■邸 達(dá)

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院大力推動(dòng)公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)，加快解決中低收入群體住房問(wèn)題，公共租賃住房制度已經(jīng)成為我國(guó)“十二五”期間乃至未來(lái)一段時(shí)期住房保障制度的重要組成，公共租賃住房項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)對(duì)于完善我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障體系將起到至關(guān)重要的作用。然而，由于公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)的投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)，在目前各級(jí)政府財(cái)力有限的情況下，僅依靠政府的投資難以滿足項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的資金需求。針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)存在的資金問(wèn)題，一方面部分地區(qū)和城市開(kāi)始積極探索將PPP模式引入公租房項(xiàng)目建設(shè)，另一方面國(guó)家層面也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策積極鼓勵(lì)地方運(yùn)用PPP模式推進(jìn)公共租賃住房的投資建設(shè)與管理運(yùn)營(yíng)。PPP模式下公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)一般具有參與主體多、運(yùn)行復(fù)雜等特點(diǎn)，由此導(dǎo)致公共部門與私營(yíng)部門之間不可避免的產(chǎn)生諸多分歧。為了保證項(xiàng)目順利實(shí)施，提供可以滿足中低收入者需求的公共租賃住房，同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共部門與私營(yíng)部門“雙贏”或“多贏”的目標(biāo)，選擇適當(dāng)?shù)腜PP資金運(yùn)作方式就顯得尤為重要。本文探討了PPP模式應(yīng)用于公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)的適用性與可行性，并對(duì)PPP模式下公共租賃住房項(xiàng)目資金運(yùn)作方式的選擇進(jìn)行了分析，最后就政府與企業(yè)合作采用PPP模式進(jìn)行公共租賃租房項(xiàng)目建設(shè)提出了相應(yīng)的政策建議。

公共租賃住房項(xiàng)目采用PPP模式的適用性與可行性分析

（一）PPP模式的內(nèi)涵

PPP（ Public -Private -Partnership）通常指“公私合伙或公私合營(yíng)”，即公共部門與私營(yíng)部門合作。其中，“公”主要指國(guó)家和地方政府及其下屬部門；“私”在我國(guó)主要指民營(yíng)企業(yè)，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)過(guò)國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)，因此PPP在我國(guó)主要指政府與企業(yè)（主要是民營(yíng)企業(yè)）的合伙或合作經(jīng)營(yíng)?？傮w來(lái)講，PPP模式是一種基于一定合同安排而進(jìn)行的公共部門與私營(yíng)部門合作的方式，其強(qiáng)調(diào)的是部門間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)：公共部門主要發(fā)揮指導(dǎo)與協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施起支持和監(jiān)督作用；而作為項(xiàng)目執(zhí)行者的私營(yíng)部門，則主要發(fā)揮資金、專業(yè)技術(shù)與管理等方面的優(yōu)勢(shì)。

（二）PPP模式應(yīng)用于公共租賃項(xiàng)目建設(shè)的適用性分析

第一，借助私營(yíng)部門優(yōu)勢(shì)，降低采購(gòu)成本，提高公租房供給效率和服務(wù)水平。在PPP模式下，公租房項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)主體包括建筑或房地產(chǎn)企業(yè)，這些私營(yíng)部門往往擁有比公共部門更為充裕的資金、更為先進(jìn)的專業(yè)技術(shù)以及更為豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，這些都為公租房供給效率的提高提供了有力支持。同時(shí)，作為公共部門的政府可以通過(guò)一定的制度安排或制定相應(yīng)的政策來(lái)促進(jìn)私營(yíng)部門之間的競(jìng)爭(zhēng)，在滿足公租房建設(shè)及運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上降低采購(gòu)成本，從而提高財(cái)政資金的使用效率與公租房服務(wù)的供給效率，這些都是僅憑公共部門一方所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。

第二，私營(yíng)部門參與分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有助于公共部門更好發(fā)揮基本職能。通過(guò)采用PPP模式，私營(yíng)部門可以與公共部門共同分擔(dān)公租房建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)。借助私營(yíng)部門的優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)包括成本超支、進(jìn)度超期、人為損壞資產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)部門參與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，不僅可以利用自身優(yōu)勢(shì)管理與市場(chǎng)、效率等方面密切相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，而且有助于公共部門將更多的物力、人力投入到基本職能的發(fā)揮上，例如公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的制定及項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督等。

（三）PPP模式應(yīng)用于公租房項(xiàng)目建設(shè)的可行性分析

首先，國(guó)內(nèi)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速且頗具規(guī)模，已具備參與公共租賃租房項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。近年來(lái)，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展突飛猛進(jìn)，民營(yíng)企業(yè)在企業(yè)數(shù)量、就業(yè)人數(shù)以及資本等方面均呈現(xiàn)迅速增長(zhǎng)趨勢(shì)。民營(yíng)企業(yè)數(shù)量10年間增長(zhǎng)了兩倍多，年均增長(zhǎng)率超過(guò)15%；民營(yíng)企業(yè)就業(yè)人數(shù)翻了一番，年均增長(zhǎng)率達(dá)13%。此外，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的固定資產(chǎn)投資絕對(duì)數(shù)量及相對(duì)占比均快速增長(zhǎng)，截至2015年6月份，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資已占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的68.9%。這些都說(shuō)明我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已具備足夠的實(shí)力參與公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)。

其次，公共租賃住房項(xiàng)目穩(wěn)定的投資回報(bào)率，可以實(shí)現(xiàn)私營(yíng)部門與公共部門合作的盈利動(dòng)機(jī)。私營(yíng)部門的逐利性決定了其在市場(chǎng)化運(yùn)作過(guò)程中更多以盈利為目的，同時(shí)也決定了其參與公共租賃住房項(xiàng)目的主要?jiǎng)訖C(jī)是獲得持續(xù)穩(wěn)定的投資回報(bào)，無(wú)利可圖的項(xiàng)目對(duì)私營(yíng)部門缺乏足夠的吸引力。公共租賃住房作為保障性住房的一種，更多地體現(xiàn)了社會(huì)福利性，其項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)，且投資回報(bào)率偏低，但在項(xiàng)目建設(shè)完成后的運(yùn)行階段，其收益比較穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，如果政府部門能給予一定的收益補(bǔ)償與政策扶持，則完全可以滿足私營(yíng)部門的投資回報(bào)要求。

PPP模式下公共租賃住房項(xiàng)目資金運(yùn)作方式的選擇

PPP模式下公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)一般具有投資額大，周期長(zhǎng)，參與主體多，運(yùn)行復(fù)雜等特點(diǎn)，由此導(dǎo)致公共部門與私營(yíng)部門之間不可避免的會(huì)產(chǎn)生諸多分歧。為了能使項(xiàng)目順利實(shí)施，達(dá)到雙贏或多贏的目的，同時(shí)提供可以滿足中低收入者需求的公租房，選擇合適的資金運(yùn)作方式就顯得尤為重要。從PPP模式的內(nèi)涵來(lái)看，所謂公私合伙或公私合營(yíng)僅僅提供了公共部門與私營(yíng)部門合作的總體框架，實(shí)際的運(yùn)行模式可以根據(jù)具體情況進(jìn)行重新設(shè)計(jì)與選擇。一般情況下，我們把PPP模式參與公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)分為3種類型：

一是外包類PPP模式，私營(yíng)部門不參與投資，只負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的某些階段，項(xiàng)目完成后由政府部門支付報(bào)酬，從而實(shí)現(xiàn)收益。結(jié)合我國(guó)公租房項(xiàng)目建設(shè)缺乏資金支持的現(xiàn)狀，此類模式并不適合現(xiàn)階段我國(guó)公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)的發(fā)展。

二是私有化類PPP模式，私營(yíng)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，項(xiàng)目完成后通過(guò)向租戶收取相應(yīng)費(fèi)用來(lái)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)，私營(yíng)部門擁有項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)，政府部門則僅作為監(jiān)管者對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施和私營(yíng)部門的行為進(jìn)行監(jiān)督。這一模式的優(yōu)勢(shì)在于，政府部門不必投入大量資金，從而減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)減小了其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，一方面，由于我國(guó)公共租賃住房項(xiàng)目發(fā)展時(shí)間較短，相關(guān)法律法規(guī)并不健全，私營(yíng)企業(yè)的逐利性有可能導(dǎo)致其為盡快收回投資并獲得利潤(rùn)，而采取損害公眾利益的措施；另一方面，公共租賃住房項(xiàng)目投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，可能會(huì)給私營(yíng)企業(yè)帶來(lái)巨大資金壓力，導(dǎo)致其收支不平衡，進(jìn)而打擊私營(yíng)企業(yè)投資積極性。因此，此類模式也并不適用于目前我國(guó)大規(guī)模開(kāi)展的公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)。

三是特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式，私營(yíng)部門全額投資或與政府部門合作共同投資，通過(guò)與政府部門簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，私營(yíng)部門在收回投資并取得利潤(rùn)后把項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給政府部門，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)最終歸屬政府。雖然公共租賃住房項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，但其具有較為穩(wěn)定的回報(bào)率。通過(guò)簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，私營(yíng)部門完成公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)后，仍持有項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的，可以通過(guò)收取房屋租金收回一定的成本。如果政府部門再給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)貼、貼息或政策優(yōu)惠，私營(yíng)部門則可以在收回投資的同時(shí)獲取一定的利潤(rùn)，這可以在一定程度上提高私營(yíng)企業(yè)參與公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)的積極性。

由此可見(jiàn)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式參與公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)，既可以通過(guò)融資方式減輕政府部門的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又可以使私營(yíng)部門與政府部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也為私營(yíng)部門提供了更為廣闊的發(fā)展與盈利空間，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的目的。

政策建議

通過(guò)PPP模式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公共租賃住房項(xiàng)目，在保證私營(yíng)企業(yè)獲取一定利潤(rùn)的前提下，可以提高私營(yíng)企業(yè)參與公共租賃住房項(xiàng)目的積極性，拓展其投資空間，也能夠有效減輕政府部門的財(cái)政壓力，分擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，PPP模式下公共租賃住房項(xiàng)目的參與主體較多、組織運(yùn)行模式比較復(fù)雜，且實(shí)施周期較長(zhǎng)，因此在項(xiàng)目實(shí)際操作過(guò)程中，仍存在諸多需要不斷改進(jìn)和完善的地方。

（一）選擇最佳合作伙伴，合理確定特許經(jīng)營(yíng)期

首先，政府部門應(yīng)選擇資金實(shí)力雄厚、融資能力強(qiáng)、資信好的私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行合作，以保證合作質(zhì)量、降低合作風(fēng)險(xiǎn)。其次，PPP模式下公共租賃住房項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期，將直接關(guān)系到項(xiàng)目各參與主體的切身利益，因此在確定項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期的過(guò)程中必須進(jìn)行全面、充分的論證，確保在此特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，各參與主體的利益都能夠得到滿足，同時(shí)在各主體之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到整個(gè)項(xiàng)目的利潤(rùn)最大化與風(fēng)險(xiǎn)最小化，以實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的目標(biāo)。

（二）加快相應(yīng)法律法規(guī)制定

應(yīng)盡快出臺(tái)有針對(duì)性的法律法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范私營(yíng)企業(yè)參與公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)，從而真正發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)。法律法規(guī)的制定不僅要涉及PPP模式下公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)合作合同的簽訂與程序的設(shè)定，也要涉及參與方權(quán)責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)的分配。此外，各級(jí)地方政府可結(jié)合本地實(shí)際，制定地方性的法規(guī)和配套的優(yōu)惠政策，為參與公租房項(xiàng)目建設(shè)的私營(yíng)企業(yè)獲取目標(biāo)收益提供保障，從而更好的吸引社會(huì)資本。

（三）加快轉(zhuǎn)變政府職能，建立監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

PPP模式下公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府部門轉(zhuǎn)變其傳統(tǒng)的項(xiàng)目執(zhí)行者與管理者身份，更多地作為整體決策者，主要在項(xiàng)目實(shí)施階段發(fā)揮監(jiān)督與協(xié)調(diào)職能。同時(shí)，政府部門應(yīng)對(duì)PPP模式下的公共租賃住房項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行有效監(jiān)管和綜合考核評(píng)價(jià)，通過(guò)運(yùn)用財(cái)政、稅收等多種政策手段，在保障公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)達(dá)到預(yù)期效果的同時(shí)，確保社會(huì)資本具有穩(wěn)定合理的投資回報(bào)，支持私營(yíng)企業(yè)參與公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，加快公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)步伐。

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