□文/陳燕婷 方嘉慧

（廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 廣東·廣州）

隨著社會(huì)生活水平的提高及觀念的改變，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老缺口越來越大，僅靠政府力量已無法完全滿足不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。為此，政府方面提出以民間資本為關(guān)鍵力量推動(dòng)我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，以民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承接公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)部分職能，彌補(bǔ)市場(chǎng)養(yǎng)老需求缺口。

一、政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展構(gòu)想

《廣東省2011-2015年社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》中明確提出：社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)以實(shí)現(xiàn)人人享有社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)為目標(biāo)，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建資金保障與服務(wù)提供相匹配，無償、低償和有償服務(wù)相結(jié)合，布局合理、種類齊全、功能完善、覆蓋城鄉(xiāng)的適度普惠性社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。提出建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的第一項(xiàng)基本原則為：“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與。堅(jiān)持政府投入為支撐，政策扶持為導(dǎo)向，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)?！?/p>

廣州市作為廣東省的省會(huì)及發(fā)展前沿陣地，其人口老齡化問題更為嚴(yán)峻，單靠政府的力量已不能滿足我國(guó)養(yǎng)老需要的增長(zhǎng)。在《廣東省2011-2015年社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》中提出了9073 的目標(biāo)，即到2015年全省基本實(shí)現(xiàn)90%的老年人在社會(huì)保障體系和服務(wù)體系支持下通過家庭照顧養(yǎng)老，7%左右的老年人可由社區(qū)提供日間照料和托老服務(wù)；3%的老年人可入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。面對(duì)需要彌補(bǔ)的巨大養(yǎng)老需求缺口，為減輕政府的養(yǎng)老壓力，廣州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)健康發(fā)展需要社會(huì)力量的支持。因此，廣州政府在依據(jù)《廣東省2011-2015年社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》的指導(dǎo)下，出臺(tái)了多項(xiàng)政策和管理辦法，如：新增床位資助、稅費(fèi)減免、水電氣優(yōu)惠政策等以鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)社會(huì)力量參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)的建設(shè)。

結(jié)合廣州市對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)的政策方向和項(xiàng)目組對(duì)廣州市民政局養(yǎng)老問題相關(guān)負(fù)責(zé)人的訪談，目前廣州對(duì)廣州市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以概括為“政府兜底，社會(huì)公益，市場(chǎng)均衡發(fā)展。”即由政府兜底的公辦機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)主要面向低收入老年群體及特殊困難老年群體，民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在有償服務(wù)的條件下面對(duì)市場(chǎng)的相對(duì)較高收入的老年群體提供服務(wù)，而民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則處于兩者之間輔助政府做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的社會(huì)公益。

在政府構(gòu)想中，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)，以民辦機(jī)構(gòu)承接公辦機(jī)構(gòu)部分養(yǎng)老職能，來減輕公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。通過公辦、民營(yíng)和民辦非三種不同性質(zhì)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)無償、低償和有償相結(jié)合，最終滿足不同收入老年群體的養(yǎng)老需求，彌補(bǔ)目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)中的需求缺口，實(shí)現(xiàn)人人享有社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)。

二、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀與困難

我們對(duì)廣州市16 家代表性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（包含民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，即民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，及公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。在基于對(duì)廣州市民政局養(yǎng)老問題相關(guān)負(fù)責(zé)人的訪談下，結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理層及老年群體的問卷反饋信息，了解廣州民辦機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的困難，試圖探索其與政府發(fā)展構(gòu)想的偏離情況。

表1 16家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本情況統(tǒng)計(jì)表

（一）基本情況（表1）

1、占地面積與土地來源。根據(jù)對(duì)16 家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理層的訪談，整合關(guān)于機(jī)構(gòu)占地面積與土地來源有效數(shù)據(jù)后，筆者發(fā)現(xiàn)占地面積從側(cè)面反映機(jī)構(gòu)規(guī)模，民辦機(jī)構(gòu)發(fā)展情況不盡相同，先天配備資源存在較大差異。民辦機(jī)構(gòu)用地主要通過租賃獲得，承受土地可能因停止租賃被收回的風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)不穩(wěn)定性大。公辦機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性則明顯較好。政府雖有為民辦機(jī)構(gòu)提供用地，但數(shù)量不足。目前廣州市非農(nóng)業(yè)用地緊俏，且廣州市房?jī)r(jià)不斷上漲，租賃土地獲得經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也面臨著來自土地成本越來越大的壓力。

2、入住情況。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在入住情況方面總體并不理想，相比于公辦機(jī)構(gòu)基本維持收支平衡的經(jīng)營(yíng)局面，兩類民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都出現(xiàn)部分機(jī)構(gòu)入住率“拖后腿”的現(xiàn)象。經(jīng)走訪發(fā)現(xiàn)，民辦服務(wù)質(zhì)量偏低是導(dǎo)致民辦入住情況不盡如人意的主要原因，加之民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金主要來源于民間籌資，投入規(guī)模有限，面對(duì)經(jīng)營(yíng)成本的不斷上升，往往更加壓縮服務(wù)質(zhì)量以節(jié)約成本，造成老人入住滿意度降低，入住情況得不到改善的惡性循環(huán)。

3、盈利情況。1/3 機(jī)構(gòu)處于略虧損的局面暴露了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的總體困境，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)資金主要仰仗于經(jīng)營(yíng)所得，在入住情況普遍不理想的情況下，經(jīng)營(yíng)收入受限；同時(shí)，公辦機(jī)構(gòu)在服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和口碑上長(zhǎng)期占據(jù)優(yōu)勢(shì)，加上政府保障，床位長(zhǎng)期供不應(yīng)求。而服務(wù)質(zhì)量及價(jià)格、口碑均是民辦機(jī)構(gòu)需突破的發(fā)展瓶頸。另外，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的目標(biāo)群體存在重合，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法覆蓋全部的低收入、孤寡等弱勢(shì)老年人群體，這部分老人群體只能由民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接收，制約民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更好地走向市場(chǎng)。

（二）經(jīng)營(yíng)困境

1、日常運(yùn)營(yíng)成本高。隨著物價(jià)的上漲，地租、工資支出不斷攀升，機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本抬高。民辦機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)凈收入波動(dòng)大，加之政府保障力度較小，加劇了民辦機(jī)構(gòu)維持收支平衡的難度。大型機(jī)構(gòu)宣傳成本投入大，利潤(rùn)收回存在壓力，一旦失敗反而加劇經(jīng)營(yíng)困難；小型機(jī)構(gòu)資金有限，為節(jié)約成本降低服務(wù)水平和質(zhì)量，導(dǎo)致商譽(yù)受損，進(jìn)入經(jīng)營(yíng)惡性循環(huán)。

2、社會(huì)認(rèn)可度低。雖然市場(chǎng)對(duì)養(yǎng)老床位需求量大，但社會(huì)公眾偏向于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而不信任民辦，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”而民辦機(jī)構(gòu)入住率低；另一方面，公辦和民辦定位的不準(zhǔn)確導(dǎo)致市場(chǎng)出現(xiàn)斷層，阻礙了廣州市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)中國(guó)傳統(tǒng)觀念影響與養(yǎng)老院養(yǎng)老觀念相悖導(dǎo)致機(jī)構(gòu)養(yǎng)老社會(huì)認(rèn)可度低，民辦機(jī)構(gòu)形象建設(shè)力度不到位等現(xiàn)象也直接影響民辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況。

3、政策落實(shí)力度不足。在民政局訪談中，相關(guān)負(fù)責(zé)人提到政府針對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策包括：床位補(bǔ)貼、水電氣優(yōu)惠以及土地劃撥等，但機(jī)構(gòu)反饋的實(shí)際落實(shí)情況卻不盡如人意，14.29%表示政策落實(shí)存在問題。（表2）

在正面回應(yīng)政策優(yōu)惠問題的10 家民辦機(jī)構(gòu)均表示沒有享受政府的土地購(gòu)置政策優(yōu)惠，另60%民辦機(jī)構(gòu)未享受床位補(bǔ)貼優(yōu)惠，一半機(jī)構(gòu)表示無享受水電氣優(yōu)惠，稅收優(yōu)惠則情況相對(duì)較好，但仍有40%沒有得到稅收優(yōu)惠。

三、現(xiàn)狀與構(gòu)想的偏離情況及原因剖析

（一）服務(wù)定位混亂。政府兜底，社會(huì)公益，市場(chǎng)均衡發(fā)展。民辦非要做好公益，市場(chǎng)要拓展?jié)M足不同層次養(yǎng)老需求。但目前公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位界線并不明顯，公辦和民辦機(jī)構(gòu)接收老年群體存在重合，政府補(bǔ)助無法覆蓋全部低保障老年群體。因此，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在確定市場(chǎng)定位方面與政府原有構(gòu)想偏離。

各類機(jī)構(gòu)接收老年群體界線不清晰，其原因在于公辦機(jī)構(gòu)床位有限，無法滿足全部弱勢(shì)老年群體需求，民辦機(jī)構(gòu)只能拾遺補(bǔ)缺；公辦機(jī)構(gòu)在接收老人標(biāo)準(zhǔn)上并不明確，除接收低收入等弱勢(shì)老年群體外，還接收普通老年群體；民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)開發(fā)意識(shí)不足，局限于傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)理念，無法有效地開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，不能滿足多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。

（二）機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善。民辦機(jī)構(gòu)的老人滿意度總體差于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，側(cè)面反映民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效低于公辦。兩類民辦機(jī)構(gòu)分別存在服務(wù)短板，服務(wù)質(zhì)量得不到提高，消費(fèi)者缺乏信心，將勢(shì)必影響民辦承接公辦的效果。租金、工資等經(jīng)營(yíng)成本的不斷上漲，壓縮成本的后果導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降，直接影響入住率，間接影響盈利情況，這也是導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善，無法更好地開發(fā)市場(chǎng)的主要原因。

政府構(gòu)想民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)替代公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)市場(chǎng)需求缺口，但是由于民辦機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善，以目前民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理能力難以完全承接公辦職能。

（三）政策落實(shí)不足。政府對(duì)于民辦機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策若得以確切落實(shí)，將激發(fā)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性，優(yōu)惠扶持將成為民辦機(jī)構(gòu)更好地滿足社會(huì)需求的有力后盾。但就廣州市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀的調(diào)研結(jié)果看來，廣州市政府針對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策落實(shí)情況較差。

1、資金方面。市場(chǎng)物價(jià)普遍上漲，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)成本不斷抬高，經(jīng)營(yíng)成本難以回收，這已經(jīng)成為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金周轉(zhuǎn)困難的重要原因。為扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在相對(duì)惡劣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下健康發(fā)展，政府出臺(tái)一系列政策卻由于種種原因落實(shí)情況不佳。目前民辦機(jī)構(gòu)幾乎獨(dú)自承擔(dān)成本上升的經(jīng)營(yíng)壓力。多數(shù)民辦機(jī)構(gòu)資金緊張，加之政策上支持力度不足，服務(wù)質(zhì)量提升困難，最終導(dǎo)致老人滿意度不高而入住率低，在輔助政府彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求缺口上有心無力。

2、人才方面。政府為解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人才短缺問題，在進(jìn)行構(gòu)想時(shí)針對(duì)護(hù)理人才培養(yǎng)方面出臺(tái)的政策在宏觀上有支持和引導(dǎo)作用，但實(shí)際執(zhí)行的伸縮性導(dǎo)致其作用有限。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依靠自身無法獲取足夠的護(hù)理人才支持，需要政府加強(qiáng)執(zhí)行，確保優(yōu)惠政策的貫徹落實(shí)以保證優(yōu)惠對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展作用有效發(fā)揮。

表2 政府優(yōu)惠政策落實(shí)情況統(tǒng)計(jì)表

政策落實(shí)不足導(dǎo)致政府扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)力度有限，制約了民辦機(jī)構(gòu)在發(fā)展中的積極性，也使機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀與政府構(gòu)想存在偏離。

（四）社會(huì)輿論壓力。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在資金上由政府兜底，面對(duì)來自成本上升等問題的壓力不大，服務(wù)質(zhì)量有保障，在社會(huì)輿論中享有廣泛聲譽(yù)，社會(huì)認(rèn)可度高。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于管理不善、難以承受成本壓力而不得不降低服務(wù)質(zhì)量。而其存在缺陷的服務(wù)質(zhì)量導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)始終在社會(huì)公眾中難以豎立良好口碑。

由于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在質(zhì)量上與公辦的差距比較明顯，社會(huì)公眾在選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)偏向于公辦，多數(shù)消費(fèi)者寧愿選擇等待公辦機(jī)構(gòu)的輪候也不愿嘗試民辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)，形成一種“公辦撐得吃不了，民辦餓得沒飯吃”的尷尬局面。

盡管政府構(gòu)想中希望民間資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)承接公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的部分職能，為政府減輕養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)，但社會(huì)觀念對(duì)于民辦機(jī)構(gòu)的偏見導(dǎo)致民辦機(jī)構(gòu)入住率不足，公辦機(jī)構(gòu)仍舊面臨無法滿足所有輪候人員床位需求的壓力，造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位不足的假象?！肮k服務(wù)優(yōu)于民辦服務(wù)”的社會(huì)觀念不能輕易改變，這必將嚴(yán)重影響民辦承接公辦，成為阻礙民辦機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺口的重要原因。

四、結(jié)語(yǔ)

目前，廣州市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展現(xiàn)狀與政府為其設(shè)定的構(gòu)想間存在一定偏離。為促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更高效地參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)，更好輔助政府完善養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展，一方面民辦機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)消費(fèi)者（老人）的需求，有針對(duì)性地改善民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量，以提高服務(wù)的滿意度和經(jīng)營(yíng)績(jī)效；在利用政策優(yōu)惠的同時(shí)，明晰自身的定位，加強(qiáng)自身建設(shè)；另一方面政府則應(yīng)加強(qiáng)幫扶政策的落實(shí)，優(yōu)化民辦機(jī)構(gòu)發(fā)展環(huán)境，為其更好地彌補(bǔ)社會(huì)養(yǎng)老缺口做出貢獻(xiàn)。民間資本若能高效參與發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)，將緩解政府當(dāng)前養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，為老年群體提供一個(gè)更加優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老環(huán)境，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

［1］廣州市政府.廣東省2011-2015年社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃［R］.2011.

［2］辛捷愷.廣州七成養(yǎng)老床位在民辦政府扶持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等方式［E］.新快報(bào)，2015.3.9.

［3］廣州市政府.廣州市民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)資助試行辦法［R］.2009.