蔣金娜

（中共丹東市委黨校，遼寧 丹東 118000）

協(xié)商民主理論視角下農村“四議一審兩公開”制度建設研究
——以丹東為例

蔣金娜

（中共丹東市委黨校，遼寧 丹東 118000）

本文以協(xié)商民主理論為視角，圍繞丹東農村的“四議一審兩公開”制度建設現(xiàn)狀，從一個比較新的視角來探究基層民主理論與協(xié)商民主理論之間的關系。丹東農村的“四議一審兩公開”制度是農村基層民主建設的新亮點，為協(xié)商民主在中國基層的發(fā)展提供了一種新的思路。在考察丹東農村“四議一審兩公開”制度建設的基礎上，提出基于協(xié)商民主理論視角下的農村基層民主建設的思考。

協(xié)商民主；四議一審兩公開；農村基層民主

黨的十八大報告中首次提出要健全社會主義協(xié)商民主制度，十八屆三中全會則強調要推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，要“就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商”，“而積極開展基層民主協(xié)商”的提出，一方面表明了黨中央對協(xié)商民主制度的高度重視和肯定，另一方面為基層民主的未來明確了發(fā)展方向。因為協(xié)商民主不但是我國人民民主的重要形式，也是符合我國國情的重要民主形式，而且在我國基層有著廣泛的群眾性和深厚的實踐基礎。

改革開放以來，中國基層民主政治不斷發(fā)展，協(xié)商對話機制也被引入基層的民主實踐之中，成為民主治理的重要內容。協(xié)商民主作為一種倡導和保護公眾、就公共關心的問題進行政策協(xié)商和決策參與的新觀念，對中國的基層民主建設具有重要意義。丹東農村的“四議一審兩公開”制度是村民自治方式的一種創(chuàng)新，是農村基層民主的實現(xiàn)形式，在實踐過程中引入對話協(xié)商機制，而議事協(xié)商的內容則十分具體，凡是涉及到村民的切身利益的重大事項都要協(xié)商。例如，鄉(xiāng)村公路的修建計劃，安置房的分配計劃，村集體的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等等，這些事情都是很具體的微觀決策，但都與村民自身利益密切相關，通過協(xié)商能夠增強決策的合法性，能夠最大限度的來保障農民在政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的利益，并逐漸發(fā)展成為遼寧農村地區(qū)民主決策和民主管理的一種治理模式。

一、協(xié)商民主理論視角下的“四議一審兩公開”制度

丹東市是遼寧省轄市，是中國最大的邊境城市，與朝鮮民主主義人民共和國隔江相望，與韓國一衣帶水，是中國一萬八千公里海岸線的北端起點，位于東北亞的中心地帶，是環(huán)黃海經(jīng)濟圈、環(huán)渤海經(jīng)濟圈重要交匯點。丹東市轄3個市轄區(qū)、1個自治縣，2個縣級市。共60個鎮(zhèn)，4個鄉(xiāng)，24個街道辦事處，183個社區(qū)，669個村，農業(yè)人口134.2萬人（截止2013年）。自2007年以來，丹東市陸續(xù)在振安區(qū)和東港市的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、98個村開展“四議一審兩公開”制度的試點工作，取得了明顯成效。試點成功后，這項制度在丹東市78個涉農鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和669個行政村全面推開，并在遼寧省其他地區(qū)得以推廣。丹東農村的“四議一審兩公開”就是一種民主決策制度，即凡涉及村發(fā)展的重大問題和村民利益的重大事項，都通過“村干部動議、村‘兩委’合議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府審核、黨員大會復議、村民代表或村民大會決議”的程序進行決策，“兩公開”：即實行決議公開、實施結果公開。應該說，“四議一審兩公開”制度的推行，有利于激發(fā)農民黨員參政議政的主體意識，村級事務民主決策和管理的水平得到了提升，探索出了一條村“兩委”工作目標以群眾意愿為主，黨員群眾自覺把村黨組織意愿轉變成行動的鄉(xiāng)村治理的新路。

四議一審兩公開究其實質，是為了調動農民黨員主體作用，強化鄉(xiāng)村黨組織的領導核心地位，鞏固黨在農村的執(zhí)政基礎，但在客觀上推進了農村基層民主政治建設，特別是“村民代表或村民大會決議”實際上是不同利益群體之間的協(xié)調溝通會，究其本質也是協(xié)商民主的一種表現(xiàn)形式，這為協(xié)商民主在基層的進一步發(fā)展奠定了良好的基礎。近年來，這種“草根”式的協(xié)商民主發(fā)展良好，逐漸成為農村地區(qū)民主決策和民主管理的一種治理模式。而其他一些地方的“民主懇談會”、“民主理財日”“民主議政日”、“民主議事會”、“村民民主評議會”等鄉(xiāng)村和社區(qū)治理形式，也都不同程度地體現(xiàn)了協(xié)商民主的精神和內核。

(一)“四議一審兩公開”制度為協(xié)商民主在中國基層的發(fā)展提供了一種新的思路

1.“四議一審兩公開”制度體現(xiàn)了協(xié)商民主的多元性，讓村民真正參與決策，是一種新的基層公共決策制度。

協(xié)商民主理論，主張公民積極參與公共事物和公共決策，在共同理性討論的基礎上最后做出民主合法的決策。通過采用協(xié)商民主的方式，在制定政策的時候充分動員廣大人民的參與，切實考慮其政策需求和偏好，可以有效避免政策嚴重脫離實際，使得制定的政策符合當?shù)禺敃r的情況，有助于政策順利有效的執(zhí)行。

我們注意到現(xiàn)在鄉(xiāng)村的治理環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，不管是農村所有制結構的變遷還是農民角色的轉換，都帶來深刻的利益格局變動。在這一大背景之下，農村的社會穩(wěn)定、農村基層政治發(fā)展都有賴于參與式民主的擴大和制度化建設，“四議一審兩公開”制度可以說是恰逢其時。按照“四議一審兩公開”制度的要求凡是村級重大事務和與農民切身利益相關的事項，都要按照這一制度來決策，這應該能夠避免利益表達和參與機制流于形式，而且能夠最大程度上擴大村民政治參與的途徑。

2.“四議一審兩公開”制度體現(xiàn)了協(xié)商民主的平等性，調動了村民的公共參與熱情，是一種有序的公民政治參與制度。

協(xié)商民主理論，主張公民在參與某一公共決策過程中，具有平等參與公共事務和公共決策的權利。

“四議一審兩公開”制度實際上是把涉及村民切身利益的重大事項交給村民自己管理，將選擇村民代表的權力真正地下放給村民，從而選出素質高、聲譽好，能力強的村務代表，來為村民代言，真正地維護村民的各項權益。在兩公開的過程中，最大限度地保證了村民的知情權、參與權、決策權、監(jiān)督權，提高了村務決策的質量，激發(fā)了村民的政治參與熱情，維護了農民群眾的根本利益。

3.“四議一審兩公開”制度體現(xiàn)了協(xié)商民主的程序性，提高了村民的政治素質，是一個新的基層民主實踐的平臺。

協(xié)商民主理論，主張公民在參與某一公共決策過程中，按照合法的程序和規(guī)則進行政治參與?！八淖h一審兩公開”制度提供了一個使村民通過合法的渠道和合法的程序來進行政治參與的渠道。在參與政治生活的過程中，不僅喚醒了村民的民主熱情，而且使得村民掌握了參與政治生活的程序、規(guī)則，同時磨練了必要的參政技巧。在我們這樣一個政治制度化還處于發(fā)展中的國家來說，特別是對缺乏協(xié)商民主參與習慣的中國農民來說都是一種難得的經(jīng)驗積累。

4.“四議一審兩公開”制度體現(xiàn)了我們黨對發(fā)展基層民主制度的高度重視，在決策的實施和公開的過程中體現(xiàn)了協(xié)商民主與基層民主兩種民主方式的契合。

基層民主建設歷來就是我們黨和國家高度重視的一項制度。在十五大報告中提出“城鄉(xiāng)基層政權和基層群眾性組織，都要健全民主選舉制度，實行村務公開和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層共事業(yè)和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督?！痹谑叽髨蟾嬷刑岢霭寻l(fā)展基層民主、保障人民享有更多更切實的民主權利作為社會主義政治建設的一項重大任務，它也是發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程的重點。十八大報告則進一步提出要健全社會主義協(xié)商民主制度，積極開展基層民主協(xié)商。

引言:與歐美等西方發(fā)達國家相比，我國中小企業(yè)國際貿易融資發(fā)展的起步較晚，我國首批企業(yè)國際貿易融資始于20世紀90年代。但是，盡管如此，我國中小企業(yè)與其他形式的眾多企業(yè)，例如，民營、私營、國有相比，發(fā)展最為迅速。我國中小企業(yè)的數(shù)量始終處于領先位置，我國中小企業(yè)的數(shù)量占比企業(yè)總數(shù)量的95%，中小企業(yè)出口額占總出口額的60%。通過數(shù)據(jù)我們可以發(fā)現(xiàn)，我國擁有了較多的中小企業(yè)，但是，中小企業(yè)融資難的問題依然需要引起社會各界人士的重視。

四議一審兩公開制度一方面突出了鄉(xiāng)村黨組織的領導核心地位，突出了農民黨員的主體地位，另一方面促進了農村基層民主政治建設的發(fā)展。在這個過程中，不僅體現(xiàn)了基層民主的中國特色，而且堅持了黨的領導。而在開展的基層民主協(xié)商的過程中，又體現(xiàn)了協(xié)商民主的種種特征，可以說在“四議一審兩公開”制度的實施過程中，實現(xiàn)了協(xié)商民主與基層民主的契合。

(二)在實踐過程中“四議一審兩公開”制度面臨著的一些問題

1.民主意識不強。我國是一個有著幾千年的封建專制統(tǒng)治的國家，人治思想根深蒂固，很多群眾和官員民主意識不強，缺乏民主習慣。

對于一般民眾來說，當遇到矛盾和糾紛時，第一時間是千方百計地尋求人脈關系化解問題，而不是運用民主和法律的武器。而對于一些官員來說，遇到棘手的問題時，沒有形成良好的民主習慣，他們通常用家長制作風開展工作，不愿意用民主手段化解矛盾。

2.表達渠道不暢。伴隨著市場經(jīng)濟迅猛發(fā)展，具有獨立利益和主體意識的多元利益群體在市場化中正在形成。在農村同樣如此，村民的利益訴求越來越多，但是利益表達的渠道卻不是很暢通。“四議一審兩公開”制度這個平臺有利于村民利益訴求的表達，但是由于農村空心化問題的存在，真正涉及村民核心利益的問題，如村兩委的選舉、征地拆遷等問題并沒有在這個平臺上得到充分的表達。而在事后也沒有其他表達渠道來進行補救。

3.執(zhí)行程序不嚴?，F(xiàn)在村民都大量出外務工，出現(xiàn)了在家不理事，理事不在家的現(xiàn)象，所以在“四議一審兩公開”實施過程中召集代表困難，在推行過程中出現(xiàn)問題。而且“兩公開”的內容存在不夠詳細、不夠規(guī)范等現(xiàn)象。

二、基于協(xié)商民主機制下的農村基層民主制度建設的思考

丹東農村地區(qū)四議一審兩公開制度作為中國農村基層民主建設的一個標本，在這個過程中體現(xiàn)出了協(xié)商民主的精神和內核。要在此基礎上來研究協(xié)商民主理論對農村基層民主建設的推進作用。

(一)協(xié)商民主理論對基層民主理論的契合模式

盡管近年來中國基層協(xié)商民主實踐如火如荼，也不缺乏相關的理論研究，但是兩種民主理論的契合程度仍然存在問題。我們從農村和社區(qū)開始進行的協(xié)商民主實踐，恰恰是找準了切入點。習近平總書記在擔任中共浙江省委書記在衢州調研基層基礎工作時說，基層是社會的細胞，各種社會現(xiàn)象都通過基層反映出來，各種社會問題都在基層最先表現(xiàn)出來，各種沖突也可能最先在這里醞釀、爆發(fā)。確實，基層的民主與和諧，對鞏固國家政權根基，提高黨和政府的向心力、凝聚力，更具有現(xiàn)實意義。不管是城市社區(qū)的自治管理還是農村的村民自治，這些基層的民主實踐鍛煉提高了公民的政治素質，培育了公民的民主意識，而協(xié)商民主治理新政發(fā)展的社會動力主要依靠公民民主意識的提高。作為一種倡導和保護在公眾關心的爭議上的政策協(xié)商和決策過程的草根參與的觀念，協(xié)商民主能促進基層民主。協(xié)商民主的重要性體現(xiàn)在為村民公共參與和集體決策進行新的政治程序基礎上構建新的合法性。

(二)基層民主建設必須要重視基層政協(xié)的作用

要充分發(fā)揮人民政協(xié)的重要渠道作用，深入開展專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，從而匯聚各族各界人士的意見建議。根據(jù)公民民主意識不斷增強的新形勢，不斷地在基層群眾自治、社會管理等領域來探索和創(chuàng)新符合實際的協(xié)商民主方式?，F(xiàn)在多地政協(xié)在社區(qū)和農村設立了政協(xié)聯(lián)絡室，以聯(lián)絡室為平臺，圍繞黨政所需、群眾所盼、政協(xié)所能選題，如城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)征遷安置、新建居民小區(qū)學區(qū)設置、農村生活污水處理、街道居家養(yǎng)老服務中心建設，組織政協(xié)委員、有關部門和利益相關方開展協(xié)商，增進了共識、化解了矛盾、推進了工作，取得了良好成效。

(三)基層民主建設需要提高公民協(xié)商參與能力

深化基層民主，其關鍵點是擴大基層民主的自治性和參與性，因為基層的民主協(xié)商針對的主體是基層群眾，它對基層群眾的協(xié)商參與能力和素質有著較高的要求，所以中國基層民主建設的戰(zhàn)略任務就是提高公民協(xié)商參與能力。調動廣大人民群眾參政議政積極性，提高公民的五種意識，包括主體意識、權利意識、參與意識、平等意識和法治意識，促進公民在現(xiàn)有的民主舞臺上充分行使其民主的權利，實現(xiàn)當家作主。

(四)基層民主建設需要培育協(xié)商民主文化

文化是一種軟資源，對于制度的運作效能具有巨大影響。我們應該注意到伴隨著文化多元化的發(fā)展，協(xié)商民主必將發(fā)揮更大的作用，不但能夠促進不同文化間的溝通與理解，而且能夠使得各種文化團體之間維持一種深層的相互理解，從而為社會信任打下基石。所以要在堅持協(xié)商民主和基層民主實踐的過程中，充分發(fā)揮黨和人民的主體作用，始終注意大力培育社會主義協(xié)商民主文化，要充分尊重人民在培育社會主義協(xié)商民主文化過程中的主體地位和首創(chuàng)精神。

［1］陳家剛.協(xié)商民主引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2004，(3).

［2］王瑾.改革開放三十年的基層民主建設［J］.當代世界與社會主義，2008，(5).

［3］王雅楠，宋博，杜仕菊.我國基層協(xié)商民主的困境與出路［J］.上海市社會主義學院學報，2011，(1).

(責任編輯：謝建美)

D 621

A

1009-2293（2015）03-0030-03

蔣金娜，丹東市委黨校講師。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2015.04.008