袁琴武

（曲靖師范學院政法學院，云南曲靖655011）

食品監(jiān)管瀆職罪主體之探討

袁琴武

（曲靖師范學院政法學院，云南曲靖655011）

食品監(jiān)管瀆職罪的主體是特殊主體，即指負責對食品安全行使監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員。在司法實踐中，正確界定適用食品監(jiān)管瀆職罪的主體要件，需要準確理解本罪主體的特征。鑒于司法過程中食品監(jiān)管瀆職罪主體確定難，應當厘清食品監(jiān)管職責，強化食品監(jiān)管瀆職罪與食品安全監(jiān)管體系的耦合度。

食品監(jiān)管瀆職罪；主體；特征；對策

犯罪行為的主體，是指刑法規(guī)定的實施犯罪行為的主體。[1]關于食品監(jiān)管瀆職罪，根據(jù)我國《刑法》第四百零八條之一的描述，其行為主體應當是特殊主體，即負責對食品安全行使監(jiān)督管理職責的國家機關監(jiān)督管理人員。但在司法實踐中對其準確理解和具體適用依然顯得困難。

一、食品監(jiān)管瀆職罪主體的理解和適用

理解和適用食品監(jiān)管瀆職罪的主體要件應當明確，食品監(jiān)管瀆職罪增設以來并無相關司法解釋專門對其主體作具體界定。因此，對于“負有食品監(jiān)管職責的國家機關工作人員”的分析應當對比全國人民代表大會常務委員會制定的《〈刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》對于瀆職罪主體的解釋。理由有二：首先，在食品監(jiān)管瀆職罪沒有增設之前，食品監(jiān)管瀆職行為就是按照《刑法》第九章的其他瀆職罪名定罪處罰，因此增設以后所規(guī)制的主體應當和原來保持一致。其次，從法條的罪狀描述來看，第九章中的犯罪主體都描述為“國家機關工作人員”，區(qū)別只是在于他們的具體職責不同，所以食品監(jiān)管瀆職罪的主體范圍可以對比法律文件對其他罪名中主體范圍的解釋。因此，食品監(jiān)管瀆職罪的主體應當具有以下幾個特征：

（一）食品監(jiān)管瀆職罪主體是特殊的國家機關工作人員

同濫用職權罪和玩忽職守罪以所有的“國家機關工作人員”作為其構成主體是有明顯不同，并不是所有的“國家機關工作人員”都能成為食品監(jiān)管瀆職罪主體，只有其中“負有食品安全監(jiān)督管理職責”的那一部分特殊國家機關工作人員才能構成。[2]因此，食品監(jiān)管瀆職罪主體是特殊的“國家機關工作人員”，是具有食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員。

（二）食品監(jiān)管瀆職罪主體依法對食品安全負有監(jiān)管職責

監(jiān)管，包括監(jiān)督和管理，這是一個行使國家公權力的過程。這一特點將本罪的主體同一些具有食品安全監(jiān)督義務的機構和組織區(qū)分開來，實踐中，消費者協(xié)會以及行業(yè)協(xié)會都具有對食品安全進行監(jiān)督的義務，但是，他們的監(jiān)督義務并不來自于國家的授權，沒有公權性。因此消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等不是食品監(jiān)管瀆職罪的主體。另外，此處的監(jiān)管職責只是直接責任，同違法責任不同，食品監(jiān)管瀆職的刑事責任是對食品監(jiān)管者瀆職行為最嚴厲的責任形式。《食品安全法》在追究食品監(jiān)管者行政責任時對于監(jiān)管者的要求是直接負責的人員和其他直接責任人員。根據(jù)刑法舉輕以明重的原則，食品監(jiān)管瀆職罪中所要求的主體應當是直接負責的人員和其他直接責任人員。[3]

（三）食品監(jiān)管瀆職罪主體不限于《食品安全法》中所列監(jiān)管主體

《食品安全法》中對食品監(jiān)管瀆職違法的國家機關的界定是：縣級以上工商行政管理部門、農業(yè)行政部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、質量監(jiān)督部門、衛(wèi)生行政部門中依照有關法律規(guī)定對食品安全實施監(jiān)督管理的國家行政部門人員。但是，同刑事司法中所遇到的食品監(jiān)管瀆職的主體相比，這一界定很大程度上縮小了本罪的行為主體范圍，有悖于本罪的立法原意。理由如下：首先，從主體的橫向范圍來看，除這一界定列出的這些部門之外仍然有很多具有一些食品安全監(jiān)管職責的部門（如縣級以上地方人民政府等），如若只將縣級以上工商行政管理部門、農業(yè)行政部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、質量監(jiān)督部門、衛(wèi)生行政部門中的國家機關工作人員定為本罪主體，則其他部門中的國家機關工作人員在履行食品安全監(jiān)管職責時的瀆職行為就不能依照本罪定罪量刑，這違背了刑法的平等原則和罪責刑相適應原則。其次，從主體的縱向范圍來看，這一界定排除了縣級以下的負有食品安全監(jiān)管職責的監(jiān)管人員，這直接導致了如鄉(xiāng)級政府中負有食品安全監(jiān)管職責的監(jiān)管人員的瀆職行為只能按照玩忽職守罪和濫用職權罪處罰，不符合刑法的基本原則。[4]另外，《關于〈刑法〉第九章瀆職罪主體解釋》中解釋的瀆職犯罪主體還包括：受國家機關委托而代替國家機關履行監(jiān)督管理職責的組織中從事公務的人員；不具有國家機關工作人員編制但在國家機關中從事公務的人員。因此，受肩負食品安全監(jiān)管職責的國家機關委托并代理該國家機關行使食品安全監(jiān)督管理職責的組織中行使食品安全監(jiān)管職權的人員和雖然沒有列入國家食品安全工作人員編制但在肩負食品安全監(jiān)管職責的國家機關中履行食品安全監(jiān)督管理職責的人員也應當是食品監(jiān)管瀆職罪的主體。

（四）食品監(jiān)管瀆職罪的主體是工作人員

從食品監(jiān)管瀆職罪的罪狀表述可以看出，食品監(jiān)管瀆職罪主體是肩負食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關的工作人員，并沒有規(guī)定相應的單位犯罪。因此，本罪的主體只能是負有食品安全監(jiān)督管理職責的具體的個人，肩負食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關不能以單位的形式作為本罪的主體。食品安全事故出現(xiàn)以后，要確定監(jiān)管瀆職犯罪的主體必須確定監(jiān)管機關后再確定機關的具體責任人員，這一特點也就對食品安全監(jiān)管的職權分工提出了要求。在例外情況下，職責機關具有食品監(jiān)管瀆職行為并出現(xiàn)四百零八條之一規(guī)定的犯罪結果，而此時在機關內部并未明確到個人的職責分工時，就會出現(xiàn)食品監(jiān)管瀆職罪主體的空白。

綜上所述，食品監(jiān)管瀆職罪的主體具體應當包括：經法律、法規(guī)授權，代表國家行使食品安全監(jiān)督管理職權的國家機關中的工作人員；受肩負食品安全監(jiān)管職責的國家機關委托并代理該國家機關行使食品安全監(jiān)督管理職責的組織中行使食品安全監(jiān)管職權的人員；雖然沒有列入國家食品安全工作人員編制但在肩負食品安全監(jiān)管職責的國家機關中履行食品安全監(jiān)督管理職責的人員。以上人員都能夠成為食品監(jiān)管瀆職罪的行為主體，因此，本罪法條表述中的負有食品監(jiān)管職責的國家機關工作人員可以表述為：負有食品安全直接監(jiān)督管理職責的國家機關監(jiān)管者和受負有食品監(jiān)管職責國家機關委托代表國家行使食品安全監(jiān)督管理職權的直接責任人員。

二、食品監(jiān)管瀆職罪主體確定難之思考

由于我國食品安全的監(jiān)管在不同的食品經營階段監(jiān)管的部門不同，不同種類的食品之間的監(jiān)管部門也不盡相同。當出現(xiàn)食品安全事故時，難以確定是哪個部門的監(jiān)管階段出現(xiàn)問題。另外一方面，食品安全事故的出現(xiàn)常常距離食品監(jiān)管階段較長的時間，這一潛伏時段也進一步加大的了食品監(jiān)管瀆職主體的確定。因此，整合食品安全監(jiān)管體系同食品監(jiān)管瀆職罪主體之間的關系，并厘清食品安全監(jiān)管的具體職責具有客觀必要性。

（一）明確食品安全監(jiān)管具體職責分工

我國食品安全監(jiān)管模式為分食品生產、經營階段負責為主，分食品種類負責為輔。在這一模式之下整個食品生產、經營過程依然存在食品安全監(jiān)管多個部門監(jiān)管重合、監(jiān)管空白或監(jiān)管職責模糊等問題。因此，要實現(xiàn)司法實踐中食品監(jiān)管瀆職罪主體的明確確定，必須進行食品安全監(jiān)管體制改革，應該完善行政部門監(jiān)管職責的分工。首先，必須保證食品生產、經營每一階段都有確定的監(jiān)管部門進行監(jiān)管，避免食品生產、經營過程某一階段監(jiān)管空白，讓生產、經營者有機可乘。其次，在監(jiān)管職責上，各部門應有明確分工，對一個階段的監(jiān)管只能由一個部門負責，盡量避免監(jiān)管職責的重合，防止負有監(jiān)管職責的國家機關工作人員在被追究刑事責任時互相推諉，導致食品監(jiān)管瀆職罪主體的確定困難。另外，由于食品監(jiān)管瀆職罪主體不包括單位，主體只能是具體的個人，明確具體的部門監(jiān)管職責依然不能確定本罪的行為主體。因此，食品安全監(jiān)管職責分工到部門以后還要明確到各部門內部具體個人，這樣就避免了具有明確的職責部門，而不能確定具體的責任人員的情形。

（二）建立嚴格的食品安全監(jiān)管備案審查制度

在司法實踐中，食品監(jiān)管瀆職罪結果的往往會在瀆職行為實施很長時間以后才會發(fā)生，這一潛伏性給司法機關對瀆職行為主體尋找和瀆職行為與食品安全事故的因果關系認定都造成了很大難題。存在難題的主要原因是過長潛伏期間造成了相應監(jiān)管行為證據(jù)流失，甚至存在相關職責部門在沒有履行監(jiān)管職責或者沒有正確履行監(jiān)管職責的情況下偽造自己已經履行監(jiān)管職責或已正確履行監(jiān)管職責證據(jù)的情形，從而逃避刑事責任。因此，司法機關在進行食品安全事故形式追責時都期望一個權威有力的證據(jù)證明監(jiān)管職責機關已經履行且正確履行其監(jiān)管職責。這一難題的最佳解決方案是建立嚴格的食品安全監(jiān)管備案審查制度。在這一制度之下，食品安全監(jiān)管機關在每一次對食品進行監(jiān)督檢查過程中都應當進行嚴格的記錄并備案，同時應當具有專門的部門對食品監(jiān)管部門的監(jiān)管備案進行嚴格審查，保證監(jiān)管職責機關的每一次監(jiān)管活動都記錄在案，并且保證每一次記錄的準確性和真實性。這樣，既能保證司法機關在司法實踐中輕松判斷監(jiān)管者是否存在玩忽職守或濫用職權的行為，同時也能避免食品監(jiān)管具體職責部門在出現(xiàn)食品安全事故后偽造虛假證明。[5]

（三）重視食品安全監(jiān)管人員職業(yè)技能的提升和職業(yè)道德的培養(yǎng)

食品安全監(jiān)管是關系民眾飲食健康的頭等大事，同時又是一個具有較強專業(yè)性的領域。食品安全監(jiān)管人員必須具備兩個基本專業(yè)素質：第一，對監(jiān)管職責必須嚴格認真。如果每一食品安全監(jiān)管人員在每一次食品安全監(jiān)管過程中都能夠認真、負責，杜絕濫用職權和玩忽職守的情形，那食品安全事故必將得到很好的控制。第二，具備食品安全領域的一些專業(yè)技能，特別是關于特定監(jiān)管食品的專業(yè)知識。只有具有一定的專業(yè)技能才能保證食品安全監(jiān)管活動的有效性，同時也能夠避免司法實踐中因果關系判斷時，部分負有監(jiān)管職責的個人以監(jiān)管不能為理由切斷因果關系。

三、結語

主體要件是構成犯罪的必要要件，要真正實現(xiàn)食品監(jiān)管瀆職罪在司法實踐中對于食品安全的規(guī)制作用，必須正確理解和適用其主體要件，正確界定食品監(jiān)管瀆職罪的主體范圍。司法工作人員要加強對于食品監(jiān)管瀆職罪主體的認識，在食品安全事故發(fā)生時有能力準確利用確定本罪的行為主體，追究真正食品監(jiān)管者瀆職行為的刑事責任，保證食品監(jiān)管瀆職罪的精確和充分適用；另外一方面，食品安全監(jiān)管體系依然存在一些不足，行政機關應該加快食品安全監(jiān)管體制的改革，進一步整合食品安全監(jiān)管體系和食品監(jiān)管瀆職罪的關系，完善行政部門食品監(jiān)管職責分工，將監(jiān)管職責具體到行政工作人員個人，以方便出現(xiàn)瀆職行為時對負有監(jiān)管職責的監(jiān)管者行政責任和刑事責任的追究。最后，食品安全是一項關乎國計民生的復雜工程，建立一個安全的食品市場還需要一個系統(tǒng)的包括民事、行政的食品安全法律體系，同時也需要廣大人民群眾提高法律意識，一方面在食品生產經營時能夠遵紀守法，另一方面發(fā)現(xiàn)有違法經營行為時能夠及時向有關部門反映，發(fā)揮其監(jiān)督作用。

[1]張明楷.刑法學（第四版）[M].法律出版社，2011.

[2]孟慶華.食品監(jiān)管瀆職罪若干構成要件的理解與適用[J].山東警察學院學報，2012，（1）.

[3]劉旭紅，李京.食品安全監(jiān)管瀆職罪解析[J].中國食品藥品監(jiān)管, 2011，（3).

[4]賈宇.食品監(jiān)管瀆職罪的認定及適用[J].河南財經政法大學學報，2012，（2).

[5]袁琴武.食品監(jiān)管瀆職罪司法適用問題及對策[J].改革與開放，2015，（3）.