李雨陽，高 超

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊065000）

公安邊防民警兼任村官最早由福建公安邊防總隊(duì)漳州支隊(duì)佛潭邊防派出所提出。2005 年5 月17日，漳州邊防支隊(duì)經(jīng)漳浦縣委組織部同意，選派佛潭邊防派出所11 名民警到轄區(qū)11 個(gè)行政村兼任村官，其中7 名黨員民警被任命為村支部副書記，4 名非黨員民警被聘為村長(zhǎng)助理，分管治安工作，開始試行邊防民警兼任村官。[1]這一做法有效推動(dòng)了警力下沉，增添了維護(hù)轄區(qū)治安穩(wěn)定的力量，搭建了公安邊防部隊(duì)基層執(zhí)法單位和轄區(qū)群眾之間的紐帶和橋梁。

一、邊防民警兼任村官的行為性質(zhì)

邊防民警兼任村官的做法雖然取得了一定成效，但我們也應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到這是一種違法行為，其違法性可從以下兩個(gè)方面來論證：

（一）違反了憲法及相關(guān)組織法

《憲法》第111 條規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。《村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）第11 條規(guī)定：村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員?，F(xiàn)實(shí)是公安邊防部隊(duì)自2005 年實(shí)施愛民固邊戰(zhàn)略以來，共走訪群眾11922.7 萬人次……邊防民警兼任邊境村（居）黨支部副書記或村（居）委會(huì)副主任覆蓋率達(dá)到90%以上。[2]此外，一些報(bào)道中也經(jīng)常會(huì)提及某某警官被任命為村委會(huì)副主任或委員等消息。例如，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)2011 年10 月31 日就有一篇“邊防民警當(dāng)村官”的報(bào)道，里面的事跡人物——西藏公安邊防總隊(duì)吉隆邊防檢查站的參謀巴桑次仁就是被該站指派到?jīng)_色村任村委會(huì)副主任的。可見，邊防民警由當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)直接任命為村委會(huì)組織成員的做法沒有合法依據(jù)，違反了《憲法》及《組織法》的有關(guān)規(guī)定。哈貝馬斯曾經(jīng)指出，政治子系統(tǒng)如果失去合法化基礎(chǔ)就會(huì)產(chǎn)生“合法化危機(jī)”，也就是我們通常所說的失去公信力。因此，當(dāng)前最可怕的是很多地區(qū)沒有意識(shí)到這種行為的嚴(yán)重違法性，反而不遺余力地盲目推廣，殊不知已經(jīng)給公安邊防執(zhí)法工作埋下了巨大隱患。

（二）違反了村民自治原則

嚴(yán)格來說，村民自治并不是法律規(guī)定的一項(xiàng)明確原則，它是根據(jù)憲法和組織法的立法宗旨和精神推導(dǎo)而來?！督M織法》第2 條規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，而村民自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！督M織法》第38 條規(guī)定：駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員不參加村民委員會(huì)組織，但應(yīng)當(dāng)通過多種形式參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并遵守有關(guān)村規(guī)民約。邊防民警兼任村官的做法早在實(shí)行之初就受到質(zhì)疑，認(rèn)為民警任村官有外力干涉農(nóng)村基層自治之嫌，兼具軍隊(duì)干部和行政公務(wù)人員雙重身份的邊防民警被任命為村委會(huì)組織成員確實(shí)違反了村民自我管理的原則，既不符合法律規(guī)定，也與國(guó)家確立的基層群眾自治制度相違背。

二、邊防民警兼任村官的合法化要求

（一）邊防民警參與基層村民組織急需于法有據(jù)

從前文的論證中能得出結(jié)論：邊防民警兼任村官的做法確實(shí)是一種違法行為，但不能因此就否定其存在的實(shí)用性與必要性。在當(dāng)前社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的大背景下，它是非常有利于維護(hù)邊境地區(qū)穩(wěn)定、促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新性邊防警務(wù)工作模式，既推動(dòng)了警力下沉，拉近警民關(guān)系，又有力地激活了農(nóng)村基層組織，應(yīng)當(dāng)予以肯定并加以推廣。[3]因此，使邊防民警村官的身份具備合法性將是推廣民警兼任村官行為的必要前提，只有這樣才能增強(qiáng)公安邊防部隊(duì)的執(zhí)法公信力，以預(yù)防因其身份違法而導(dǎo)致邊防執(zhí)法工作陷入被動(dòng)不利的局面。本文的研究目的就是為邊防民警兼任村官行為如何于法有據(jù)提出建議，以保障民警在參與農(nóng)村基層自治組織管理活動(dòng)中有法可依、有法必依，提高執(zhí)法公信力。

（二）保障邊防民警兼任村官行為的良序發(fā)展

邊防民警在擔(dān)任村官職務(wù)后，其職權(quán)范圍的設(shè)定也是合法化要求的一個(gè)重要方面。邊防民警的合法身份是必要前提，其參與農(nóng)村基層組織自我管理時(shí)的具體工作職責(zé)是推動(dòng)民警村官行為良序發(fā)展的重要保證。邊防民警兼任村官主要是為了有效解決邊境地區(qū)的社會(huì)治安問題，穩(wěn)定邊疆秩序，保障人民群眾安居樂業(yè)，一些屬于村民自治事項(xiàng)，如集體財(cái)產(chǎn)分配等問題，邊防民警則不應(yīng)干涉，避免因以權(quán)謀私引發(fā)警民矛盾的情形發(fā)生。

三、邊防民警兼任村官的合法化途徑

根據(jù)法律規(guī)定，筆者認(rèn)為有兩種途徑可以保障邊防民警兼任村官的合法身份：

（一）擔(dān)任黨在農(nóng)村的基層組織干部

《組織法》第3 條明確規(guī)定：中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》第29 條第2 款規(guī)定：“黨的基層組織，根據(jù)工作需要和黨員人數(shù)，經(jīng)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)，分別設(shè)立黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)?；鶎游瘑T會(huì)由黨員大會(huì)或代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，總支部委員會(huì)和支部委員會(huì)由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生，提出委員會(huì)候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見?！睆摹督M織法》和黨的章程的具體規(guī)定來看，邊防民警（具備正式黨員身份）是可以參加黨在農(nóng)村地區(qū)的基層組織的，但必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定、恪守黨的紀(jì)律。

對(duì)此，要與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委進(jìn)行溝通，征詢村黨支部與村民意見，在達(dá)成共識(shí)的情況下，選派素質(zhì)過硬、工作能力強(qiáng)的黨員干部擔(dān)任農(nóng)村黨支部副書記或委員職務(wù)。以黨組織成員的身份參與農(nóng)村基層自治組織的管理活動(dòng)，從根源上給以邊防民警兼任村官的合法身份。

（二）由村委會(huì)聘為特別職員

邊防民警可由村委會(huì)聘為特別職員。①筆者認(rèn)為，邊防民警通過這種方式擔(dān)任村民委員會(huì)的特定職務(wù)，不完全具有村官的身份。對(duì)于這種做法，首先應(yīng)對(duì)行為性質(zhì)有一個(gè)界定，它既不是行政行為，又不同于一般的民事行為，在一定程度上介于二者之間，筆者暫把它定義為警務(wù)村務(wù)合作行為。由村委會(huì)聘請(qǐng)邊防民警擔(dān)任主任助理或其他非村委會(huì)成員職位不違反法律規(guī)定，其村官身份的獲得也具備合法性，并且這種方式具有較大的靈活性，只需邊防派出所與轄區(qū)村民委員會(huì)商議一致即可。簽訂的聘任合同中應(yīng)明確村委會(huì)不必承擔(dān)費(fèi)用問題，經(jīng)費(fèi)保障由邊防派出所自行負(fù)責(zé)，編制有女民警的地方還可以被聘為婦聯(lián)主任助理。這樣一來，邊防民警可通過多種形式參與到轄區(qū)農(nóng)村的日常管理當(dāng)中，服務(wù)于當(dāng)?shù)卮迕?，密切警民?lián)系，充分發(fā)揮邊防民警文化水平高、工作能力強(qiáng)的積極作用，努力贏得村民委員會(huì)及村民個(gè)人的信任，樹立公安邊防部隊(duì)威武之師、文明之師的良好形象，保障邊防執(zhí)法工作的順利開展。

但是，這兩種民警兼任村官的途徑都不是最理想的，因?yàn)檫叿烂窬皇峭ㄟ^變相的方式參與農(nóng)村基層自治組織從而獲得形式上的村官身份，而村民委員會(huì)才是農(nóng)村地區(qū)最重要的管理組織，很多重要決策和事項(xiàng)都是通過村民委員會(huì)決定和實(shí)施的，上述兩種方式都沒能使邊防民警直接成為村委會(huì)組織成員。因此，只有通過修改法律及完善立法解釋，才能從根本上保障民警村官的合法身份。

四、以法律規(guī)定確立民警村官的合法身份

（一）修改《組織法》的有關(guān)規(guī)定

憲法已明確規(guī)定村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，主任、副主任和委員由居民選舉產(chǎn)生，這是毋庸置疑且要堅(jiān)決貫徹實(shí)施的。因此，要使邊防民警成為村民委員會(huì)的成員，最為可行的就是修改當(dāng)前《組織法》的有關(guān)規(guī)定，特別是第38 條中“駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員不參加村民委員會(huì)組織”的有關(guān)規(guī)定，可在其后增加一句“鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所及其選任的駐村民警除外”，從而允許民警能通過參加選舉成為村委會(huì)組織成員。①《憲法》規(guī)定公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，而《組織法》第38 條確立了不能參加村委會(huì)組織人員的范圍，因此只能通過修改該條款才能給予邊防民警村委會(huì)成員候選人的資格。需要明確的是，這里的派出所應(yīng)是廣義上的派出所，邊防派出所自然也包含在內(nèi)。對(duì)法條內(nèi)容的修改可從根本上保障邊防民警兼任村官行為的合法性。同時(shí)，還應(yīng)在第38 條增加一款：“通過選舉擔(dān)任村委會(huì)組織成員的民警不得為主任或副主任，并且只能由一位民警擔(dān)任”。這樣可以限制民警村官的權(quán)限，避免其過多干預(yù)村民自治，保證農(nóng)村自治權(quán)牢牢掌握在村民自己手中。

（二）解釋《組織法》的有關(guān)規(guī)定

通過解釋法律來尋求邊防民警兼任村官行為的合法性是對(duì)修訂《組織法》的必要補(bǔ)充，一方面是考慮到修訂《組織法》的難度較大，程序復(fù)雜，時(shí)間跨度長(zhǎng)，而通過頒布立法解釋則可以靈活解決這個(gè)難題。可以縮小解釋方法縮減不參加村民委員會(huì)組織的單位和人員，即通過立法解釋明確上述單位人員中不包括派出所及駐村民警，將在不參加村委會(huì)組織的單位和人員范圍中排除掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)（邊防）派出所和駐村民警，從而在根源上肯定邊防民警兼任村官的合法身份，達(dá)到同修改《組織法》相同的效果；另一方面是輔助性地配合《組織法》的修改，即把《組織法》第13條中“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”作一定程度的擴(kuò)大解釋，使駐村民警也能具有選民資格，從而申請(qǐng)參加選舉村委會(huì)成員。需要注意的是，這種擴(kuò)大也只能限定于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（邊防）派出所選派的駐村民警，避免無差別地?cái)U(kuò)大選民范圍導(dǎo)致任何機(jī)關(guān)和個(gè)人都能以參加選舉的形式干預(yù)農(nóng)村自治。把法律解釋與法律修訂的方法緊密結(jié)合起來，從而共同保障邊防民警兼任轄區(qū)村官的合法身份。

（三）以部門規(guī)章形式出臺(tái)《邊防民警兼任村官工作條例》

確立邊防民警兼任村官行為的合法性，僅僅解決了民警可以參加村委會(huì)組織并且具有合法村官身份的問題，但村委會(huì)畢竟是基層群眾性自治組織，邊防民警可以參加村委會(huì)，但絕不能主導(dǎo)村委會(huì)，因而有關(guān)民警村官職責(zé)權(quán)限的法律規(guī)定尤為重要。作為一種創(chuàng)新型警務(wù)工作模式，要杜絕因?yàn)E用行政權(quán)力、干預(yù)村民事務(wù)、激化警民矛盾事件的發(fā)生。當(dāng)前已有一些邊防總隊(duì)制定了相關(guān)規(guī)范，如2008 年3 月，福建省邊防總隊(duì)制定下發(fā)了《警官兼任村官工作規(guī)范》，對(duì)兼職警官的任免程序、工作職責(zé)、工作制度、工作記錄、考評(píng)獎(jiǎng)懲等作了明確規(guī)定，并印發(fā)《警官兼任村官月工作安排表》，要求兼職警官每月制定詳細(xì)的工作計(jì)劃，由所領(lǐng)導(dǎo)月底逐一考評(píng)完成情況。[4]可以說，這些規(guī)范性文件對(duì)民警村官的任職工作起到了良好的指導(dǎo)督促作用，但這些文件效力層級(jí)較低，不能為邊防民警參與村民事務(wù)、行使工作職權(quán)提供有效的法律保障。因此，需由邊防管理局提請(qǐng)公安部出臺(tái)《邊防民警兼任村官工作條例》，提高法律位階，進(jìn)一步突出明確邊防民警參與村委會(huì)管理事項(xiàng)的職責(zé)范圍，規(guī)范其工作方式，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究，增強(qiáng)民警村官的公信力，維護(hù)公安邊防部門良好的執(zhí)法形象。

五、結(jié)語

邊防民警兼任村官行為合法化的理論研究目前還較為薄弱。截至2014 年，民警村官覆蓋率已達(dá)92%，而且有些地區(qū)已經(jīng)開始推行士官兼任村官制度，[5]這都迫切需要給予兼職村官者以合法身份，從而保障這種高效的警務(wù)工作模式在邊境地區(qū)順利開展。從目前邊境地區(qū)的發(fā)展實(shí)情來看，邊防民警兼任轄區(qū)村官的做法將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)存在，因而，如何在法律框架內(nèi)落實(shí)好此項(xiàng)工作，將是一個(gè)十分重要的研究課題。

[1]鄧麗艷.公安邊防民警兼任村官的積極意義及完善路徑[J].法制與社會(huì),2014(24):142.

[2]陳晗婧.關(guān)于推廣“邊防警官任村官”做法的思考[J].福建警察學(xué)院學(xué)報(bào),2008(2):68.

[3]聚焦全國(guó)愛民固邊模范縣市和模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)[J].中國(guó)邊防警察,2014(11):10.

[4]張昌榮,張淑平.福建沿海農(nóng)村地區(qū)實(shí)行“警官兼任村官”制度調(diào)查[J].中國(guó)人民公安大學(xué)(社會(huì)科學(xué)版),2009(2):28.

[5]數(shù)說[J].中國(guó)邊防警察,2015(2):5.