張 峰

（中央社會主義學院，北京 海淀100081）

《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》（以下簡稱《意見》），全面總結改革開放以來我國多黨合作和政治協(xié)商的成功經驗，就加強社會主義協(xié)商民主建設作出總體部署和頂層設計。在今年全國政協(xié)十二屆三次會議上，俞正聲主席作政協(xié)全國委員會常務委員會工作報告，專門論述了如何“更好發(fā)揮人民政協(xié)在發(fā)展社會主義協(xié)商民主中的重要作用”。會議期間，全國政協(xié)委員專門學習討論了《意見》。當然，在貫徹《意見》的過程中，也存在著一些認識和理解的問題，需要解決。我梳理出一些問題，談談我的思考，供大家參考。

一、黨中央高度重視社會主義協(xié)商民主建設，根本目的是什么

概括地說，就是發(fā)展中國特色社會主義民主政治?！兑庖姟分赋觯瑓f(xié)商民主“是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”，“黨的十八大和十八屆三中全會深刻總結我國社會主義民主政治建設的經驗和規(guī)律，作出健全社會主義協(xié)商民主制度、推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署”，協(xié)商民主“為發(fā)展中國社會主義民主政治豐富了形式，拓展了渠道，增加了內涵”，“為發(fā)展中國特色社會主義民主政治注入新的活力”，就是要突出發(fā)展中國特色社會主義民主政治這一根本目的。具體地說，是要破解民主這一難題。人民民主是中國共產黨始終高揚的光輝旗幟，我們舉著這面旗幟，爭取到了民主黨派和各族人民的支持，建立起了新中國。但在民主問題上，我們也有過諸多失誤。改革開放后，民主建設再起步，但也是一波三折。盡管如此，我們在發(fā)展民主上還是取得了一些決定性進展，但隨著人民生活的不斷改善，群眾政治參與積極性不斷提高，對擴大民主行使表達權的要求更為突出，如果不能得到滿足，將會引起強烈的不滿。我國的政治制度是好的，但民主政治的體制、機制、程序、規(guī)范以及具體運行存在諸多不完善的地方，還不能使政治制度的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。現(xiàn)在以習近平同志為總書記的黨中央提出加強社會主義協(xié)商民主建設，就是為了破解民主難題，積極推進政治體制改革。黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，既是全面深化改革的總目標，更是一個政治體制改革的命題?！兑庖姟烽_宗明義指出：社會主義協(xié)商民主“是深化政治體制改革的重要內容”，明確表達了這個意圖。

協(xié)商民主不是今天才有的，但在今天具有更加重要的意義。當前，我國正處在全面建成小康社會的決定性階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)?！兑庖姟诽岢鑫覀円鎸Α八膫€新”，即改革開放進程中利益格局深刻調整的新形勢；社會新舊矛盾相互交織的新變化；市場經濟條件下思想觀念多元多樣的新情況；世界范圍內不同政治發(fā)展道路競爭博弈的新挑戰(zhàn)。深刻闡明了我們所面臨的形勢和問題。

二、為什么有了中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，還要再提“社會主義協(xié)商民主制度”

在我國，一談到協(xié)商民主，人們都會想到它的制度基礎——中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度。但這次《意見》只是用“堅持和完善我國根本政治制度和基本政治制度”加以涵蓋，并沒有特意標明。相反，倒是兩處指出：“健全社會主義協(xié)商民主制度”，“不斷健全和完善社會主義協(xié)商民主制度”。由此產生了一個問題：社會主義協(xié)商民主制度與中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是什么關系？“社會主義協(xié)商民主制度”是黨的十八大報告第一次提出的一個新概念。在十八大之后的一段時間，黨的正式文獻中未再用“社會主義協(xié)商民主制度”概念，包括習近平總書記在慶祝政協(xié)成立65周年大會上的講話和十八屆三中全會的《決定》。再次使用“社會主義協(xié)商民主制度”概念是十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“加強社會主義協(xié)商民主制度建設”。而中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我們一直使用的，并且寫進了憲法。社會主義協(xié)商民主制度與中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度并用，是目前已形成的規(guī)范用法。為什么我們有了中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度這一成文性制度，還要再創(chuàng)造“社會主義協(xié)商民主制度”這一新概念呢？其根本原因在于，前者是“中國特色社會主義政黨制度”，是特指包括政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商在內的政治協(xié)商，并不能囊括協(xié)商民主的全部類型，如人大協(xié)商、政府協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商等。而后者恰恰又需要既廣泛又多層地開展起來，為此就有必要以中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度為基礎進行拓展，創(chuàng)造出更具廣泛性和包容性的社會主義協(xié)商民主制度，為協(xié)商民主建設提供制度性保障。再則，中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，協(xié)商民主只是其中一個功能，而社會主義協(xié)商民主制度是關于協(xié)商民主這一社會主義民主形式的制度，二者是一種交叉關系，不是屬于同一類別。

三、什么是協(xié)商民主；西方“協(xié)商民主”理論的區(qū)別是什么

關于什么是協(xié)商民主的問題，長期以來一直缺乏一個嚴格的定義。我國許多研究者通常認為：協(xié)商民主是公民通過自由而平等的對話、討論、審視等方式參與公共決策和政治生活，從而賦予立法和決策以合法性和合理性的一種治理模式。這個定義概括了協(xié)商民主的一般情況，有其合理性，可以看作是學術性定義，不足之處在于缺乏中國特色，不能作為社會主義協(xié)商民主的定義。在黨的有關文獻中，比較接近協(xié)商民主定義主要有兩處：一處是2006年《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》的概括：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！逼渲?，“人民內部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見”可以看作是社會主義協(xié)商民主。另一處是黨的十八屆三中全會《決定》提出“在黨的領導下，以經濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中?！薄兑庖姟分赋觯骸皡f(xié)商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式。”這一定義明確了協(xié)商民主的領導者是中國共產黨，協(xié)商的主體是人民內部各方面，協(xié)商的內容是改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，協(xié)商的基本要求是在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，協(xié)商的目的是努力形成共識。特別是表明協(xié)商民主是重要民主形式，蘊含著承認民主形式的豐富性。從對協(xié)商民主的各基本要素均有所明確的角度看，這是一個關于協(xié)商民主的科學定義，為加強社會主義協(xié)商民主建設提供了基本遵循。

上個世紀80年代，西方發(fā)達國家出現(xiàn)了一種“deliberative democracy”，其本意是“審慎民主”，中央編譯局將其翻譯為“協(xié)商民主”。這種譯法是這個詞匯具有的含義之一，與我國早已有的協(xié)商民主實踐相適應，易于為我國讀者所理解接受，自然有其道理。但由此也造成了一定誤解，似乎西方國家早就有協(xié)商民主，我國的協(xié)商民主是學他們的。為此，有必要作些澄清。西方左翼學者提出“審慎民主”是為了彌補西方代議制民主存在的弊端，而非創(chuàng)造出一種新的民主形式來取而代之。西方“審慎民主”研究目前還主要處于理論上的探討，遠未達到付諸實踐的程度，更未形成制度性的規(guī)定。它和我國大力發(fā)展的社會主義協(xié)商民主不可同日而語。當然，我們也要看到，西方“審慎民主”理論熱的出現(xiàn)，客觀上展現(xiàn)了協(xié)商民主有可能作為一種新型民主潮流而出現(xiàn)的趨勢。西方學者關于“審慎民主”的許多研究成果，特別是程序性設計方面，對于我國加強協(xié)商民主建設有一定的借鑒意義。

四、如何理解協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢

“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”，是黨的十八屆三中全會作出的重大判斷。理解這一判斷，主要是解決了兩個重大認識問題：一是協(xié)商民主為什么產生于社會主義中國？二是社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢是什么？

《意見》強調：“社會主義協(xié)商民主是中國共產黨和中國人民的偉大創(chuàng)造，源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐?！眳f(xié)商的本意是商量、討論、溝通，就此而言，古今中外歷來皆有協(xié)商行為和協(xié)商活動。但作為政治制度規(guī)定的協(xié)商民主，既不是從外國學來的、搬來的，也不是我國封建社會留下來的，而是中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐中創(chuàng)造出來的。早在新民主主義革命時期，我們黨就形成了新民主主義的議事精神，就是毛澤東同志所說的“跟人民商量辦事”，就是周恩來同志所說的“不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復的討論”。這種議事精神，在抗日根據地的“三三制”政權建設中有了以協(xié)商民主為鮮明特色的新型民主政治的成功嘗試。一屆政協(xié)的協(xié)商建國，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的確立。黨的十三大提出“建立社會協(xié)商對話制度”，特別是黨的十八大和十八屆三中全會深刻總結我國社會主義民主政治建設的經驗和規(guī)律，作出健全社會主義協(xié)商民主制度、推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，社會主義協(xié)商民主在理論和實踐上不斷得到豐富和發(fā)展。習近平總書記強調“協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式”，不僅是符合實際的，而且是當之無愧的。協(xié)商民主為什么產生于社會主義的中國，主要原因在于有深厚的基礎：一是文化基礎即中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀政治文化，二是理論基礎即馬克思主義中國化的理論成果毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系，三是實踐基礎即改革開放以來中國在政治體制上的不斷創(chuàng)新，四是制度基礎即我國的根本政治制度和基本政治制度，以及公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度。

關于社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢，習近平總書記在關于《決定》的說明中曾有概括：“推進協(xié)商民主，有利于完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、促進決策科學化民主化?！焙髞碓谌嗣裾f(xié)成立65周年大會上的講話中，他又具體地概括為五個方面：可以廣泛達成決策和工作的最大共識，有效克服黨派和利益集團為自己的利益相互競爭甚至相互傾軋的弊端；可以廣泛暢通各種利益要求和訴求進入決策程序的渠道，有效克服不同政治力量為了維護和爭取自己的利益固執(zhí)己見、排斥異己的弊端；可以廣泛形成發(fā)現(xiàn)和改正失誤和錯誤的機制，有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端；可以廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機制，有效克服人民群眾在國家政治生活和社會治理中無法表達、難以參與的弊端；可以廣泛凝聚全社會推進改革發(fā)展的智慧和力量，有效克服各項政策和工作共識不高、無以落實的弊端。在此基礎上，《意見》提出了一個中觀性的概括，提出了“五個有利于”：“有利于擴大公民有序政治參與、更好實現(xiàn)人民當家作主的權利，有利于促進科學民主決策、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于化解矛盾沖突、促進社會和諧穩(wěn)定，有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎，有利于發(fā)揮我國政治制度優(yōu)越性，增強中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信。”

五、如何理解民主的實質，以及協(xié)商民主與選舉民主（票決民主）的關系

“民主”一詞起源于希臘文 “德謨”和“克拉西”兩個詞合成，前者的意思是“人民”和“地區(qū)”，后者的意思是“權力”和“統(tǒng)治”。合起來說，“民主”就是指“人民的權力”，或者更確切地說是“由人民直接地通過分區(qū)選出來的代表來治理、統(tǒng)治”。中國古代典籍中雖然很早就有“民主”一詞，但實際的意思是“民之主”。由于這個歷史傳統(tǒng)的原因，西方理解的民主強調的是選舉而且是直接選舉，奉行多數(shù)人決定原則。但我們理解的民主，跟他們有區(qū)別，實質是人民當家作主。至于實現(xiàn)人民當家作主的具體形式則主要取決于基本國情、歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經濟社會發(fā)展水平等因素。習近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上的講話中指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！边@集中體現(xiàn)了中國共產黨人對民主涵義的新理解。

《意見》下發(fā)后，大家會發(fā)現(xiàn)沒有提“選舉民主”甚至“選舉”，似乎是把協(xié)商民主當作民主的唯一形式。其實，這是一種誤解。2006年《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》提到的“人民通過選舉、投票行使權利”，也是我國社會主義民主的一種重要形式。2007年國務院新聞辦發(fā)布的《中國政黨制度白皮書》，首次概括兩種民主形式提出“選舉民主與協(xié)商民主相結合，是社會主義民主的一大特點?！贝嬖诘膯栴}是，把人民通過選舉、投票行使權利概括為“選舉民主”，并與“協(xié)商民主”相對應是否準確，因為投票行為不完全是用于選舉，更多地用于決策。從這個意義說，可能概括為“票決民主”更為準確。這也是迄今為止黨中央關于協(xié)商民主的文獻中一直沒有使用“選舉民主”這一概念的重要原因之一。

應當承認，選舉是民主的主要形式，特別是實現(xiàn)全國性直選一直是我國發(fā)展人民民主的目標。鄧小平同志1987年曾經設想中國大陸在下個世紀可以普遍實行直接選舉。照理說我們現(xiàn)在就要把擴大直選范圍提到日程上來，但我們注意到，以美國為代表的西方國家，極力通過“顏色革命”向全世界推行他們的多黨競爭全國直選，致使一些照搬西方民主模式的發(fā)展中國家經濟滑坡，民不聊生，政局動蕩，惡斗不斷，宗教極端勢力和恐怖主義勢力猖獗。就國內來看，民主選舉中存在的賄選和候選人身份失真問題比較嚴重也比較普遍。特別是目前我國社會貧富差距過大，腐敗問題突出，社會分化嚴重，匆忙實行全國直選，勢必導致局面失控，甚至黨的執(zhí)政地位喪失。因此在發(fā)展民主問題上要堅守定力，調整思路。西方國家那樣的選舉制度，一人一票選總統(tǒng)，不是我們的發(fā)展方向。這不是說，我們不需要發(fā)展選舉民主了，十八屆四中全會《決定》仍然強調“完善國家機構組織法，完善選舉制度和工作機制”。而是說協(xié)商民主要走上前臺，成為發(fā)展人民民主的重點選擇。為了保證和支持人民當家作主，就必須保障人民享有廣泛而持續(xù)的政治權利，使人民不僅有進行民主選舉的權利，也要有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利，并且要避免投票后就進入休眠期的形式主義問題。按照我國憲法規(guī)定，公民的基本政治權利主要是兩個方面：一是選舉權和被選舉權；二是言論、出版等方面的自由。前者涉及到選舉民主，后者涉及到協(xié)商民主。因此，發(fā)展人民民主，選舉民主和協(xié)商民主兩種形式都需要。事實上，協(xié)商民主與選舉民主（或票決民主）一般都不是獨立存在的，而是相互結合的，并且只有在結合中才能發(fā)揮其應有的效力和作用?！兑庖姟芬沧⒁獾搅藚f(xié)商民主的局限性，即存在著“議而不決、決而不行”的可能性。

六、如何發(fā)揮各協(xié)商渠道的作用，構建社會主義協(xié)商民主體系

社會主義協(xié)商民主體系是由若干協(xié)商渠道所構成的。黨的十八大報告關于協(xié)商渠道的表述比較簡略，僅僅提“國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體等渠道”。黨的十八屆三中全會《決定》補充上了“基層組織、社會組織”兩個渠道。習近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上的講話，將協(xié)商渠道細化為中國共產黨、人民代表大會、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業(yè)單位、社會組織、各類智庫等10個渠道?！兑庖姟吩诔浞治崭鞣揭庖姾屠碚摻缪芯砍晒幕A上，歸納出7個主要協(xié)商渠道，分別是政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商。主要變化是把中國共產黨和民主黨派合并為“政黨協(xié)商”，把基層組織和企事業(yè)單位合并為“基層協(xié)商”，“各類智庫”雖然沒有列為協(xié)商渠道，但仍然指出“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”。同時《意見》不再使用“行政協(xié)商”、“民主協(xié)商”、“社會協(xié)商”等較為模糊并且與協(xié)商渠道相交叉的概念。從構建完善的協(xié)商民主體系來看，這些協(xié)商渠道都要發(fā)揮作用，缺一不可，但從各自的主要職能和開展協(xié)商活動的發(fā)育成熟程度來看，又不能等量齊觀、齊頭并進，必須有區(qū)別地對待。因此，《意見》將7個協(xié)商渠道區(qū)分為三類情況或者說“三個梯隊”：第一類是繼續(xù)重點加強的，有政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商；第二類是要積極開展的，有人大協(xié)商、基層協(xié)商、人民團體協(xié)商；第三類是需要逐步探索的，有社會組織協(xié)商。這樣的區(qū)分既照顧到了全面，又突出了重點。

七、繼續(xù)加強政黨協(xié)商的創(chuàng)新性意義是什么

《意見》下發(fā)正值2005年5號文件10周年，明顯具有紀念的意義?！兑庖姟愤@一部分最大的創(chuàng)新是將中國共產黨同民主黨派的政治協(xié)商第一次明確地概括為“政黨協(xié)商”，并列為各協(xié)商渠道之首，以突出其重要性。提出“政黨協(xié)商”這一新概念旨在表明，我國是實行政黨政治的國家，中國共產黨是執(zhí)政黨，8個民主黨派是參政黨，依照中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，在平等的基礎上開展協(xié)商，合作共事，以鞏固和發(fā)展和諧政黨關系。

《意見》提出的創(chuàng)新性舉措主要是三個方面：（一）規(guī)范政黨協(xié)商形式。2005年5號文件主要是明確協(xié)商的內容，對于協(xié)商的主要形式只是簡單地提“協(xié)商會、談心會、座談會等”。而《意見》則依據政黨協(xié)商的實踐經驗，將協(xié)商內容與協(xié)商形式相結合，把協(xié)商的會議形式完善為四類，即就黨和國家重要方針政策、重大問題召開的專題協(xié)商座談會，就重要人事安排在醞釀階段召開人事協(xié)商座談會，就民主黨派的重要調研課題召開的協(xié)商座談會，以及根據工作需要召開的其他協(xié)商座談會，并相應地規(guī)定了中共中央的主持人，體現(xiàn)了對政黨協(xié)商的高度重視。同時將中共中央負責同志與民主黨派中央負責同志約談形式，中共中央與民主黨派書面溝通協(xié)商形式也作為政黨協(xié)商形式，使之進一步豐富。（二）完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度。這是十八屆三中全會《決定》提出的重要舉措，俗稱“直通車”，《意見》將其規(guī)范為三種情況：一是集體性的，民主黨派中央每年以調研報告、建議等形式直接向中共中央提出意見和建議。二是個人性的，民主黨派中央負責同志可以個人名義向中共中央和國務院直接反映情況、提出建議。三是配合性的，根據需要，經統(tǒng)一安排邀請民主黨派中央負責同志參加中共中央政治局常委、委員開展的國內考察調研以及重要外事活動。（三）加強政黨協(xié)商保障機制建設。這是針對影響和制約民主黨派參加政黨協(xié)商、履行參政議政民主監(jiān)督職能存在的突出問題而提出來的。主要是三個機制：一是知情明政機制。知情才能出力，明政才能參政。因此，《意見》要求：有關部門定期提供相關材料，組織專題報告會，協(xié)助民主黨派優(yōu)化考察調研選題。二是聯(lián)系溝通機制。民主黨派的參政議政、民主監(jiān)督在很大程度上涉及政府和司法機關工作，因此，《意見》要求：加強政府有關部門、司法機關與民主黨派的聯(lián)系，視情況邀請民主黨派列席有關會議、參加專項調研和檢查督導工作。三是協(xié)商反饋機制。協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要從制度上保障協(xié)商成果落地。因此，《意見》提出：中共中央將協(xié)商意見交付有關部門辦理，有關部門及時反饋落實情況。民主黨派參加政黨協(xié)商，存在著本領恐慌、能力不足的突出問題。由于黨中央的高度重視，我國的政黨協(xié)商在中央層面一直開展得比較好，但在地方層面差異比較大，甚至不同程度上存在著不把民主黨當作政黨來對待的傾向，因此，《意見》特別強調：各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）黨委要結合實際，對開展政黨協(xié)商作出具體安排。這對政黨協(xié)商在全國不同層級范圍內深入開展起來具有重大而深遠的意義。

八、如何理解立法協(xié)商以及民主黨派和人民政協(xié)參與立法協(xié)商

“立法協(xié)商”是十八屆三中全會《決定》提出來的，要求“深入開展立法協(xié)商”。十八屆四中全會《決定》對立法協(xié)商進行了展開表述：“健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制?！?/p>

在我國只有人大具有立法權，立法協(xié)商也必然是由人大主導的。《意見》在人大協(xié)商部分專門列出“深入開展立法工作中的協(xié)商”一條。展開來說，主要有五點：一是立法準備階段的協(xié)商，“制定立法規(guī)劃、立法工作計劃，要廣泛聽取各方面的意見和建議”。二是立法起草階段的協(xié)商，“健全法律法規(guī)起草協(xié)調機制，加強人大專門委員會、工作委員會與相關方面的溝通協(xié)商”。三是立法過程中的協(xié)商，“健全立法論證、聽證、評估機制，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制”。四是立法公開的協(xié)商，“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制”。五是立法特殊情況的協(xié)商，“對于法律關系復雜、意見分歧較大的法律法規(guī)草案，要進行廣泛深入的調研、論證、協(xié)商，在各方面基本取得共識基礎上再依法提請表決”。就人大的立法工作而言，關于立法協(xié)商這五個方面的規(guī)定是比較嚴密的，應該予以肯定。

九、如何發(fā)揮人民政協(xié)在協(xié)商民主建設中的地位和作用

過去普遍有這樣一種認識，一談到協(xié)商民主，人們一般都會想到人民政協(xié)的協(xié)商。但按《意見》對協(xié)商渠道的排序，政協(xié)協(xié)商排在政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商之后，位居第四，并不突出。由此給人造成一種印象，似乎政協(xié)協(xié)商的地位弱化了。其實這是一種誤解，《意見》是按照我國現(xiàn)行政治組織架構來對協(xié)商渠道進行排序的，并不表明排后的協(xié)商渠道不重要。《意見》把政協(xié)協(xié)商列為繼續(xù)重點加強的三個協(xié)商渠道之一，并且把習近平總書記在慶祝政協(xié)65周年大會上提出的“人民政協(xié)要發(fā)揮作為專門協(xié)商機構的作用”再次予以強調，充分體現(xiàn)了黨中央對人民政協(xié)和政協(xié)協(xié)商的高度重視。協(xié)商渠道有多種，但專門協(xié)商機構只有一個，就是人民政協(xié)。這意味著人民政協(xié)要在發(fā)展協(xié)商民主中承擔著更重要的責任。

當然，隨著協(xié)商民主在各協(xié)商渠道蓬勃開展起來，過去一些由人民政協(xié)所承擔的協(xié)商活動可能主要由其他協(xié)商渠道來做，政協(xié)協(xié)商確有一個重新定位的問題。雖然所有協(xié)商民主活動都涉及到共識、決策和利益問題，但按協(xié)商主要目的來劃分，協(xié)商活動大致可劃分為三種類型的協(xié)商，即共識性協(xié)商、決策性協(xié)商、利益性協(xié)商。人民政協(xié)既非國家政權機關，亦非決策機構和利益協(xié)調部門，其協(xié)商活動雖然有益于科學民主決策、協(xié)調利益關系，但主要目的是形成共識，即屬于共識性協(xié)商范疇。因此，《意見》首先明確政協(xié)協(xié)商的主要內容，“主要包括國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題，各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務，政協(xié)內部的重要事務，以及有關愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題等?！?/p>

《意見》對政協(xié)協(xié)商的總要求是“進一步完善”。具體來說，主要是三方面的工作：一是完善政協(xié)會議及其他協(xié)商形式。二是加強政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接。三是加強人民政協(xié)制度建設。雖然人民政協(xié)只是協(xié)商渠道之一，但作為專門協(xié)商機構，也需要與其他協(xié)商渠道有效銜接，積極參與或配合?！兑庖姟吩谄渌麉f(xié)商渠道中涉及到政協(xié)的主要有：一是政府協(xié)商，政府要加強與政協(xié)委員的溝通協(xié)商，完善政協(xié)提案辦理聯(lián)系機制。二是人民團體協(xié)商，“政協(xié)要充分發(fā)揮人民團體及界別委員的作用，積極組織人民團體參與協(xié)商、視察、調研等活動，密切各專門委員會和人民團體的聯(lián)系”。另外，人民政協(xié)要進一步適應經濟社會發(fā)展和統(tǒng)一戰(zhàn)線內部結構變化，探索新的社會組織等參加政協(xié)活動的方法途徑。

十、如何加強和完善黨對協(xié)商民主建設的領導

《意見》雖然最后用一部分專門講加強和完善黨對協(xié)商民主建設的領導，但實際上通篇都強調黨的領導?！皡f(xié)商民主是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)”，是黨的十八屆三中全會作出的基本定性?！兑庖姟凡粌H開宗明義重申了這一定性，而且更為明確地提出了在加強協(xié)商民主建設過程中堅持貫徹黨的群眾路線的具體要求，如把涉及群眾切身利益的實際問題作為協(xié)商民主的主要內容，把更好保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權作為加強協(xié)商民主建設的基本原則之一，就人大協(xié)商提出密切代表同人民群眾聯(lián)系，就政府協(xié)商提出加強與群眾代表的溝通協(xié)商，就人民團體協(xié)商提出圍繞做好新形勢下黨的群眾工作開展協(xié)商，就基層協(xié)商提出更好解決人民群眾的實際困難和問題，就黨對協(xié)商民主建設的領導提出尊重群眾首創(chuàng)精神，等等。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是加強協(xié)商民主建設的根本保證。協(xié)商民主有利于堅持黨的領導，鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎。

加強協(xié)商民主建設，是黨中央在新的歷史條件下提出的新任務，涉及國家的各層級和社會的各方面，具有一定的探索性和創(chuàng)新性，必須堅持黨的領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，把握正確方向，形成強大合力，確保有序高效開展。具體來說：一是思想上高度重視。各級黨委要把協(xié)商民主建設納入總體工作部署和重要議事日程，對職責范圍內各類協(xié)商民主活動進行統(tǒng)一領導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署。二是制度上予以保障。建立黨委統(tǒng)一領導、各方分工負責、公眾積極參與的領導體制和工作機制。按照民主集中制原則進行協(xié)商，確保協(xié)商依法開展、有序進行，防止出現(xiàn)議而不決、決而不行的現(xiàn)象。三是實踐上探索創(chuàng)新。協(xié)商民主建設是一個不斷發(fā)展的過程，政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商之外的其他方面協(xié)商都需要通過試驗積累經驗開拓發(fā)展，因此各級黨委要加強領導和組織協(xié)調，鼓勵探索創(chuàng)新。要注重協(xié)商的廣泛性，綜合運用提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網絡、民意調查等多種協(xié)商方式，避免協(xié)商形式單一，重新造成文山會海的形式主義問題。要尊重群眾首創(chuàng)精神，重視基層實踐創(chuàng)造，注重對協(xié)商民主實踐經驗進行提煉總結，樹立協(xié)商民主建設先進典型，發(fā)揮好示范引領作用。要加強協(xié)商民主理論研究，不斷豐富和發(fā)展社會主義協(xié)商民主理論體系。

關于協(xié)商民主與黨的領導的關系，還有兩個具體問題要解決。一是黨內有沒有協(xié)商民主及其與社會協(xié)商的關系問題。協(xié)商民主的本意是商量著辦事，就此而言，黨內也有協(xié)商。但為什么沒有將黨內協(xié)商列為協(xié)商渠道呢？主要原因在于，協(xié)商民主是不同利益主體之間的協(xié)商，而中國共產黨不僅沒有自己的特殊利益，而且黨內也不存在不同的利益主體，不可將黨內協(xié)商與其他各種協(xié)商渠道相提并論。但這不妨礙我們將協(xié)商作為黨內民主的重要方面，堅持有事多協(xié)商、遇事多協(xié)商、做事多協(xié)商，健全黨內民主制度，以黨內民主帶動和促進協(xié)商民主發(fā)展。二是進一步細化各類協(xié)商的實施辦法并制定有關黨內法規(guī)問題。這次中央印發(fā)的《意見》，主要是發(fā)出加強協(xié)商民主建設的動員令，所提要求還比較原則，下一步的工作是分類作出具體而詳細的規(guī)定，這樣，未來關于協(xié)商民主建設的制度才能更加成熟、更加定型。