張鳳雷

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州450001）

960年，趙匡胤結(jié)束了五代十國的分裂局面，在藩鎮(zhèn)割據(jù)的土地上重新建立起了統(tǒng)一的中央集權(quán)王朝。鑒于唐朝滅亡的經(jīng)驗教訓，宋王朝一直非常重視對地方的監(jiān)察，防止地方權(quán)力過大再次出現(xiàn)分裂。因此，宋代的地方監(jiān)察制度與前代相比發(fā)生了重要的變化。宋代的路級監(jiān)察制度主要包括監(jiān)司路和帥司路兩部分。帥司路的長官稱為安撫使或者經(jīng)略安撫使，帥司只是在部分地區(qū)設(shè)置，對全國各地的主要監(jiān)察工作由監(jiān)司路進行。①參見《宋代監(jiān)察制度》賈玉英著，河南大學出版社，1996年版，第299頁。監(jiān)司的設(shè)置在分割地方官權(quán)力，維護宋代地方穩(wěn)定方面起到了重要作用。本文試從監(jiān)司履行監(jiān)察職責的主要方式——出巡這個角度出發(fā)，探究宋代地方監(jiān)察制度的精髓。

一、監(jiān)司機構(gòu)官員的選任和職責

（一）選任方式和標準

監(jiān)司官員代表皇帝到地方巡察工作，是皇帝了解民情、巡察地區(qū)官員的重要途徑。監(jiān)司官員選任是否得當關(guān)系到地方吏治的好壞，歷代統(tǒng)治者都十分重視。具體選任方式，大致有皇帝親自提拔、群臣推薦由皇帝從中選任和宰相選任三種。監(jiān)司官員初期只有轉(zhuǎn)運使和轉(zhuǎn)運副使，人員較少，所以大都由皇帝親自提拔。隨著監(jiān)司組織的擴大，監(jiān)司官員除了轉(zhuǎn)運使、轉(zhuǎn)運副使，還設(shè)置了轉(zhuǎn)運判官、提點刑獄司、提舉常平司和武臣提刑等等，人員冗雜，選任方式也逐漸多樣化，但領(lǐng)導官員和重要地區(qū)官員仍由皇帝親自選任。此外，值得注意的是史料中有大量中書令選任監(jiān)司官員的記載。丞相屬中央行政官員，由中央行政官員任命地方監(jiān)察人員，容易造成中央和地方官員結(jié)黨營私，不利于監(jiān)察工作的開展。

宋代對監(jiān)司官員的選任標準：首先是要求其廉潔奉公，沒有貪贓、盜竊等財物犯罪史。這是對監(jiān)察官員的基本品格要求。例如，南宋時期，宋光宗曾下旨：“今后郡守、監(jiān)司期間有贓污狼藉曾經(jīng)論列，或曾被按劾而事昭著者任祠祿之后不得復任監(jiān)司、郡守?！雹凇端螘嫺濉仿毠偎奈逯濉Ｒ簿褪钦f，不管是任官之前有過財物犯罪還是任官之后被彈劾發(fā)現(xiàn)有該行為的官員都不能充任郡守、監(jiān)司。其次，被選任監(jiān)司官員的人應該是品行端正的人，不能是苛虐之人。包拯曾向宋仁宗提議：“宣諭執(zhí)政大臣，應轉(zhuǎn)運、提刑等并令精選廉干中正之人，以充其職；苛細矯激之輩，屏而不用?！雹邸墩埐挥每僚爸顺浔O(jiān)司》，《包拯集》卷4。轉(zhuǎn)運使、提點刑獄等地方監(jiān)察官如果品行不端、心術(shù)不正，不辨虛實，隨意捏造事實進行彈劾，不但不會起到監(jiān)督地方的作用，反而會使良官受屈，奸佞逍遙。監(jiān)司官具備一定的政治素養(yǎng)是非常有必要的，除此之外，宋代還對出任監(jiān)司官的資歷有要求。北宋紹圣元年，宋哲宗下詔：“初除轉(zhuǎn)運判官、提舉官須實歷知縣以上親民人，提點刑獄以上須實歷知州或通判人?！雹佟端螘嫺濉仿毠偎奈逯?。宋哲宗要求監(jiān)司的官員必須有出任知縣、知州或通判的經(jīng)驗，用現(xiàn)在的說法就是要有一定基層工作經(jīng)驗的人員。對監(jiān)司官的任官經(jīng)驗要求，不僅有利于提高監(jiān)司隊伍的整體素質(zhì)，更有利于監(jiān)察工作的深入全面。

宋代的監(jiān)司官不但要符合以上要求，還要遵循任官的回避制度。第一，監(jiān)司要回避本籍貫。北宋政和三年閏四月一日，皇帝下詔：“今后監(jiān)司不許任本貫或產(chǎn)業(yè)所在路分。”②《宋會要輯稿》職官四五之九。即監(jiān)司官員不能在籍貫所在地或者自己產(chǎn)業(yè)所在地任職。第二，監(jiān)司及其屬官要與所轄區(qū)的行政官員、屬官之間避嫌。行政官的范圍十分廣泛，包括知州、通判、知縣、縣令等?！端螘嫺濉分杏性S多關(guān)于監(jiān)司官與行政官之間互相回避的案例。例如，元豐二年六月二十七日，皇帝下詔：“改權(quán)發(fā)遣淮南東路提點刑獄尚書金部員外郎范百祿權(quán)知唐州，以百祿與知揚州鮮于侁避親故也。”身為提點刑獄的范百祿因為與揚州的知州鮮于侁有親屬關(guān)系，依照回避制度改任至唐州任監(jiān)司官。第三，監(jiān)司官及其屬官還要回避同路監(jiān)司官、帥司官等其他監(jiān)察官。按照宋代的法律規(guī)定，監(jiān)司之間負有互相監(jiān)察、糾舉彈劾的權(quán)利，為了使監(jiān)司之間互相監(jiān)察的功能發(fā)揮到最大，同路監(jiān)察官員之間也應互相回避。

（二）監(jiān)司的職責

監(jiān)司既是路級監(jiān)察機構(gòu)官員，又兼任行政之職，但是其主要職能以監(jiān)察為主。大致包括監(jiān)督各級官吏職權(quán)的行使，監(jiān)督和管理各級地方的財政稅收情況，參與并監(jiān)督地方刑獄案件的審理。另外，監(jiān)司官員還負責監(jiān)司組織內(nèi)部官員的考課工作，向皇帝舉薦官員，參與地方防災、救災、農(nóng)耕水利等行政事務。監(jiān)司職責廣泛，基本上對地方上的事務都可以進行監(jiān)督管理，是皇帝派往各地的真正的代表和耳目。監(jiān)司職責的履行主要是以出巡的方式進行。

二、宋代法規(guī)對監(jiān)司出巡行為的規(guī)制

先秦時期就有天子到地方諸侯國巡守的記載，秦始皇建立統(tǒng)一的中央王朝后，為了炫耀實力、檢察地方吏治和民情，更是經(jīng)常出巡?！妒酚洝で厥蓟时炯o》中，記載了秦始皇“巡”或“游”等大量史實。此后歷朝，中央到地方巡視工作進行監(jiān)督檢察成為了定制。

宋朝開國皇帝趙匡胤原本是后周歸德節(jié)度使，率軍駐扎在宋州，后在陳橋起事兵變，建立宋朝。正是由于有這樣一段建國歷史，宋代皇帝都十分重視中央對地方的管轄，以免重蹈周朝覆轍?？v觀整個中國封建法制史，宋代是由興盛趨向衰落的轉(zhuǎn)折點，反映在監(jiān)察制度上：一方面封建統(tǒng)治者集歷代監(jiān)察制度之大成，使監(jiān)察體制更為系統(tǒng)；另一方面，宋代統(tǒng)治者又以各種方式削奪地方監(jiān)察官吏的職權(quán)，強化中央集權(quán)。統(tǒng)治者既想利用監(jiān)司官員巡視地方的方法來對地方加強管理，又怕監(jiān)司官員的權(quán)利過重，達不到監(jiān)督的目的反而危害中央統(tǒng)治。因此宋代的監(jiān)司出巡形成了一套比較完整的制度。

（一）對監(jiān)司出巡的時間進行了詳細的規(guī)定

監(jiān)司出巡的具體時間各朝都有所不同，一般規(guī)定是一年或二年內(nèi)定期巡遍所轄區(qū)域。《宋會要》中記載了許多皇帝下詔規(guī)定監(jiān)司出巡時間的詔令。如宋哲宗元祐元年，即1086年，“詔諸道監(jiān)司互分州縣，每二年巡遍?！雹邸端螘嫺濉仿毠偎奈逯?。宣和四年，宋徽宗規(guī)定：“諸轉(zhuǎn)運、提點刑獄歲以所部州縣量地遠近互分定，歲終巡遍。提點刑獄仍二年，提舉常平一年一遍。并次年正月具已巡所至月日，申尚書省。以上巡未遍而移罷者，至次年歲首新官未到，即見任官春季巡畢?！雹堋端螘嫺濉仿毠偎奈逯凰摹Ｒ馑际?，轉(zhuǎn)運使和提點刑獄的官員要根據(jù)管轄內(nèi)的州縣距離遠近合理安排，年末要全部巡視一遍。提點刑獄司仍然是二年一巡，提舉常平一年巡一遍。并且應在次年的正月將何時何地巡視的情況向尚書省申報。如果說還沒有巡一遍就調(diào)離或者罷官了，一直到次年正月新官都還沒有到任，原官必須在春季里巡完原轄區(qū)。除了明確規(guī)定的定期巡察任務，如果遇到災荒、農(nóng)民起義等突發(fā)事件，監(jiān)司官員還會奉詔臨時出巡。

（二）監(jiān)司出巡時的禁止性行為

宋代監(jiān)察法規(guī)完備，體現(xiàn)在《慶元條法事類》和《宋會要》中記載了大量監(jiān)司出巡時需要遵守的法律制度，小到衣食住行，大到工作的內(nèi)容、與官員的交往界限，種種跡象可見，宋代君主專制主義中央集權(quán)已經(jīng)發(fā)展到了極致。

首先，規(guī)定“監(jiān)司巡歷州縣，依條不得過三日”⑤《宋會要輯稿》職官四五之二五。。為防止監(jiān)司官與地方官員或者豪強勢力勾結(jié)，法律規(guī)定，到州縣出巡，沒有公事不得住過三日。其次，規(guī)定“除依條合帶吏人二名，客司書表一名，當直兵級十五名，不得以承局茶酒等為名，別差人數(shù)?！雹佟端螘嫺濉仿毠偎奈逯?。意思是，除了依法條規(guī)定帶的隨從仆役外，不得以其他的名義或借口多帶隨從。這就有效地限制了監(jiān)司官員出巡時大擺官威、浪費財政經(jīng)費的行為。再次，為了防止監(jiān)司官權(quán)力過重，還規(guī)定“見任州縣官不應迎送而輒出迎送，與不應受而輒受之者，并須依公按舉?！雹凇端螘嫺濉仿毠偎奈逯?。巡視時不但隨從不能太多，地方官員也不得大肆迎送。按照統(tǒng)治者的設(shè)想，監(jiān)司官既要能按察百官、反應民情又不能權(quán)力太重，影響中央統(tǒng)治。最后，宋徽宗于政和八年八月十五日下詔：“諸路監(jiān)司及依監(jiān)司依人凡可按刺州縣者，今后出巡除不許赴州郡筵會外，其上下馬供饋并依舊?！雹邸端螘嫺濉仿毠偎奈逯?、十二。即監(jiān)司官員或者有按察州縣職能的官員出巡時，不允許參加州郡官員的筵席，意思就是不能大吃大喝。貪污腐敗始于燈紅柳綠、觥籌交錯間，看來封建統(tǒng)治者也明白這個道理。

為防止監(jiān)司官與地方官官官相護、貪污腐敗，在錢財上必然要進行嚴格限制。淳熙三年九月六日，宋孝宗下令：“詔諸路監(jiān)司互相饋遺及因行部輒受折送者，以贓論。”④《宋會要輯稿》職官四五之三一。即不但監(jiān)司不準收受賄賂，監(jiān)司的下屬如果接受賄賂也是貪贓行為。被動腐敗的可能性都被限制了，那主動勒索錢財?shù)男袨樽匀桓菓撌艿教幜P。宋孝宗于紹興三十二年八月二十三日下詔：“其以白狀借諸州縣錢者，準盜論?！奔疵鞔_提出打白條借錢，有勒索錢財之嫌，況且監(jiān)察官與被監(jiān)察對象之間有財產(chǎn)糾紛，也會影響監(jiān)察工作的公正執(zhí)行。

三、對監(jiān)司官的監(jiān)察

宋代處于封建社會由興盛走向沒落的轉(zhuǎn)折點，面對中央統(tǒng)治的逐漸衰弱，統(tǒng)治者采取的主要措施就是加強對地方的管理，削弱地方實權(quán)，加強中央集權(quán)。宋初“無定員，無專職”，所有官員沒有固定職權(quán)，都要聽從皇帝的隨時調(diào)遣，從這種狀況可以看出中央集權(quán)在逐漸加強。了解了這樣的政治背景，就不難理解皇帝既派遣監(jiān)司作為耳目去監(jiān)察地方，又害怕“耳目”也不忠誠于自己，而對監(jiān)司進行百般限制的這種治國策略的產(chǎn)生。既然要對監(jiān)司官員嚴格管理，那么僅僅從法律制度上規(guī)定是遠遠不夠的，所以宋代建立了縱橫交錯的互相監(jiān)察體系，以規(guī)范自己的“耳目”。

（一）中央機構(gòu)對地方監(jiān)司的監(jiān)督

中央通過兩種方式對地方監(jiān)司進行監(jiān)督：一是中央行政機構(gòu)對監(jiān)司官員的監(jiān)督，二是中央監(jiān)察機構(gòu)對監(jiān)司的監(jiān)督。

對監(jiān)司進行監(jiān)督的中央行政機關(guān)主要是尚書省，監(jiān)督的方式就是定期對監(jiān)司的出巡工作進行審查?！端螘嫺濉分刑岬剑骸疤狳c刑獄仍二年，提舉常平一年一遍，并次年正月具已巡所至月日申尚書省。”⑤《宋會要輯稿》職官四五之一四。監(jiān)司要在規(guī)定的時間內(nèi)將轄區(qū)巡視一遍，并詳細記載具體日期，在次年正月向尚書省申報，否則就是不盡職會受到處罰。《慶元條法事類》規(guī)定：“不遍者，杖一百；遍而不申，減二等?！雹蕖稇c元條法事類》卷7《職制門四》。即沒有在規(guī)定的時間內(nèi)巡遍轄區(qū)或者巡遍后沒有按時向尚書省申報都會受到處罰。

監(jiān)司官員還要受到御史臺和諫官等中央監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督，其中以御史臺為主。宋代負責對監(jiān)司進行考課的機構(gòu)就是御史臺，南宋時期還在御史臺內(nèi)部設(shè)考課司專門負責對監(jiān)司的考課工作。除了定期的考課外，御史臺和諫官在日常工作中發(fā)現(xiàn)監(jiān)司工作失職，還可以對其進行彈劾。紹興二十八年正月，宋高宗下詔：“監(jiān)司貪惰不法，臺諫自當彈奏?！雹摺端螘嫺濉仿毠偃?。

（二）監(jiān)司之間互相監(jiān)督

監(jiān)司之間的互相監(jiān)督分為同一路的監(jiān)司官之間互相監(jiān)察和不同路的監(jiān)司互相監(jiān)察兩個方面。為了規(guī)范監(jiān)司之間的監(jiān)督，宋代還制定了《諸路監(jiān)司互察法》，可見其法律體系的完備。宋代的路監(jiān)司機構(gòu)一般會設(shè)置轉(zhuǎn)運使、轉(zhuǎn)運副使、轉(zhuǎn)運判官、提點刑獄、提舉常平等各類監(jiān)司官。在行政隸屬上，轉(zhuǎn)運使為一路監(jiān)司官的首領(lǐng)，但各監(jiān)司官職責上各負責一方面事務，工作上沒有交叉重疊之處。按照宋代法律，同路監(jiān)司官之間要互相監(jiān)察。同路如此，更不必說不同路之間的官吏，“監(jiān)司違戾，令諸司互察，御史臺彈劾。”①《宋會要輯稿》食貨三七之三六。

監(jiān)司官員代表中央到地方巡察，其權(quán)力是非常大的，如果不進行嚴格管理，就有可能出現(xiàn)監(jiān)司以權(quán)謀私、與地方不法官員沆瀣一氣，不但不能傳達下情，反而成為阻塞地方信息向上傳達的屏障的現(xiàn)象。宋代通過賦予官員之間互相監(jiān)督的權(quán)力，建立起縱橫交錯的互相監(jiān)察體系，對于減輕吏治腐敗、維護中央集權(quán)是功不可沒的。

四、宋代監(jiān)司出巡制度對當今的啟示

（一）建立直屬于中央的獨立監(jiān)察體系有利于監(jiān)察工作的全面開展

首先，宋代的監(jiān)司官員直接隸屬于中央，其選任、考課、升遷都由中央各機關(guān)負責，與地方無利益牽涉。這樣就保證了監(jiān)察權(quán)的獨立性，促使監(jiān)司官員能夠客觀公正地履行職責。其次，監(jiān)司作為皇帝的“耳目”，由皇帝賦予權(quán)力，直接向皇帝負責，這樣就樹立起了監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性，增加了監(jiān)司官員的威嚴，有利于其在地方開展工作。最后，直屬于中央的監(jiān)察系統(tǒng)更有利于中央及時了解地方治理情況和民情，有利于中央在對地方進行方針決策時作出準確的決定，有利于對地方的管轄。因此在我國建立起與地方脫離關(guān)系，直屬于中央的監(jiān)察體系是非常有必要的。

（二）完善監(jiān)察人員的管理體制

為了維護監(jiān)察隊伍的廉潔性、充分發(fā)揮監(jiān)察權(quán)的作用，對監(jiān)察人員進行嚴格管理是非常重要的一步。宋代法律體系完善的一個重要的體現(xiàn)就是在賦予監(jiān)司官權(quán)力的同時，對監(jiān)司官進行嚴格限制和管理。監(jiān)司官的選任由皇帝親自進行，監(jiān)司官的職責明確，并且規(guī)定其定期將工作情況詳細匯報于尚書省，由御史臺等專門機構(gòu)定期對其進行工作考核。考核的標準也是非常細致明確的，考課都有詳細的等級劃分，稱職不稱職分個一、二、三等。這樣監(jiān)司官在履行職責的時候不得不盡心盡力而為。此外，宋代監(jiān)司官管理制度中最值得借鑒的是在監(jiān)司出巡時的具體法律規(guī)范。監(jiān)司官履行職責的方式是離開都城到地方去巡視。為防止“將在外軍令有所不受”，對監(jiān)司官到了各地什么時候巡視、怎么巡視、巡視時的衣食住行標準，宋代法律都有詳細的規(guī)定。

（三）監(jiān)察權(quán)過度分散，影響監(jiān)察效能

為了限制官員權(quán)力，達到中央集權(quán)的目的，宋代的地方監(jiān)察權(quán)一分為幾。一路監(jiān)司不僅包括轉(zhuǎn)運使、轉(zhuǎn)運副使，還包括轉(zhuǎn)運判官、提點刑獄、武臣提刑、提舉茶鹽、提舉常平等。監(jiān)司官員過于冗雜，職責交錯，遇到工作銜接的地方，容易發(fā)生沖突或者互相推諉的情況，影響監(jiān)察工作的開展。另外，規(guī)定監(jiān)司之間互相監(jiān)察，某個監(jiān)司如果在履行職責中犯了錯誤，其他監(jiān)司都對其有彈劾權(quán)。都有也就等于都沒有，如果每個監(jiān)司官都想：“他違反了法律，如果我來彈劾會得罪某些權(quán)貴，殃及自身。其他監(jiān)司也對其有監(jiān)察檢舉的權(quán)利，即使我不去揭發(fā)，也會有其他人去。”這樣規(guī)定的后果是，容易縱容官員違法，達不到監(jiān)察互察的目的。任何事情都有一個“度”，或者說是界限，權(quán)力的分散固然會減少權(quán)力的濫用，但過于分散就達不到權(quán)力運用的效果了。這是宋代監(jiān)司制度的經(jīng)驗教訓。

黑格爾說：“凡是合乎理性的東西都是現(xiàn)實的，凡是現(xiàn)實的東西都是合乎理性的”，即所謂的“存在即合理”。宋代的監(jiān)司出巡制度上承唐代的十道巡按制度，下啟元代的行省制度，在我國幾千年的封建社會地方監(jiān)察制度發(fā)展史上具有重要地位。唐太宗李世民曾說：“以銅為鑒，可正衣冠；以史為鑒，可知興替?！蔽覈?003年起建立了中央巡視組，至2015年在反腐工作中取得了重大成果。目前，巡視組建立的時間尚短、經(jīng)驗尚不豐富，在許多方面可以吸取古代監(jiān)司出巡制度的精髓，借鑒古人的聰明智慧，更好地建設(shè)社會主義法制社會！