田 進，朱利平

(中南財經大學公共管理學院，武漢430073)

網絡參與是公民個體或社群通過網絡媒介直接或間接影響政策制定的政治參與行為。從1994年全國互聯(lián)網全功能連接到2008年網絡問政的興起，在我國越來越多的公眾正通過網絡媒介形成網絡社群，來行使話語權和監(jiān)督權，維護和追求公眾的理性價值偏好?，F(xiàn)實公眾與虛擬公眾復合而成的網絡公眾，通過這種自下而上的方式參與公共決策，已經極大改變了公民的政治參與程度，極可能會深度地影響甚至改變公共決策中的利益表達與協(xié)調格局。然而，在網絡公民參與分化決策權力并影響決策進程的發(fā)展過程中，政策的相關利益主體間的參與機制卻并未伴隨著網絡技術的演進得到理性設計。因此，從多元參與主體的互動博弈出發(fā)，探究網絡參與的公共性價值、互動困局，尋求決策互動關系的有效調試就成了學術研究與決策實踐迫切關注的議題。

一、網絡參與的公共性價值

網絡技術變革催生了社會組織網絡中的分權化趨勢，沒有強權和集權中心的信息空間使絕大部分公民參與政治的機會趨于均等化。作為“滿意的溝通情境”，網絡參與能夠讓公民通過網絡媒介獲取焦點信息形成個體認知，經過聚合效應激活議題繼而影響公共決策。這種參與主體多元化與權力分散化將有效改進由利益流、信息流與權力流所構成的非線性決策程序，在強調決策回應性的過程中實現(xiàn)公共性價值偏好的理性回歸。

(一)增進公共政策的決策形式合理性

在托馬斯·R·戴伊(Thomas R．Dye)看來，“公共政策就是選擇作為或者不作為”［1］，重點強調價值選擇的整合特性，其關注的核心問題在于如何有效使用有限的公共資源來選擇達成共識的公共價值目標。而在現(xiàn)實的決策實踐中，權威政府具有主導政策議程設置及最終決策的結構資源優(yōu)勢，網絡參與將成為傳統(tǒng)參與方式的有效替代形式，有助于促進決策的民主化與理性化，增進政策的形式合理性。一方面，公民的政治參與渠道大大拓寬和自主，不僅通過“多點對多點”的交互模式打破了政府對決策信息的壟斷［2］，獲得了實質性主體參與地位，也可以借助網絡媒介的擴散效應形成小合作群體，繼而形成有效的公共性小集團對制度與政策施加影響，干預到政策環(huán)的各個環(huán)節(jié)。另一方面，政府是理性選擇中的強勢集團，決策者的價值偏好會輸入到議題的提出、政策制定甚至政策執(zhí)行等政策系統(tǒng)的全過程。公民通過網絡參與公共決策，能夠更好地以個體利益和價值偏好為標準認同公共政策，減少政策信息扭曲與決策阻滯，從而降低政策信息的獲取阻力與決策過程的交易成本，使決策行為趨于理性。

(二)公共性價值偏好的理性回歸

公共決策實質上是多元社會利益集體博弈的過程，這就不可避免地造成了失常利益對公共利益的侵蝕。傳統(tǒng)公眾參與缺乏真正被政府認同接受的合理渠道，一直被政府決策者有意識地邊緣化，從而制約了公民話語權、參與權的行使效力與積極性。在網絡參與的現(xiàn)實背景下，公共決策中的利益相關者作為追求自身利益的個體，具有決策主體的多元性、目標的差異性和價值的公共性。網絡參與公共政策制定在客觀上增強了公共政策對公眾利益的回應性，擴展了決策資源的配置范圍，有利于增強公眾對公共政策的認可度，確保了公共政策合法性。政府失靈的重要原因在于信息不對稱，網絡溝通的直接性、公開性、共享性等特點使公眾可以以相對平等的地位去監(jiān)督政策執(zhí)行主體，從而真正發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。作為利益表達中的一種約束機制，網民參與能夠相對擴大公民的知情權與話語權，從而有效抵御公眾價值向個人利益與部門利益偏離，保證政策議題與政策能代表公眾價值取向。

二、網絡參與的互動困局

作為公眾參與公共決策的新途徑，網絡參與具有虛擬性、個性化與互動性等區(qū)別于傳統(tǒng)公民參與的新特征，其公共性價值是不言而喻的。但是，網絡參與公共決策的有效性不能掩蓋其內含的有限性。從本質上看，網絡參與仍是政治參與的一種基本形式，不僅無法回避傳統(tǒng)公眾參與的利益悖論痼疾，也面臨著內生性的權力與信息互動困局。

(一)決策者的利益悖論

政府中決策者的角色沖突導致了個人利益、部門利益與公共利益的零和博弈。決策主體(政府)與決策利益相關者(公眾)互信資本的缺失造成政府對公民參與效果的懷疑及恐懼。政策制定者往往也是政策的執(zhí)行者，決策者一方面希望公民通過網絡參與來規(guī)范政策制定過程并提高政策效能，另一面卻又擔心因決策失誤等受到公民的追責影響到自身利益或政府部門特殊利益。網絡參與作為一種政治參與行為，其參與工具的創(chuàng)新無法根除現(xiàn)實制度設計中的博弈本質。因此，當網絡參與存在損害決策者利益的風險時，決策者就傾向于采取管制方式來粗暴干預甚至阻止公民的各種網絡參與行為，繼而造成政府更大范圍公信力的流失與政策執(zhí)行阻滯。

(二)網絡參與主體的有限性

網絡以技術工具推動網絡參與公共決策進程的同時，也衍生了網絡參與主體的非主體性困境。一方面，參與主體存在非主體性。公民不僅被完全排斥在政策程序之外，而且公民參與政府決策的法定權利得不到制度形式保障。目前政府機關及職員對待公共決策多是從全能政府壟斷模式出發(fā)［3］，決策者大都受到政治權威主導思維約束，認為公民理所當然應絕對接受和服從政府所制定的公共決策。而且，網絡社群的興起雖然豐富了公眾的利益表達機制，但是無法突破其自身結構的局限性。實際上網絡社群相對于政府在很大程度上仍然只是“草根階層”與“弱勢群體”，獨立主體性與專業(yè)性不足，利益聚合作用和監(jiān)督作用的優(yōu)勢得不到有效發(fā)揮。另一方面，參與主體存在行為失范。網絡參與公共決策顯然具有負外部性，容易造成搭便車的參與悲劇。在公共決策呈現(xiàn)出日益復雜化和專業(yè)化的趨勢下，政治素養(yǎng)、法律常識和行政能力的高要求成為網民參與公共決策的能力障礙，網絡民意的代表性較弱［4］。當前社會正處于傳統(tǒng)政治文化和現(xiàn)代政治文化碰擊中，公民的參與行為容易走向政治冷淡與政治狂熱兩個極端，公民存在理想化與情緒化傾向，表現(xiàn)出群體極化和網絡暴力等無序狀態(tài)。而且，經濟發(fā)展水平不平衡和基礎公共網絡設施配備不均等導致的“信息鴻溝”制約了網絡公民參與的普遍性，從而引發(fā)了公眾對網絡民意表達真實代表性的質疑，進而影響到了網絡公民參與公共決策的有效性。

(三)網絡參與系統(tǒng)的信息資源不對稱

雖然從“點對多點”到“多點對多點”虛擬交互方式的技術嬗變實現(xiàn)了信息資源依賴關系的重構，但是信息不對稱仍是追求決策信息真實性和準確度的現(xiàn)實障礙。一方面，決策信息資源處于半封閉的政府壟斷狀態(tài)。網絡參與產生的權力場分化與信息資源依賴關系重構并未根本性的改變體制內與體制外政策共同體的對立格局。社會中大部分信息仍然是由政府機關掌握，公共決策信息資源封閉，造成政府與網絡公民之間的政策信息不對稱和渠道不暢。另一方面，政策信息扭曲與網絡社群信息隱匿并存。信息的不對稱使得公民不能準確理解政府公共決策的價值目標，缺乏對政策的認同感，從而不能對政策制定或政策調整發(fā)表正確的意見和建議，最終議題無法表達公共意志而政策則受到執(zhí)行阻滯。

三、網絡參與的有效調適

受人類有限理性所決定，我們無法設計出一種絕對程序來消除某些偶然因素以確?？赡艽嬖诘膶嵸|公共價值的實現(xiàn)［5］，但是我們可以基于網絡媒介通過理性權衡選擇滿意的溝通情境以增進公共性偏好。在多元利益結構的政治生態(tài)環(huán)境下，要使決策符合公共利益，就必須構建各利益主體對其利益表達的協(xié)調與約束機制?；诙嘣嬷黧w的互動博弈與資源依賴關系，可從以下三個方面進行調試。

(一)網絡公民組織的矯治

1．核心利益參與主體的界定。第一，甄別利益相關群體?，F(xiàn)實社會的貧富懸殊造成了網絡世界的信息富人與信息窮人。在政策制定過程中，應當辨別網絡公民中真正的強勢群體和弱勢群體、核心群體和邊緣群體，從而使公共政策更加趨向于公共效益最大化。第二，網絡民意定性。政府既要重視原生態(tài)民意［6］，汲取最廣泛的民意基礎，又要把握經過充分討論后的真實民意，吸收成為政府決策的重要依據(jù)。政策決策者應該在網絡民意的基礎上作更為深入的甄別分析，明確主流民意與理性民意，做出符合大多數(shù)民眾利益的決策。第三，界定核心利益相關網民。特定政策問題的利益相關網民具備提供解決問題或能夠影響政策執(zhí)行的有用信息。政府在確定相關網絡公民時，既要考慮在特定政策上享有利益卻無組織的網絡公民，又須考慮相關網民是否具有利益的持續(xù)關聯(lián)性。

2．構建網絡公民社會文化。第一，奠定網絡參與的物質基礎?！皵?shù)字鴻溝”意味著弱勢群體很少有機會參與到信息經濟中，更是缺少參與到網絡教育、娛樂和參與政策制定的機會。同時，公民通過網絡理性議政的素能在短期內無法依靠教育宣傳得以解決。所以，在收入再分配過程中，應當加大對弱勢群體的技術支持與教育援助，奠定公民通過網絡參與公共決策的物質基礎。第二，規(guī)范虛擬社群組織。網絡公民組織是網絡社群的核心要素，現(xiàn)代信息社會必須大力發(fā)展網絡公民組織，發(fā)揮其利益綜合與利益凝聚的樞紐作用，促進網絡公民有序有效的參與公共決策。公眾社會理論家認為，公眾缺乏首屬群體內部的密切情感聯(lián)系，沒有共同的價值觀和行為規(guī)范，缺乏團體歸屬感以對抗外在壓力。因此，政府一方面應當鼓勵支持網絡虛擬社群的發(fā)展以彌補真實社群的缺陷，另一方面又應當規(guī)范網絡虛擬社群的組織，構建網絡公民社會的核心文化。

(二)決策權力再配置的合作解

1．決策權力的適度集中。政府追求公共利益效益的過程實際上也是向公眾尋求合法性的過程，但是穩(wěn)固其政權維護其階級利益的本質不會改變。現(xiàn)實社會中的弱勢群體往往也是網絡社群中的弱勢群體，那些要求廣泛分享決策資源和權力的巨大聲音，可能僅僅代表著少數(shù)人特殊的利益訴求［7］。因此，公共決策中的網絡參與并不意味著決策者要將所有的政治權力還放給公眾，而是需要在保證政策結構質量要求的同時體現(xiàn)公眾價值偏好。當然，我們也必須認識到政策質量標準必然會限制網絡公民參與，在主動與公民分享部分政策制定權力的同時，政府決策者就必須克服網絡公民參與能力不足、網絡公民結構不平衡、網絡公民非理性表達等障礙，特殊情況下也可以考慮先發(fā)性控制行動。界定網絡參與的適宜度主要取決于最終決策中政策質量要求和政策可接受性要求之間的相互制衡［8］74。政府應當科學規(guī)制公權力的合理使用和社會資源的合理配置，切實維護政府形象，努力提高政府公信力。

2．合作關系的產生與確定。決策權力的還放實質上是基于回報準則的合作解，是抑制集權中心權威的出現(xiàn)導致的主體不對等與單一化傾向。根據(jù)合作進化理論，即使存在根本的利益對抗，只要滿足回報準則和利益關系的持續(xù)，利益沖突主體之間也可能產生合作［9］。公共價值偏好是公眾個體與政府共同追求的目標，所以網絡群體之間、政府與公眾之間存在合作動機與可能性，這種合作關系的確定有助于傳統(tǒng)封閉決策的瓦解。在網絡公民的參與過程中，一旦形成現(xiàn)實世界因素、公眾議程、媒體議程和政策議程的互動合作機制，合作關系就會得以確認并加以制度安排。

(三)良性互動的調適機制

1．信息公開中的良性互動。網絡參與包含了對信息公開的本質要求，政府與公民的互動意味著公眾的積極參與和政府的主動溝通，即兩者在公共政策制定中建構一種互動合作關系。合作關系的建立取決于決策者的權威認可、突出溝通的作用和公眾對政策的認可接受［8］49。因此，政府決策者應當與網絡公民通過網絡媒介形成一種高效能的信息互動決策機制。政府與公眾都成為信息傳播源與信息受眾，而側重強調政府向公眾傳遞權威信息以滿足公眾的信息需求。

2．拓寬溝通渠道與理性引導。政府應當在政策制定過程中與網絡公民形成一種相對平等的互動溝通與引導機制，提高決策質量與效率。一方面，拓寬溝通渠道。目前，網絡參與載體和信息來源主要為網絡論壇、虛擬社區(qū)、網上聊天軟件、微博等。拓展網絡參與渠道就需要政府主動參與到網絡參與渠道的構建與規(guī)范，從而使公民在利益表達渠道方面更具選擇性與保障性。另一方面，理性引導。政府不是要徹底消除網絡民意的影響，而是要控制網絡民意的取向與波動，使它處于社會效益最大化或社會損失最小化的均衡點。而且，政府決策者在理念上應充分重視網絡新媒體的社會影響力及破壞力，意識到其雙刃特性，培養(yǎng)決策主體的網絡媒介素養(yǎng)，形成從而穩(wěn)定的特殊網絡群體，發(fā)揮“意見領袖”的影響力引導公共輿論。

我國的網絡參與經歷了萌芽、網絡問政的興起等過程，是公民借助網絡媒介發(fā)展起來的新型政治參與形式?，F(xiàn)代政治民主化進程的推進大大澄清了網絡參與的政治生態(tài)，然而其合法性基礎主要來源于國家重要領導的認可，而非制度性的程序保障的異化則又嚴重阻礙了網絡參與的良性發(fā)展。同時，由于網絡媒介勃興的迅捷性與復雜性，關于網絡參與公共決策的具體制度、程序、方式及渠道的可操作性法規(guī)建設嚴重滯后，造成了公民參與權的潛在流失。故而，深入研究網絡參與的有效性與有限性，責任困境與信任建構，對于增進公共政策回應性與合法性，實現(xiàn)網絡參與的有序治理有著不可替代的作用。

［1］［美］托馬斯·R·戴伊．理解公共政策［M］．謝明，譯．北京:中國人民大學出版社，2011:1．

［2］黃芳娟，楊麗．網絡民意對政府公共決策的積極作用［J］．黨史文苑:學術版，2009，(12)．

［3］高洪貴．協(xié)商民主視野下的政府公共決策與公民參與［J］．理論導刊，2012，(4)．

［4］龔成，李成剛．論我國公共政策過程中的公民參與［J］．理論月刊，2012，(1)．

［5］李建華．公共政策程序正義及其價值［J］．中國社會科學，2009，(1)．

［6］張光輝．網絡民意與政府公共管理效能提升［J］．西北農林科技大學學報:社會科學版，2012，(4)．

［7］翁士洪．試論網絡參與下的政府決策［J］．行政與法，2011，(7)．

［8］［美］約翰·托馬斯．公共決策中的公民參與［M］．孫柏英，等．北京:中國人民大學出版社，2010．

［9］［美］羅伯特·阿克塞爾羅德．合作的進化［M］．吳堅忠，譯．上海:上海人民出版社，2007:47．