān)。建議新區(qū)院積極與學(xué)術(shù)報(bào)刊雜志加強(qiáng)聯(lián)系，構(gòu)建發(fā)表平臺(tái)。同時(shí)建議新區(qū)院創(chuàng)辦《濱海檢察》內(nèi)部雜志，可以辦成半年刊或年刊，主要用于轉(zhuǎn)載新區(qū)檢察干警撰寫的檢察調(diào)研及信息、宣傳等文章，加強(qiáng)課題交流，拓展對(duì)外宣傳渠道。（5）建立年會(huì)制，開展濱海檢察論壇等活動(dòng)。新區(qū)院及派出院應(yīng)進(jìn)一步明確調(diào)研工作考評(píng)規(guī)則、辦法，改進(jìn)和完善優(yōu)秀調(diào)研成果評(píng)比、評(píng)價(jià)和轉(zhuǎn)化機(jī)制，提高調(diào)研成果的應(yīng)用價(jià)值，建立健全全區(qū)檢察調(diào)研成果共享平臺(tái)。筆者認(rèn)為年終評(píng)比是考評(píng)工作的基礎(chǔ)，而年會(huì)制則是調(diào)研成果展示的重要平臺(tái)，具體措施是：一是創(chuàng)辦“濱海檢察論壇”，每年年中由新區(qū)院組織派出院及新區(qū)院各部門檢察干警撰寫的檢察調(diào)研稿件，并組織專家對(duì)稿件進(jìn)行評(píng)優(yōu)，評(píng)出一、二、三等獎(jiǎng)和優(yōu)秀獎(jiǎng)。8月初在新區(qū)院或派出院召開“濱海檢察論壇”，進(jìn)行論文交流，最后對(duì)評(píng)選出來的優(yōu)秀論文報(bào)送“天津檢察論壇”，參加全市優(yōu)秀檢察論文的評(píng)選；探索創(chuàng)辦“基層司法實(shí)務(wù)論壇”。建議新區(qū)院積極與新區(qū)公安局、法院和司法局等司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通，建立“基層司法實(shí)務(wù)論壇”，每年定期召開，對(duì)本年度的司法熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題共同研討，就達(dá)成共識(shí)的部分通過出臺(tái)會(huì)議紀(jì)要或會(huì)簽文件的形式予以固定，以指導(dǎo)今后的新區(qū)司法工作；三是推進(jìn)年會(huì)論文成果的轉(zhuǎn)化。建議新區(qū)院每年組織出版一本學(xué)術(shù)專著，選定本年度某專題，組織新區(qū)檢察機(jī)關(guān)調(diào)研骨干開展專題調(diào)研；每年出版一本論文集，將本年度的年會(huì)論文及重點(diǎn)調(diào)研按服務(wù)篇、監(jiān)督篇、改革篇、文化篇專題進(jìn)行編排，并由新區(qū)院及派出院檢察長撰寫篇首寄語，形成從上到下重視調(diào)研成果轉(zhuǎn)化的良好氛圍，健全檢察調(diào)研的長效保障機(jī)制。

3.探索濱海檢察公訴一體化工作機(jī)制

新區(qū)院在堅(jiān)持市院領(lǐng)導(dǎo)的前提下，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)派出院與新區(qū)法院、政法委等新區(qū)司法機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)的外部關(guān)系，加強(qiáng)派出院公訴部門之間的橫向溝通和經(jīng)驗(yàn)交流，加強(qiáng)公訴人隊(duì)伍建設(shè)、開展司法調(diào)研等工作；統(tǒng)籌兼顧、分步進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)公訴人為核心的公訴隊(duì)伍、公訴業(yè)務(wù)和公訴信息化“三位一體”的機(jī)制建設(shè)。要圍繞公訴人的一體化進(jìn)行，在新區(qū)院的統(tǒng)籌安排下，建立統(tǒng)一的區(qū)級(jí)公訴人才庫，統(tǒng)籌兼顧，逐步實(shí)現(xiàn)用人機(jī)制的一體化，并建立相關(guān)的信息化數(shù)據(jù)庫，建立“三位一體”的公訴一體化機(jī)制。具體來說：（1）公訴人隊(duì)伍建設(shè)一體化。要將新區(qū)檢察機(jī)關(guān)公訴部門看作一個(gè)整體，新區(qū)院應(yīng)聯(lián)合派出院共同開展“新區(qū)優(yōu)秀公訴人”、“公訴演講比賽”等崗位練兵活動(dòng)，兌現(xiàn)公訴業(yè)績獎(jiǎng)懲機(jī)制，如對(duì)獲得全市或全國優(yōu)秀公訴人稱號(hào)的，新區(qū)院應(yīng)出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)政策，統(tǒng)一進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以鼓勵(lì)先進(jìn)，帶動(dòng)隊(duì)伍，進(jìn)而全面提高新區(qū)公訴人員的業(yè)務(wù)水平和辦案能力，實(shí)現(xiàn)新區(qū)公訴人員素質(zhì)的一體化。同時(shí)在各派出院遴選業(yè)務(wù)能力出眾、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀公訴人建立人才庫，新區(qū)院根據(jù)辦案需要，可以選調(diào)人才庫中的派出院公訴人到新區(qū)院或其他派出院，對(duì)區(qū)域內(nèi)發(fā)生的各種大案、要案，疑難復(fù)雜案件、具有重大影響的案件公訴人或者業(yè)務(wù)骨干辦理重大、復(fù)雜案件，新區(qū)院也可指派本院檢察官到派出院承辦重大、復(fù)雜公訴案件，通過優(yōu)秀公訴人的縱向和橫向流動(dòng)實(shí)現(xiàn)公訴用人機(jī)制上的一體化。（2）執(zhí)法區(qū)域辦案一體化。對(duì)于因外部干擾、輿論影響等因素，不適合由有管轄權(quán)的派出院審查起訴的案件，新區(qū)院應(yīng)當(dāng)由同級(jí)人民法院依法指定管轄。新區(qū)政法委曾做出關(guān)于將新區(qū)內(nèi)所有自偵案件收歸新區(qū)人民法院統(tǒng)一管轄的決定，決定的出發(fā)點(diǎn)就是為了實(shí)現(xiàn)司法人員的回避，克服說情干擾等辦案阻力。筆者原則上同意此規(guī)定，但認(rèn)為從便于訴訟的精神出發(fā)應(yīng)作必要的變通，如將可能判處3年以上的自偵案件移送新區(qū)檢察院公訴，而對(duì)3年以下的輕微自偵案件宜由各審判區(qū)管轄，由各派出院審查和支持起訴較妥。同時(shí)，對(duì)案件涉及多個(gè)地區(qū)的，新區(qū)院要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，派出院要積極配合，對(duì)新區(qū)院的意見給予必要的尊重。新區(qū)院則要切實(shí)加大對(duì)派出院訴訟監(jiān)督工作的支持力度，積極協(xié)調(diào)同級(jí)公安機(jī)關(guān)、人民法院督促其下級(jí)機(jī)關(guān)按照檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督意見，糾正訴訟中的違法現(xiàn)象。（3）公訴類案分析治理一體化。應(yīng)建立派出院公訴數(shù)據(jù)報(bào)送制度，由派出院公訴科按季度向新區(qū)院公訴處報(bào)送公訴工作基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和典型案例。公訴處要依此建立公訴數(shù)據(jù)分析監(jiān)測制度，對(duì)從中發(fā)現(xiàn)的辦案質(zhì)量共性問題要召開聯(lián)席會(huì)議，組織集體評(píng)析，提出改進(jìn)和完善公訴工作的意見建議；新區(qū)院還要負(fù)責(zé)情況反映工作，對(duì)全區(qū)公訴類案分析中發(fā)現(xiàn)的全區(qū)多發(fā)性犯罪特點(diǎn)、規(guī)律及檢察建議，以情況反映的形式向區(qū)委政法委及相關(guān)部門報(bào)告或通報(bào)，為職能部門正確決策提供決策參考和依據(jù)。