□文/周 婷

（華東師范大學(xué)商學(xué)院 上海）

一、引言

新型城鎮(zhèn)化一方面推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展、帶動(dòng)就業(yè)、增加人民收入、提高社會(huì)福利，而另一方面由于城鎮(zhèn)化會(huì)使大批非城市居民涌入城市，在產(chǎn)生住房剛性需求的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)住房難題。黨中央強(qiáng)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，其實(shí)質(zhì)就是讓人民享受平等的權(quán)利，生活得更幸福。中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入新一輪快速發(fā)展期，截至2013年底，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平提高到53.73%，以當(dāng)前增長(zhǎng)速度，到2018年城鎮(zhèn)化率有望達(dá)到60%。隨著城鎮(zhèn)化率的一步步提高，越來(lái)越多的農(nóng)村居民進(jìn)入城市，加之城市土地有限，城市住房問(wèn)題愈發(fā)凸顯。因此，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，政府必須要加大保障房的投入力度，而我們所關(guān)注的則是非常重要的保障房的融資問(wèn)題。

現(xiàn)在保障房建設(shè)的資金主要分為兩大塊：財(cái)政資金和銀行貸款。而從《關(guān)于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程財(cái)政資金籌措等相關(guān)工作的通知》中，我們可以清楚地看到，用于保障房建設(shè)的財(cái)政資金主要有公共預(yù)算、住房公積金增值收益、土地出讓收益、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、地方政府債券收入這幾塊。而根據(jù)當(dāng)前實(shí)際情況，只有公共預(yù)算現(xiàn)在是既無(wú)爭(zhēng)議也最可靠的資金來(lái)源。

二、財(cái)政資金對(duì)保障性住房投入現(xiàn)狀

（一）中央財(cái)政對(duì)保障性住房的投入。2008年以前，我國(guó)一直在推行市場(chǎng)化解決住房需求，忽視了保障性住房的重要性。而以金融危機(jī)為契機(jī)，既讓政府認(rèn)識(shí)到保障房具有保民生促增長(zhǎng)的功效，也讓政府認(rèn)識(shí)到我國(guó)保障房的稀缺性。2008年以來(lái)，我國(guó)政府通過(guò)中央預(yù)算資金配套地方財(cái)政資金對(duì)保障性住房進(jìn)行投資建設(shè)。同時(shí)，建設(shè)3，600萬(wàn)套的保障性住房也具有吸收2008年以來(lái)國(guó)內(nèi)過(guò)剩流動(dòng)性的作用。以下，用表格來(lái)梳理中央財(cái)政在近幾年來(lái)對(duì)保障性安居工程的投入情況。（表1）

中央財(cái)政資金主要通過(guò)中央本級(jí)支出和對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)使用。例如，在2012年的保障性安居工程支出的預(yù)算中，中央本級(jí)支出54.31 億元，向地方轉(zhuǎn)移支付1，733.15 億元。在《2012年中央對(duì)地方均衡轉(zhuǎn)移支付辦法中》，中央財(cái)政對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付的總體目標(biāo)是縮小地區(qū)間財(cái)力差距，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

中央財(cái)政投入保障房的建設(shè)資金很大，從2009～2012年，僅保障性安居工程支出就達(dá)到5，360.6 億元。這在中國(guó)保障性住房覆蓋率如此低的情況下，的確起到了解燃眉之急的作用。同時(shí)我們也看到，在對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付上，也是按每個(gè)省的實(shí)際情況來(lái)確定均衡的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。

（二）地方財(cái)政對(duì)保障房投入概況——以上海為例。由于分稅制的存在，中央看重的全國(guó)人民的總福利，而各個(gè)地方只能對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦母＠?fù)責(zé)。在住房保障的問(wèn)題上，中央政府所關(guān)注的與各地方政府所關(guān)注的勢(shì)必不一樣。以上海為例，2009年上海市財(cái)政資金用于保障性住房支出僅有1.9 億元，2010年開始大量增加建設(shè)保障性住房投入，當(dāng)年保障性住房支出升至11.9 億元。2011年，大量增加公共租賃住房的建設(shè)，保障性安居工程支出規(guī)模達(dá)到15 億元。在2012年，這個(gè)數(shù)據(jù)上升到28.6 億元。

在中央的號(hào)召與要求下，上海跟其他城市一樣從2009年后開始用大量的財(cái)政資金支持保障房的建設(shè)。由于保障房建設(shè)項(xiàng)目具有資金需求量大、投資回收期長(zhǎng)、回報(bào)率較低以及收益外部性等特點(diǎn)，私人部門投資保障房項(xiàng)目缺乏盈利動(dòng)力。因此，長(zhǎng)期以來(lái)只能是政府成為保障房建設(shè)的投資主體，融資渠道比較單一。

三、財(cái)政資金投入保障房建設(shè)面臨的問(wèn)題

（一）資金缺口大。“十二五”期間規(guī)劃的3，600 萬(wàn)套保障房的建設(shè)目標(biāo)，如果按照每套60 平方米，每平方米2，000 元的建造費(fèi)用來(lái)計(jì)算，共計(jì)需要4.32 萬(wàn)億元的資金投入。相比之下這幾年中央財(cái)政能夠用于保障性安居工程的資金只有幾千多億元，存在較大的資金缺口。雖然保障房的建設(shè)中已采用多種融資方式，但主要還是財(cái)政資金和商業(yè)銀行貸款占據(jù)主導(dǎo)地位。

而且我們必須認(rèn)識(shí)到，在面臨中國(guó)這么巨大的保障房融資需求時(shí)，我們的財(cái)政資金也是心有余而力不足，巨額的政府性融資和負(fù)債也給未來(lái)的財(cái)政帶來(lái)相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。并且從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府財(cái)政資金參與保障房建設(shè)都經(jīng)歷了一個(gè)從直接投入建設(shè)到間接參與補(bǔ)貼的過(guò)程，當(dāng)然這個(gè)過(guò)程是伴隨著保障性住房的存量不斷增加而發(fā)生的。

各地方政府由于保障房的建設(shè)不直接與以GDP 為主的考核指標(biāo)相掛鉤，短期內(nèi)大成本投入并不能帶來(lái)可靠的收益，而且還會(huì)給地方融資平臺(tái)帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)，故消極對(duì)待保障房建設(shè)，投入的資金非常有限。

（二）地區(qū)保障成本差異大。我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有很大差別，所以不同地區(qū)的單位保障成本差別是很大的。比如說(shuō)，上海地區(qū)單個(gè)家庭的保障成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于安徽的偏遠(yuǎn)山區(qū)。中央必須把握住全國(guó)這一盤棋，“北上廣”這些大城市不管多重要，它們也只是一個(gè)個(gè)地方。從理論上來(lái)說(shuō)，中央若為了迅速的擴(kuò)大中國(guó)國(guó)民的住房保障覆蓋面，那么經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、價(jià)格水平越高的地區(qū)就應(yīng)該越減少覆蓋，而把有限的財(cái)政資金拿出來(lái)迅速覆蓋經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。但是，從實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，中央目前并沒有這樣做，而只是將一些特別貧困的地區(qū)作為了重點(diǎn)的保障對(duì)象。

綜上所述,產(chǎn)科應(yīng)該積極應(yīng)對(duì)二胎政策下產(chǎn)科護(hù)理方面的風(fēng)險(xiǎn),研究出有效的解決策略,本文中提出創(chuàng)造溫馨的分娩環(huán)境,提供人性化的孕產(chǎn)服務(wù),構(gòu)建產(chǎn)科護(hù)理安全風(fēng)險(xiǎn)管理的護(hù)理質(zhì)量控制體系等策略都可以有效緩解產(chǎn)科護(hù)理中存在的風(fēng)險(xiǎn)。積極改進(jìn)產(chǎn)科護(hù)理方式,為孕產(chǎn)婦提供溫馨、全面的服務(wù)。

（三）兩級(jí)政府的目標(biāo)差異。中央政府是需要對(duì)全國(guó)的弱勢(shì)群體負(fù)責(zé)的，而由于分稅制的存在導(dǎo)致地方政府只會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐娜鮿?shì)群體負(fù)責(zé)。雖然中央政府可以從財(cái)政中撥出保障性住房的部分建設(shè)資金轉(zhuǎn)移支付給地方政府，但地方政府目前財(cái)政狀況是普遍不樂觀的，而且從2012年開始，地方政府的債務(wù)水平就已經(jīng)受到嚴(yán)格控制，城投債的規(guī)模不得繼續(xù)擴(kuò)大，總債務(wù)水平也不能擴(kuò)張，保障性住房建設(shè)的地方政府配套資金得不到有效的保障。從中央來(lái)說(shuō)，目前只有靠下達(dá)硬性指標(biāo)的任務(wù)形式才能督促地方政府來(lái)建設(shè)保障性住房。而從一些報(bào)道也看到，個(gè)別地方政府無(wú)奈只能將某些本不屬于保障房的項(xiàng)目嫁接到保障房的任務(wù)指標(biāo)上。

表1 中央保障性安居工程支出

（四）中央對(duì)不同地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的均衡性問(wèn)題。一個(gè)省一個(gè)市到底需要多少保障性住房？全國(guó)保障房的合適規(guī)模是多大？3，600 萬(wàn)套的保障性住房過(guò)量了嗎？這些問(wèn)題并沒有一個(gè)明確的答案。甚至有地方官員說(shuō)按照中央下達(dá)的指標(biāo)量，再按照申請(qǐng)人的資格限制，這么多的保障性住房根本用不完，所以現(xiàn)在在放松申請(qǐng)保障性住房的資格。

這種說(shuō)法實(shí)際反映了中央到地方對(duì)保障性住房量的認(rèn)識(shí)不一致的情況。而中央財(cái)政給地方的保障性安居工程的轉(zhuǎn)移支付是按照任務(wù)量來(lái)計(jì)算的，如某些縣市的標(biāo)準(zhǔn)是300 元每平方米。任務(wù)量的盲目確認(rèn)直接導(dǎo)致了轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的盲目性。傳統(tǒng)的財(cái)政支持存在的一個(gè)弊端就是無(wú)法準(zhǔn)確的分配中央財(cái)政對(duì)各個(gè)地方的支持額度?，F(xiàn)有的《均衡支付轉(zhuǎn)移辦法》并不能完美的解決這個(gè)問(wèn)題。

（五）財(cái)政一次性投入，資金不可循環(huán)帶來(lái)持續(xù)性建設(shè)難題?，F(xiàn)在中央對(duì)保障性安居工程的財(cái)政投入是完全一次性、不可回收的，所以每年建設(shè)保障性住房都會(huì)面臨融資問(wèn)題。地方性政府的財(cái)政投入能收回的也只是一部分。加上本身財(cái)政的緊張性，一次性、回收性差的特點(diǎn)就更加劇了保障性住房的資金缺口問(wèn)題。

隨著中國(guó)保障性住房存量的增加，如果可以轉(zhuǎn)變政府職能，吸引更多的民間資金進(jìn)入保障性住房的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)財(cái)政投入的可循環(huán)、可持續(xù)利用，不僅可以緩解中央及地方政府面臨的資金難題，更可以起到沉淀民間資本，吸收社會(huì)過(guò)多流動(dòng)性資金的作用。

四、探索可持續(xù)的住房保障金融支持體系

在分析了目前各級(jí)政府對(duì)保障性住房的投入概況及財(cái)政投入面臨的問(wèn)題之后，建立一個(gè)可持續(xù)的住房保障的金融支持體系就顯得十分重要。保障房建設(shè)是一個(gè)市場(chǎng)化過(guò)程，所以我們也可以嘗試采用以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的基金模式來(lái)解決保障房融資問(wèn)題。而此基金模式的出發(fā)點(diǎn)就是讓在保障房建設(shè)融資中起中流砥柱作用的財(cái)政資金得到可循環(huán)可持續(xù)的利用，也使更多的民間資金能參與到保障房的建設(shè)之中。

（一）可持續(xù)的住房保障金融支持體系模式。保障房的投資使用市場(chǎng)化的方式。國(guó)家可以鼓勵(lì)符合條件的市場(chǎng)主體即房地產(chǎn)開發(fā)商來(lái)開發(fā)建設(shè)保障性住房。雖然保障房項(xiàng)目是微利，但是我們可以設(shè)法從降低開發(fā)商投入的自有資本以提高開發(fā)商的財(cái)務(wù)杠桿率和政府擔(dān)保以降低保障房開發(fā)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)這兩方面入手，使得低盈利與低資本金投入和低風(fēng)險(xiǎn)相匹配。

1、發(fā)行保障房平臺(tái)基金，以降低開發(fā)商資本金。中央每年財(cái)政專項(xiàng)撥款1，000 億元作為保障性住房的國(guó)家總資基金，按照迅速擴(kuò)大保障房覆蓋面和縮小地區(qū)間財(cái)力差距，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的原則轉(zhuǎn)移到每個(gè)地區(qū)。地方再根據(jù)各自地方的保障房的實(shí)際需求量從財(cái)政中辟出專門的當(dāng)?shù)乇Ｕ戏康目傎Y基金。

借助如此多的銀行貸款并不是沒有依據(jù)的。在保障房項(xiàng)目的融資中，除了政府的財(cái)政性資金外，主要資金還是來(lái)源于商業(yè)銀行。商業(yè)銀行給保障性貸款都是以優(yōu)惠的基準(zhǔn)利率，因而存在一個(gè)低利率、金額巨大、回報(bào)期長(zhǎng)的特點(diǎn)，這就決定了只有國(guó)家政策性銀行和大型國(guó)有銀行才是提供保障性中長(zhǎng)期貸款的主力軍。據(jù)披露，2010年，大型商業(yè)銀行保障性住房開發(fā)貸款的年增長(zhǎng)率都超過(guò)20%，這明顯是受到政策導(dǎo)向的結(jié)果。截至2011年12月，保障房開發(fā)貸款余額為3，499 億元，比2010年同比增加1，751 億元，這占到同期房地產(chǎn)開發(fā)貸款增量的一半?？梢?，商業(yè)銀行為保障性住房的建設(shè)給予了巨大的支持。值得一提的是國(guó)家開發(fā)銀行，它給保障房建設(shè)提供的貸款資金相當(dāng)于所有金融機(jī)構(gòu)的一半。2011年國(guó)開行新增保障性安居工程貸款1，095 億元，2012年該數(shù)據(jù)為1，166 億元，同業(yè)占比超過(guò)60%。（表2）

表2 國(guó)家開發(fā)銀行對(duì)中低收入家庭住房的貸款發(fā)放

兩年的建設(shè)周期結(jié)束之后，部分用于出售的保障性住房如經(jīng)濟(jì)適用房和舊改房等出手之后便可收回部分建設(shè)本金和利潤(rùn)。假設(shè)這部分是60%（2 萬(wàn)億元），那么剩下的40%（13，333 億元）用于出租的保障性住房，地方政府可委托中央財(cái)政部發(fā)行總額為13，333 億元的20年期定向回購(gòu)保障性住房的債券。這樣，保障房開發(fā)建設(shè)的銀行貸款和保障房平臺(tái)基金都可以全數(shù)退出。保障房開發(fā)基金中政府墊資部分不需盈利，只要收回本金。而這部分本金收回之后又可以繼續(xù)認(rèn)購(gòu)2年之后的保障房開發(fā)基金，繼續(xù)撬動(dòng)市場(chǎng)資金參與保障房的開發(fā)建設(shè)。這就是本文所說(shuō)的財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)可循環(huán)、可持續(xù)的投入。

考慮債券的利息大概為5%。那么此定向債券每年的600 多億元的利息可從土地出讓金中專項(xiàng)撥出。20年到期后，保障房的存量已經(jīng)非常龐大，完全可出售這40%的出租性保障性住房，而考慮到20年的房地產(chǎn)增值，償還債券的本金是足夠的。

在這個(gè)住房保障金融支持體系中，利用到了基金和債券兩種金融工具，最大的作用在于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的可持續(xù)、可循環(huán)投入的基礎(chǔ)上，大量的吸引民間資金參與到保障房的建設(shè)之中，通過(guò)降低對(duì)開發(fā)商的資本金的要求，提高其財(cái)務(wù)杠桿率，使有限的資本賺取合理的利潤(rùn)。

2、建立統(tǒng)一的保障房擔(dān)保平臺(tái)，降低開發(fā)保障房風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)金融支持體系中非常重要的一環(huán)是政府需出資建立統(tǒng)一的住房擔(dān)保平臺(tái)，為符合條件的開發(fā)商進(jìn)行的保障房開發(fā)提供擔(dān)保。一方面中央和地方可以對(duì)其進(jìn)行兩級(jí)貸款擔(dān)保，單列其保障房項(xiàng)目的貸款科目，一旦出現(xiàn)違約和損失，政府將進(jìn)行托底。這樣有了政府的擔(dān)保，銀行貸款的資金成本就降低了；另一方面在保障房平臺(tái)基金募集時(shí)，除了中央和地方政府的份額是不需要回報(bào)的，開發(fā)商和社會(huì)資金是需要利潤(rùn)的。政府的擔(dān)保將極大地降低基金的風(fēng)險(xiǎn)，則該保障房平臺(tái)基金的收益率就可以低于市場(chǎng)其他基金收益率，低風(fēng)險(xiǎn)可以匹配低收益。（圖1）

圖1 可持續(xù)的住房保障金融支持體系模式圖

（二）可持續(xù)的住房保障金融支持體系的優(yōu)點(diǎn)

1、資金融通方式。通過(guò)建立保障房平臺(tái)基金，可以在更大范圍內(nèi)吸引更多的社會(huì)資金和民間資金參與到保障房建設(shè)中，拓寬了保障房融資渠道，降低了保障房融資成本。

解決中央和地方政府的財(cái)政困難，使得投入保障房建設(shè)的財(cái)政資金可持續(xù)可循環(huán)的引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入保障房的建設(shè)。使得正確地處理了政府和市場(chǎng)在保障房融資方面的關(guān)系，充分發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用，使保障房融資手段更多元化和市場(chǎng)化。

2、專業(yè)的基金管理公司。由專業(yè)的基金管理公司作為保障房平臺(tái)基金的管理人，依據(jù)專業(yè)基金管理公司自身審慎的項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、流程和嚴(yán)謹(jǐn)合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)控制手段，充分發(fā)揮其在基金管理方面的經(jīng)驗(yàn)，可從基金募集、投資、管理、退出全流程對(duì)保障房基金進(jìn)行管控，充分保障基金投資人和保障房開發(fā)企業(yè)等各參與方的利益。這樣就豐富了我國(guó)基金市場(chǎng)品種，使很多風(fēng)險(xiǎn)厭惡型投資者也可以通過(guò)購(gòu)買保障房平臺(tái)基金投資低風(fēng)險(xiǎn)的保障房項(xiàng)目。

3、保障房開發(fā)企業(yè)。新型融資模式是一種輕資產(chǎn)運(yùn)作模式，大大提高了這些企業(yè)參與保障房建設(shè)的積極性，而不像BT 模式那樣只能由資金實(shí)力相當(dāng)雄厚的企業(yè)開發(fā)建設(shè)，打破了大型房企對(duì)保障房建設(shè)的壟斷，增強(qiáng)了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。

4、地方政府。地方政府認(rèn)購(gòu)保障房平臺(tái)基金中的一定份額，用有限的資金撬動(dòng)更多外部資金參與保障房的建設(shè)，充分發(fā)揮政府資金的杠桿作用，緩解政府面臨的保障房資金壓力，利用更多的資金進(jìn)行其他的民生工程建設(shè)，為當(dāng)?shù)匕傩仗峁└玫幕竟卜?wù)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。而且，可以使多個(gè)保障房項(xiàng)目同時(shí)開發(fā)建設(shè)，使地方政府可以在上級(jí)政府規(guī)定的時(shí)間內(nèi)保質(zhì)保量地完成保障房建設(shè)任務(wù)，起到事半功倍的作用。

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