邵 超，艾行利

(1．北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875;2．中國刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽 110854)

在我國食品安全法律責(zé)任體系中，經(jīng)營者可能承擔(dān)的法律責(zé)任主要有刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任［1］84。我國學(xué)者當(dāng)前在食品安全責(zé)任制度方面的研究，主要側(cè)重于單純從刑事責(zé)任或民事責(zé)任角度構(gòu)建食品安全的責(zé)任追求制度，缺乏體系性思考。筆者認(rèn)為，食品安全責(zé)任追究不外乎有兩種途徑:一種是依靠國家公權(quán)力救濟;另一種是依靠私權(quán)力自身解決。兩種不同屬性的權(quán)力發(fā)揮的作用并不相同，但在食品安全責(zé)任追究體系中，均不可或缺。目前我國學(xué)者從綜合性治理的角度對食品安全責(zé)任體系的理論研究較少，本文將從食品安全法等法律制度中規(guī)定的多樣化的責(zé)任追究制度入手，對我國食品安全責(zé)任體系進行反思，倡導(dǎo)多種責(zé)任追究制度相互配合與綜合運用，在此基礎(chǔ)上提出完善我國食品安全責(zé)任體系的對策。

一、我國食品安全責(zé)任體系概述

我國食品安全涉及的法律規(guī)范有公法規(guī)范、私法規(guī)范、公私法相混合的規(guī)范，因而在責(zé)任形式上，既有私法性質(zhì)的責(zé)任、公法性質(zhì)的責(zé)任，還有私法、公法混合的新型責(zé)任。

(一)私法性質(zhì)的責(zé)任

食品安全法律制度中私法性質(zhì)的責(zé)任包括兩個方面:食品安全民事責(zé)任和食品生產(chǎn)經(jīng)營者的社會責(zé)任。

食品安全民事責(zé)任，指司法機關(guān)在食品安全事故發(fā)生后，對問題食品的相關(guān)責(zé)任人進行調(diào)查取證，在認(rèn)定損害事實及危害性質(zhì)后，令其承擔(dān)不利的民事法律后果，保障相關(guān)人的合法權(quán)益。我國法律對食品安全民事責(zé)任做出了多項規(guī)定，主要包括不同主體的賠償責(zé)任、賠償優(yōu)先原則等事項。

食品生產(chǎn)經(jīng)營者的社會責(zé)任，指企業(yè)除了要對股東負(fù)責(zé)外，還需要承擔(dān)一定的社會責(zé)任，如注重環(huán)境保護、維護職工權(quán)益、積極開展慈善事業(yè)、遵守相關(guān)法律規(guī)定等［2］71。申言之，食品生產(chǎn)經(jīng)營者不僅要承擔(dān)食品安全的民事責(zé)任，依據(jù)《食品安全法》第三條的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，即嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，保證所生產(chǎn)食品的質(zhì)量，主動接受社會和公眾的監(jiān)督。

(二)公法性質(zhì)的責(zé)任

食品安全法律責(zé)任當(dāng)中，公法性質(zhì)的責(zé)任包括兩個方面:食品安全行政責(zé)任和食品安全刑事責(zé)任。

食品安全行政責(zé)任，指行為人因違反行政法律規(guī)范的規(guī)定，而需要承擔(dān)的一種強制性行政法律后果［3］。因為我國強調(diào)的是行政管理模式，所以食品安全法規(guī)中對行政責(zé)任的規(guī)定占有較大篇幅。對食品安全保護領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)進行梳理可以發(fā)現(xiàn)，食品安全行政責(zé)任主要包括行政處罰和行政處分兩個方面。

食品安全刑事責(zé)任，指行為人因?qū)嵤┝朔缸镄袨槎鴳?yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)刑事后果。我國刑法設(shè)置了諸多罪名用來規(guī)制食品安全犯罪?！妒称钒踩ā奉C布實施之后，食品安全形勢并未得到有效緩解。在此情形下，為有效應(yīng)對各種新型的食品安全犯罪，強化《食品安全法》與《刑法》的合理銜接，《刑法修正案(八)》對危害食品安全犯罪做出了相應(yīng)的修訂，通過修改、增設(shè)相關(guān)條款與罪名，強化食品安全領(lǐng)域的刑法保護［4］。

(三)新型食品安全責(zé)任形式:懲罰性損害賠償責(zé)任

懲罰性損害賠償責(zé)任，是指對受害方的實際損失予以補償性賠償之外的賠償。《食品安全法》中除了私法責(zé)任和公法責(zé)任外，在第九十六條第二款中也規(guī)定了這種獨特的責(zé)任形式。

在發(fā)達(dá)國家，人們對食品安全問題的關(guān)注度極高，法律對于出現(xiàn)食品安全問題商家的懲罰也極其嚴(yán)厲，即便程度較輕的食品安全事件，責(zé)任人也會被處以重罰，而對于那些故意破壞食品質(zhì)量安全者，除被要求停業(yè)審查外，還會被要求承擔(dān)高額的懲罰性賠償［2］138。與之相比，我國法律關(guān)于食品安全問題的懲罰性賠償規(guī)定屈指可數(shù)?！断M者權(quán)益保護法》第四十九條規(guī)定的“購買商品的價款或者接受服務(wù)的費用的一倍”和《食品安全法》第九十六條第二款規(guī)定的“十倍價款”算是一種懲罰性賠償。但由于賠償額度比較低，一定程度上制約了這兩個法條對食品安全違法行為進行制裁的懲罰性特征［5］。

二、我國食品安全責(zé)任體系之反思

在我國現(xiàn)行的法律體系中，食品安全同時受民法、行政法及刑法的保護，但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，引起全國性反應(yīng)的新型食品安全案件不斷涌現(xiàn)［6］。在此背景下，我國現(xiàn)行的食品安全法律責(zé)任制度的局限性也愈發(fā)明顯，對食品安全的保護作用也受到一定程度的限制。

(一)私法性質(zhì)責(zé)任的局限性

在食品安全事件發(fā)生后，及時追究相關(guān)責(zé)任人民事責(zé)任的意義在于，不僅能夠極大增加違法者的違法成本，還能更好地對受害人進行救濟。所以，私法責(zé)任對食品安全的規(guī)制至關(guān)重要。如中國消費者協(xié)會副會長劉俊海教授所言，“國內(nèi)食品安全事件頻發(fā)的主要癥結(jié)在于，商家的失信收益高于失信成本，消費者的維權(quán)成本高于維權(quán)收益”［7］。而失信成本之所以過低，在于食品安全法律制度中對私法責(zé)任的忽視。

從我國現(xiàn)行食品安全法律體系來看，目前最大的問題是重刑事責(zé)任和行政責(zé)任，輕民事責(zé)任［1］85。在《食品安全法》中，涉及行政監(jiān)管與行政處罰的條款幾乎占據(jù)所有條文的一半。這種情形凸顯了立法者對行政責(zé)任的重視，為數(shù)不多的民事責(zé)任條款則也表明民事責(zé)任并未受到立法者的重視［8］。當(dāng)然，這與我國一直以來立法者的管理論立場有密切關(guān)系，盲目迷信政府組織和監(jiān)管機制，不注重其他追責(zé)方式的運用，無法形成合力，最終造成懲罰力度極大不足，食品安全事件接連不斷?！皩嶋H上，我國食品安全的民事責(zé)任體系未能真正建立起來，《食品安全法》中的民事責(zé)任條款不僅偏少，而且還很不系統(tǒng)?！保?］如果我國能夠像美國那樣重視懲罰性賠償制度，食品經(jīng)營者一旦違法便需要支付巨額的民事賠償，以致無利可圖，那么不難想象，我國的食品安全事故數(shù)量必將因該制度而大幅減少［10］。

(二)公法性質(zhì)責(zé)任的不足

由于我國特殊的政治體制和歷史因素，公法性質(zhì)的責(zé)任形式一直是食品安全領(lǐng)域責(zé)任追究的主要形式，刑法與行政法在食品安全問題方面均做出了相應(yīng)規(guī)定。隨著一系列食品安全相關(guān)法律法規(guī)的出臺，食品安全的公法責(zé)任日益完善，但仍有一些問題亟須解決。

首先，我國食品安全公法性質(zhì)責(zé)任的立法還存在很大的滯后性。除了《食品安全法》外，其他相關(guān)法律由于出臺較早，適應(yīng)當(dāng)時需求的法律條款已經(jīng)無法滿足當(dāng)今社會對于食品安全立法的需要，而且相關(guān)法律在立法時對食品安全領(lǐng)域問題缺乏周密考慮，導(dǎo)致目前在應(yīng)對食品安全事件方面顯得力不從心。其次，我國現(xiàn)行食品安全的相關(guān)法律雖數(shù)目較多，但是協(xié)調(diào)性不足，執(zhí)行力不強。監(jiān)管部門雖然數(shù)量眾多，但由于職責(zé)分工不合理，各部門在食品安全監(jiān)管上投入的精力都很有限［11］。在食品安全案件中，由于執(zhí)法主體的差異，責(zé)任主體的不同，法律對同一問題規(guī)定的差異，導(dǎo)致司法實踐出現(xiàn)同案不同判的現(xiàn)象。再次，我國食品安全法律雖然對監(jiān)管環(huán)節(jié)非常重視，但法律中大多是規(guī)定責(zé)任人權(quán)利義務(wù)的條款，對監(jiān)管主體的規(guī)定則比較少，可操作性差，程序不健全，這也在一定程度上導(dǎo)致了行政主體責(zé)任難以落實。

刑法作為防止違法犯罪的最后一道防線，在打擊食品安全犯罪方面起著至關(guān)重要的作用。雖然《刑法修正案(八)》對相關(guān)條款進行了完善，但是隨著科技的進步，食品的生產(chǎn)工藝發(fā)生了巨大變化，在具體操作中，尤其在追究食品安全犯罪者刑事責(zé)任時，仍顯得力不從心。罪名設(shè)置的滯后和刑罰配置的不合理都嚴(yán)重影響了刑罰執(zhí)行的效果，使刑法保護社會和打擊食品安全犯罪的作用打了折扣。當(dāng)不法經(jīng)營者被判處的刑罰比行政處罰還輕時，刑罰的威懾力又如何體現(xiàn)呢?公法性質(zhì)責(zé)任的不足制約著食品安全的保護進度，違法經(jīng)營者在承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任后，仍有巨額利益可圖，與我國食品安全事件層出不窮有直接的關(guān)系。

(三)懲罰性賠償適用之缺陷

設(shè)立專門的公共組織進行執(zhí)法，可以督促有責(zé)任者承擔(dān)社會責(zé)任，但尚不足以保證有責(zé)任者的責(zé)任得以履行，因此，還需要建立私人執(zhí)行機制作為補充［12］。為了鼓勵私人參與到對不法商家的監(jiān)督進程中，《消費者權(quán)益保護法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《食品安全法》均對懲罰性賠償制度做出了規(guī)定。然而，實踐表明，食品安全問題并沒有因上述規(guī)定而得到解決，實施的效果并不理想，消費者對這些規(guī)定也并不買賬。實際上，這種現(xiàn)象是由消費者維權(quán)成本過高，而違法經(jīng)營者違法成本卻很低造成的。尤其對于價款低、危害大的食品安全事故而言，上述懲罰性賠償制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以實現(xiàn)對失信企業(yè)的懲罰效果［13］。

消費者在維權(quán)過程中需要耗費大量的財力、物力和精力，而且即便維權(quán)成功，所能獲得的賠償也寥寥無幾。這種結(jié)果嚴(yán)重打消了消費者維權(quán)的積極性。在司法實踐中，很多食品安全事件的受害者因為維權(quán)成本過高而放棄維權(quán)，反而助長了食品安全責(zé)任人的僥幸心理?，F(xiàn)實中一些食品生產(chǎn)企業(yè)將質(zhì)量較高的產(chǎn)品銷往歐美，將質(zhì)量差的產(chǎn)品在中國銷售，正是因為歐美國家有嚴(yán)格的懲罰性賠償制度，食品生產(chǎn)企業(yè)一旦侵犯消費者權(quán)益，便須支付巨額賠償，而在中國銷售的產(chǎn)品即便侵犯了消費者權(quán)益，也只需付出很少的賠償。由此可見，加大違法生產(chǎn)者的懲罰性損害賠償力度，對預(yù)防食品安全事故的發(fā)生具有重要意義。

三、我國食品安全責(zé)任體系的完善

面對目前我國食品安全法律責(zé)任中存在的各種問題，應(yīng)該對食品安全私法責(zé)任、公法責(zé)任、懲罰性賠償制度加以完善，促使食品安全法律責(zé)任體系更加合理、合法、科學(xué)。

(一)食品安全私法性質(zhì)責(zé)任制度的完善

以往我國食品安全監(jiān)管的手段更多地用在了對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行政管理和刑罰威懾上。與民事責(zé)任相比，行政責(zé)任和刑事責(zé)任更側(cè)重于對經(jīng)營者的懲罰、對秩序的維護，而非對消費者的補償和救濟，這使得民眾參與協(xié)助食品安全監(jiān)管的積極性被壓制。在行政處罰和刑事責(zé)任承擔(dān)之后，經(jīng)營者仍然能獲得巨額利益，這導(dǎo)致不法生產(chǎn)者、經(jīng)營者鋌而走險，食品安全事件屢見不鮮。因此，若想保障消費者的合法權(quán)益，還需通過追究違法企業(yè)的民事責(zé)任來實現(xiàn)［14］。完善的食品安全民事責(zé)任制度能夠鼓勵消費者充當(dāng)“私人檢察總長”的角色［15］，有效彌補公權(quán)力監(jiān)管力量的不足。此外，民事賠償也能大幅降低不法經(jīng)營者的預(yù)期利益，由此消除其違法經(jīng)營的動機。這就要求食品安全法律制度拋去以往只注重行政監(jiān)管而忽視民事責(zé)任承擔(dān)的思想，重視食品安全民事責(zé)任承擔(dān)的制度設(shè)計。

相對于食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者，單個的普通消費者處于絕對的弱勢地位，不僅財力、物力難以匹敵，單是精力的消耗，一般消費者都難以招架。當(dāng)前的民事責(zé)任追究制度不利于弱勢的食品安全的受害者維護自己合法訴求，因而在制度的設(shè)計上必須進一步向消費者傾斜，以達(dá)到警示經(jīng)營者守法經(jīng)營和保護弱勢群體的目的。為了實現(xiàn)這個目的，食品安全民事責(zé)任承擔(dān)上需要采用嚴(yán)格民事責(zé)任原則。既然消費者在經(jīng)濟上和地位上都處在社會的底層，如果采用過錯責(zé)任原則，消費者可能由于自身的地位在舉證上顯得力不從心，無法找出生產(chǎn)者、經(jīng)營者的過錯而導(dǎo)致賠償失敗。嚴(yán)格責(zé)任原則恰恰可以彌補消費者舉證困難的缺陷，因為該原則把舉證責(zé)任推給了生產(chǎn)者和銷售者，銷售者自身一旦并無過錯時，可以舉證讓食品生產(chǎn)者賠償其應(yīng)有的損失。如梁慧星先生所言，“嚴(yán)格責(zé)任制是現(xiàn)代民法基于消費者權(quán)利，謀求實質(zhì)上平等的結(jié)果，是消費者保護政策的一個重要組成部分，同時，也是針對產(chǎn)品傷人這一嚴(yán)重社會問題的法律對策”［16］。

(二)食品安全公法性質(zhì)責(zé)任制度的完善

在我國食品安全監(jiān)管方面，公法性質(zhì)的責(zé)任制度一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，因此，完善行政責(zé)任制度和刑事責(zé)任制度至關(guān)重要。

解決食品安全問題，僅僅通過靜態(tài)的立法和監(jiān)管是不夠的，還需要加強食品安全規(guī)劃過程中的動態(tài)完善和監(jiān)管模式的多樣化［17］。當(dāng)前我們需要不遺余力地完善食品監(jiān)管行政責(zé)任體系，努力解決滯后性與操作性差的問題，實現(xiàn)行政責(zé)任追究制度化和規(guī)范化。首先，以制度確認(rèn)實現(xiàn)行政責(zé)任進一步制度化。這樣在追究行政主體的責(zé)任時，就有了堅實的法律依據(jù)。完善的制度不僅可以保障行政責(zé)任主體及公職人員的行政責(zé)任及時追究，同時也可以對其應(yīng)有的權(quán)力予以救濟。其次，完善行政責(zé)任主體設(shè)置。通過政府改革、精簡機構(gòu)、明確各監(jiān)管機構(gòu)職能分工和權(quán)限范圍，實現(xiàn)行政執(zhí)法高效化［18］。最后，實現(xiàn)行政責(zé)任構(gòu)成要素的進一步規(guī)范化。即法律必須明確規(guī)定執(zhí)法主體的執(zhí)法緣由、執(zhí)法人、執(zhí)法相對人的范圍、執(zhí)法過程所依據(jù)的法律法規(guī)、行政責(zé)任追究的程序及行政執(zhí)法主體因不作為或亂作為被追究行政責(zé)任的具體形式等等。只有這樣才能真正做到有法可依，實現(xiàn)法律最終的價值和功能。

《刑法修正案(八)》在規(guī)制食品安全犯罪方面所做的修改，表明了立法者對此類犯罪的認(rèn)識發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但考慮到當(dāng)前依舊嚴(yán)峻的食品安全形勢，這種認(rèn)識上的轉(zhuǎn)變?nèi)燥@得不夠充分［19］。因此，在此基礎(chǔ)上還應(yīng)細(xì)化并修改不適應(yīng)社會發(fā)展的食品安全犯罪相關(guān)罪名，嚴(yán)密法網(wǎng)。在量刑方面，在對違法經(jīng)營者進行法定刑判決、經(jīng)濟制裁的同時，還應(yīng)綜合考慮其犯罪情節(jié)和犯罪結(jié)果，判處一定期限的資格刑，情節(jié)嚴(yán)重的，可永久剝奪違法經(jīng)營者的食品領(lǐng)域準(zhǔn)入資格，以達(dá)到懲治犯罪和避免犯罪再次發(fā)生的可能，發(fā)揮預(yù)防功效［20］。

(三)食品安全懲罰性賠償制度的完善

在西方國家，懲罰性賠償制度在預(yù)防食品安全事故、保護消費者合法權(quán)益方面發(fā)揮了巨大的作用，而我國現(xiàn)行的食品安全法律責(zé)任當(dāng)中，懲罰性賠償制度發(fā)揮的作用有限，需要進一步完善。

就懲罰性賠償?shù)墓δ芏?，有國外學(xué)者認(rèn)為可以體現(xiàn)為以下方面:懲罰被告、預(yù)防再犯、警示他人、保障秩序、激勵相關(guān)人維權(quán)、損害賠償?shù)龋?1］。筆者同意此種觀點。目前懲罰性賠償在我國的主要作用具體體現(xiàn)為鼓勵消費者檢舉、揭發(fā)經(jīng)營者在經(jīng)營過程中的不法行為［22］。由于懲罰性賠償在我國立法過程中受到的重視程度還不夠，相關(guān)法律在懲罰性賠償方面所做的規(guī)定仍過于保守，沒能充分發(fā)揮該制度的功效。

針對我國目前食品安全事件多發(fā)的現(xiàn)實，應(yīng)當(dāng)對懲罰性賠償制度給予高度重視，進一步完善該制度，加強其可操作性。美國的浮動限額制度在解決食品安全問題方面發(fā)揮了重要的作用，我國《食品安全法》可以借鑒此制度，完善懲罰性賠償數(shù)額的具體實施細(xì)則。具體而言，在確定食品安全案件懲罰性賠償數(shù)額方面，要賦予法官更大的權(quán)力，綜合考慮各種因素在食品安全事故中的實際影響，最終確定賠償數(shù)額。只有這樣，懲罰性賠償制度才能在司法實踐中更好地體現(xiàn)懲罰責(zé)任人、救濟受害人的目的。

結(jié)語

當(dāng)前我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，食品安全治理形勢異常復(fù)雜。各種法律責(zé)任追究制度在解決食品安全問題方面均發(fā)揮了一定的作用，但任何一種責(zé)任制度都有其局限性，因此在食品安全治理中不能過分強調(diào)某一種責(zé)任制度的重要性，而忽視其他責(zé)任制度的功能。這就要求在食品安全法律責(zé)任追求方面，必須進行體系性的思考。建立多種法律責(zé)任并存的綜合性的法律責(zé)任體系，可以有效整合資源，調(diào)動多方積極性，共同解決食品安全這一復(fù)雜的公共問題。

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