劉燕屏

（中共永州市委黨校，湖南 永州 425000）

淺論精準扶貧視角下的農村土地流轉
——以永州市為例

劉燕屏

（中共永州市委黨校，湖南 永州 425000）

改革開放30多年來，我們數(shù)億老百姓脫掉了貧窮落后的帽子，但是在偏遠落后地區(qū)還是有很多農民依然生活在貧困線上。2015年5月，習近平總書記在貴州省調研時強調，確保扶貧人口在2020年如期脫貧。永州市地屬偏遠山區(qū)，經濟欠發(fā)達，為認真領會習總書記提出的“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”精神實質，積極實施扶貧工程，特別是在促進農村土地流轉方面做了積極的探索。

精準扶貧；農村；土地流轉

改革開放30多年來，我們數(shù)億老百姓脫掉了貧窮落后的帽子，但是在偏遠落后地區(qū)還是有很多農民依然生活在貧困線上。2015年5月，習近平總書記在貴州省調研時強調，確保扶貧人口在2020年如期脫貧。永州市委、市政府認真領會習總書記提出的“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”精神實質，抓住機遇，以圍繞中心、服務發(fā)展、突出重點為主線，充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線人才薈萃、聯(lián)系廣泛、智力密集的優(yōu)勢，積極實施扶貧工程，特別是在促進農村土地流轉方面做了積極的探索。

一、農村土地流轉的政策引導

農民要脫貧就要改革農村土地制度，農民的地就是農民的天，農民的幸福在田間。農民的脫貧致富，關系到社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展，不管采用什么方式流轉土地，尊重農民意愿，保障農民權益，是不能夠觸動的鐵律。2015年中央一號文件精神為加快構建新型農業(yè)經營體系提供了制度支撐。農民現(xiàn)在可以用土地經營權當作股份加入合作社和龍頭企業(yè)。這是農村經濟發(fā)展到一定的階段，農村土地流轉應運而生。

（一）賦予土地承包經營權流轉權利

改革開放初期，我國實行家庭聯(lián)產承包責任制，賦予農民經營權和收益權。中央已經預見農民有土地使用權流轉的愿望。

1985年中央一號文件提出“股份式合作”。文件中提到，“按照自愿互利原則和商品經濟要求，積極發(fā)展和完善農村合作制”。1986年中央一號文件提出“發(fā)展適度規(guī)模的種植專業(yè)戶”。這是我國第一次從國家層面上賦予土地承包經營權流轉。

（二）鼓勵土地承包經營權多形式流轉

2004年，國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中提出:可以依法流轉村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有建設用地。黨的十七屆三中全會允許農民流轉土地承包經營權。

（三）允許以土地承包經營權抵押融資

黨的十八屆三中全會可以說是將農地轉讓提升到一個嶄新的高度。李克強同志2014年12月22日在中央農村工作會議上的講話明確指出要鼓勵、引導和規(guī)范土地流轉，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營。2015年中央一號為加快構建新型農業(yè)經營體系提供了制度支撐。出臺的這一系列方針、政策為農村土地流轉提供了強有力的支持保障。

二、農村土地流轉實踐探索

永州市屬于欠發(fā)達地區(qū)，2015年湖南省給永州市減貧指標是99842人，減貧率14.9%。如何實現(xiàn)減貧指標?扶貧工程實施以來，農村土地流轉形式正在由單一形式走向多樣化，由早期的農戶間的代耕、轉包流轉，逐步發(fā)展到有償轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種流轉形式，目前主要有以下四種流轉模式。

（一）種糧大戶轉包模式

政府圍繞種糧直補、農機購置、單產提升等政策，制定糧食扶持政策。政府對種糧大戶的產前、產后做好服務工作，提供種子、農機、化肥、農藥、農膜等各類農資供應服務。政府為提高種糧大戶和農民種糧的技術水平，開展科技培訓，舉辦農業(yè)科技下鄉(xiāng)活動，邀請水稻專家講座。例如，浙江種糧大戶項兆旺2012年在祁陽縣三口塘鎮(zhèn)、冷水灘區(qū)伊塘鎮(zhèn)、零陵區(qū)石巖頭鎮(zhèn)等地租種稻田5000畝；零陵區(qū)郵亭圩鎮(zhèn)三塘村家庭農場主楊樹清2012年發(fā)展糧食115畝，2013年230畝，2014年425畝，被稱為“永州第一種糧大戶”。截至2014年12月，永州市種糧大戶流轉土地面積96.9萬畝。各縣區(qū)種糧大戶受讓土地占比大部分超過40%，江華達到80%。

（二）土地股份合作模式

當?shù)卣畽C構將土地集中之后，農民作為集體成員對土地的使用權作價入股。比如，藍山縣龍溪花果葡萄專業(yè)合作社成立于2008年1月，原稱龍溪葡萄合作社，2010年元月經工商變更登記為現(xiàn)名，注冊資金200萬元，共有會員105戶，主要來自塔峰鎮(zhèn)天果村等，有示范種植基地1500多畝，已累計投入500多萬元。合作社實行“公司+合作社+基地+農戶”的生產經營管理模式，統(tǒng)一良種、統(tǒng)一技術、統(tǒng)一營銷、統(tǒng)一訂單、統(tǒng)一品牌，依托合作社成員--藍山縣志昱農業(yè)開發(fā)有限責任公司，形成了現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)化格局。2011年入選全國首批農民專業(yè)合作社示范社名錄。合作社發(fā)展3000多畝連片水果生產基地，大力推廣滴灌、套袋、科技誘蟲、小棚避雨栽培、“二次掛果”等南方葡萄栽培新技術，實行葡萄區(qū)域化布局、規(guī)?；N植、標準化生產和產業(yè)化經營，努力提高所有會員農戶的經濟收入，帶動周邊農村種植葡萄，形成藍山縣葡萄特色水果產業(yè)。2014年合作社產銷葡萄1600多噸，產值1600多萬元，比市場均價每公斤高2元以上，會員農戶戶均可增收2萬元以上。合作社全年實現(xiàn)凈盈余85.8萬元，二次盈余返還54.4萬元。

（三）農村土地銀行模式

土地銀行按照合同約定收取地租并按與農戶的協(xié)議書兌現(xiàn)到戶。目前，永州市存地的價格按地類性質分別確定，其中稻田（魚塘）的流轉價格確定為每畝300斤稻谷的綜合價（412元）、旱土120——150元、一般林地80—120元。此外，中央的各項補貼歸農戶所有。農業(yè)企業(yè)的貸地價格與農民的存地價格同價。目前，采取的是“農村土地——土地銀行——農業(yè)企業(yè)”的模式。也就是土地銀行引導農民和村、組將土地存入銀行，按年支付利息；土地銀行通過土地開發(fā)整理、高標準農田建設、坡耕地整治等項目建設，統(tǒng)一租賃給農業(yè)企業(yè)從事設施農業(yè)生產。

（四）土地信托流轉模式

政府出資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立土地托管機構，農民將土地承包經營權委托給政府的土地托管機構，并簽訂土地信托合同，農業(yè)企業(yè)或大戶再從政府土地托管公司手中連片租賃土地。也就是說，由農戶和企業(yè)兩個角色間的流轉變?yōu)檗r戶、企業(yè)和政府三個角色間的流轉。例如2014年道縣分別注資110萬元在祥霖鋪、清塘、營江街道成立農村土地經營權信托流轉公司。目前祥霖鋪已正式簽訂信托流轉合同129份，流轉土地13700畝，清塘和營江通過信托流轉5000多畝給湖南正禾農場，建成直供港澳蔬菜基地。

三、創(chuàng)新永州市農村土地流轉模式的政策建議

2015年中央一號文件明確提出，實現(xiàn)所有權、承包權、經營權“三權分置”，為加快構建新型農業(yè)經營體系提供了制度支撐。如何引導土地經營權規(guī)范有序流轉，創(chuàng)新土地流轉和規(guī)模經營方式?

（一）必須堅持三大基本原則

2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)文件規(guī)定土地流轉的基本原則:堅持農村土地集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權；堅持以改革為動力，充分發(fā)揮農民首創(chuàng)精神；堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t；堅持經營規(guī)模適度與效率與公平的原則。

1.堅持保護耕地紅線的原則

民以食為天，吃飯問題始終是第一件的大事，在這件事上，我們必須保持清醒的認識，保障國家糧食安全的根本在耕地，根本在于怎么樣避免耕地‘非糧化’、‘非農化’的問題。為守住18億萬畝耕地紅線，保障我國糧食生產安全，農民可以‘非農化’，但耕地絕對不能不能‘非農化’。未來一個時期我國糧食需求仍將呈剛性增長趨勢，要嚴格保護耕地紅線。

2.堅持不改變使用性質的原則

把酒臨風：電商物流走在科技賦能的前列，菜鳥、京東、蘇寧這三大電商物流表現(xiàn)很驚艷。譬如，菜鳥物聯(lián)網未來園區(qū)在無錫正式投入運營，該園區(qū)通過物聯(lián)網、邊緣計算和人工智能等前沿技術實現(xiàn)了智能化管理，可以識別每一個煙頭、監(jiān)控每一個井蓋，實時保障園區(qū)安全、高效運轉。京東物流啟用智能包裝機，實現(xiàn)多種不同規(guī)格紙箱的快速定位，自動選取與商品規(guī)格相匹配的包裝，并采用熱熔膠封口技術替代膠帶。京東亞洲一號“智能大腦”更是可以在0.2秒內為分揀AGV計算出680億條可行路徑并作出最優(yōu)選擇。蘇寧物流在傳統(tǒng)冷鏈倉基礎上通過機器人、穿戴輔助裝置以及其他自動化技術解決了令生鮮電商最頭疼的“最后一公里”問題。

農村土地產權制度改革三條底線不能突破:不能改變土地所有制，就是農民集體所有；不能改變土地的用途，農地必須農用；不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。農村土地流轉必須嚴格準入制度，在適度規(guī)模和“三個不改變”前提下，建立健全準入機制，設立進入門檻。嚴格把關工商資本進入農業(yè)從事開發(fā)。經營管理部門辦理農村土地承包經營權證變更登記手續(xù)。要對內容不完善、格式不規(guī)范的土地流轉合同進行清理完善，避免今后發(fā)生合同糾紛。要加強對履行合同的監(jiān)管，督促雙方履行合同。要搞好流轉土地經營風險評估分析，及時采取有效措施加以防范。

3.堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t

農村土地經營權流轉的主體是農民。土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇等，決策權都在農戶。農村土地流轉事關農村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，科學引導，依法有序，規(guī)范運作。從國家和省級層面看，對農村土地流轉的要求是“依法、自愿、有償”，湖南省去年還以省委辦公廳名義下發(fā)了《關于進一步規(guī)范農村土地流轉切實維護農民合法權益的通知》（湘辦發(fā)［2013］52號），對如何在土地流轉中保護農民合法權益做出了明確要求。2014年湖南省農村工作會議上也明確提出，不得強制農民流轉土地，要尊重農民意愿和維護農民利益，把選擇權交給農民。農村土地流轉必須在雙方自愿流轉、價格相互協(xié)商的前提下，簽訂規(guī)范的土地承包經營權流轉合同，并到公正處進行公正。

（二）正確把握四對關系

1.正確把握政府引導與農民自愿之間的關系

在土地流轉中，政府引導是必要的，但必須要充分考慮和尊重農民的意愿，決不能搞強迫命令。政府引導要做好幾個方面的工作:一是思想引導。教育引導農民轉變觀念，幫助農民讀懂政策，講清道理，算好經濟帳，讓農民自愿流轉。二是政策引導。政府通過出臺一系列政策文件鼓勵農民自愿流轉，讓廣大農民得到實實在在的好處。三是服務引導。各級各部門要圍繞土地流轉搞好信息平臺建設、合同簽訂，貸款融資、社會保障等方面的服務，為土地流轉創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，使農村土地規(guī)范有序流轉。

2.正確把握適度發(fā)展和規(guī)模經營之間的關系

從我市人多地少，農村人口比重大的現(xiàn)實情況來看，即使我市城鎮(zhèn)化水平達到55%，也仍將有近252萬的人口生活在農村，他們也仍將以農業(yè)生產為主業(yè)，必須有足夠的土地供其生產經營。從規(guī)避土地流轉風險來看，設置工商資本準入制度，開展土地適度經營也是很有必要的。如果有的工商資本進入農業(yè)，承包了大片土地，但由于資金、技術等原因跟不上，會導致一些土地閑置，產生新的拋荒，很難保證農民的利益。

3.正確把握政策瓶頸與發(fā)展需要之間的關系

4.正確把握流轉風險與保護農民利益之間的關系

在農村土地流轉的過程中，我們要統(tǒng)籌兼顧流轉收益與流轉風險之間的關系，既要避免流轉風險，又要保護農民的利益。當前，流轉風險主要來源于以三個方面:一是不能流轉效益很難保證。二是流轉過程操作不規(guī)范。三是隨意改變土地用途。有的業(yè)主成片租賃土地后，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物。

（三）對策建議

1.加快農村土地確權頒證

2015年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出，推進農業(yè)現(xiàn)代化，改革是關鍵。2015年初，湖南被納入國家土地確權登記頒證試點范圍，全面開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。這說明已經明確了農民對土地的物權、經營權、所有權，形成了一個有利于農業(yè)現(xiàn)代化和土地流轉的基礎。我市的具體做法:登記土地承包經營權；開展其他承包方式確權登記；歸檔相關資料。通過這些舉措賦予農民完整的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，使農村土地資源所有者成為土地制度變革的主體和主導力量，農民分享土地增值收益。

2.做好農村土地使用規(guī)劃

一是制定《永州市農村集體土地利用總體規(guī)劃（2014—2020）》。全面完成市、縣、鎮(zhèn)三級土地利用規(guī)劃的編制，做好土地利用總體規(guī)劃與各級城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接。二是制定縣鄉(xiāng)村《永州市農村集體土地利用專門規(guī)劃》。制定《永州市現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《永州市小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃》、《永州市重點中心村建設規(guī)劃》等專門規(guī)劃。

3.創(chuàng)新農村土地流轉方式

目前，永州市土地流轉還是囿于轉包、出租、轉讓、互換等形式，如何在農地流轉模式上有新突破?結合永州市實際，一是主體創(chuàng)新。解決“誰來種地”和“如何種地”的關鍵是新型農業(yè)經營主體。扶持種養(yǎng)大戶、家庭農場、專業(yè)合作組織，重點扶持項目建設、資金投入、技術服務、市場營銷等方面，擴大對土地的需求。二是項目帶動。農業(yè)標準化基地圍繞農業(yè)主導產業(yè)和特色農產品，引導各類新型農業(yè)經營主體參與土地流轉，培育和引進工商企業(yè)、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶、農村專業(yè)合作組織等新型生產經營主體。引導龍頭企業(yè)通過流轉土地建立農產品基地，統(tǒng)一布局、標準、品牌、營銷；引導支持工商資本、民間資本、外來資本、國內外大型戰(zhàn)略資本投資發(fā)展設施農業(yè)、特色農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、高效農業(yè)和觀光農業(yè)。三是方式創(chuàng)新。積極推動家庭農場、“公司+農戶”、“合作社+農戶”、“公司+合作社+農戶”、“公司+合作社+基地+農戶”、土地銀行流轉、土地信托流轉、季節(jié)性流轉、整村整組流轉、農機服務組織帶動流轉等新型土地流轉和經營模式。為農業(yè)生產提供產前、產后、產后全過程服務，推動經營主體擴大生產經營規(guī)模促進土地流轉。

4.建設土地流轉服務平臺

永州市要建立土地信息收集、發(fā)布網站。一是建立土地流轉交易服務平臺。在借鑒其他地方經驗的基礎上，建立市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級土地產權交易平臺和網絡，并統(tǒng)一納入全市公共資源交易平臺。二是組建市、縣兩級農村建設投融資平臺?？山梃b成都等地成立農村建設投融資平臺的經驗，組建由政府控股、新型集體農村經濟組織共同出資的“現(xiàn)代農業(yè)投資有限責任公司”。三要組建市建市級統(tǒng)一土地招商平臺。要將涉農項目的招商納入全市整體招商平臺中。建議有“永州市農村綜合產權交易所”整合土地信息，實施策劃包裝，根據目標市場開展專題招商和推介對接活動，引導專業(yè)大戶、農民專業(yè)合作社積極參與土地流轉，引進戰(zhàn)略投資者和龍頭企業(yè)進入農村土地開發(fā)的主戰(zhàn)場。

5.強化土地流轉的保障制度

一是保障價格。確定流轉基準價，鼓勵以實物折價方式確定流轉價格。未以實物折價的，應按照相應的時間段約定其遞增標準，以保障農戶土地流轉收益隨物價總水平的變化而變化?？茖W評估流轉土地。二是保障糧食安全。嚴格保護耕地，要遏制土地流轉過程中可能出現(xiàn)的“非農化”、“非糧化”、亂占耕地等問題，嚴格農村土地管理。規(guī)劃建設好糧食功能區(qū)（基本農田保護區(qū)），在糧食功能區(qū)內大力推動土地集中流轉，確保土地流轉后全部用于糧食生產。三是保障財政支持。整合涉農財政資金投入到土地流轉中；制定財政扶持農村土地流轉和家庭農場、農民專業(yè)合作社發(fā)展的具體政策措施。四是保障土地流轉風險。要對土地流轉后的風險進行分析、評價和預測，及時發(fā)布風險警報。五是建立農村社會保障體系。建立和完善多層次的、以養(yǎng)老保險為主的農村社會保障體系，解除農民的后顧之憂，逐步弱化土地的福利性質和社會保險功能，為土地流轉創(chuàng)造良好的條件。六是規(guī)范農村土地流轉。規(guī)范書面合同，強化流轉合同法律保護，加強項目監(jiān)管和土地用途管制，禁止擅自將農用地改為建設用地，禁止將流轉土地用于不符合土地供應政策和產業(yè)政策的項目建設等，嚴格執(zhí)行“依法自愿有償”和土地流轉價格的“公平合理”，切實保障農民基本權益。

（責任編輯：謝建美）

F 301

A

1009-2293（2015）05-0073-04

劉燕屏，中共永州市委黨校馬克思主義基礎理論教研室副主任、副教授。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2015.05.023