汪繼業(yè)

(中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006)

戶籍制度建立之前，我國的人口流動(dòng)是自由的。1958 年，戶籍制度建立，開始形成二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)體制，人口流動(dòng)困難起來。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村人口流動(dòng)活躍起來。黨和國家適時(shí)調(diào)整農(nóng)村人口流動(dòng)政策，實(shí)現(xiàn)了從限制到融合的政策演變。

一、改革開放以來黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策演變過程

改革開放以來，黨和國家在農(nóng)村人口流動(dòng)政策上，經(jīng)歷了由限制、管理、服務(wù)向融合的轉(zhuǎn)變。即出現(xiàn)了農(nóng)村人口流動(dòng)政策由限制到融合的演變過程。

1.1978-1983 年，限制農(nóng)村人口流動(dòng)的政策

從1978—1983 年，黨和國家實(shí)行的是嚴(yán)格限制農(nóng)村人口流動(dòng)的政策。

從宏觀方面看，這時(shí)期人口流動(dòng)政策的主基調(diào)是嚴(yán)格限制農(nóng)村人口流入城市。不管是國務(wù)院(1979)108 號(hào)文件批轉(zhuǎn)國家計(jì)委《關(guān)于清理壓縮計(jì)劃外用工的辦法》，還是1980 年8 月中共中央下發(fā)的《進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)工作的通知》，1981年10 月中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于廣開門路、搞活經(jīng)濟(jì)，解決城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)問題的若干決定》亦或是1981 年12 月國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》。對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)統(tǒng)一采取的是限制措施，而且對(duì)已經(jīng)流入城市中的農(nóng)村人口進(jìn)行遣返。

從具體方面看，國家采用行政手段限制農(nóng)村人口流入城市。首先是在招工用人方面，采用行政命令禁止從農(nóng)村中招工。1981 年12 月國務(wù)院頒發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》中就明文規(guī)定：“城鎮(zhèn)集體所有制單位一律不準(zhǔn)招收農(nóng)民當(dāng)職工(包括臨時(shí)工)。城鎮(zhèn)的技工學(xué)校不得從農(nóng)村招生。”即使確實(shí)要招用農(nóng)民，也必須得通過相關(guān)部門批準(zhǔn)、審核，而且用完后還需立即清退。其次是大力清理企業(yè)、事業(yè)單位已使用的農(nóng)村勞動(dòng)力。沒有相關(guān)省、市、自治區(qū)人民政府的批準(zhǔn)，任何單位不得在計(jì)劃外使用農(nóng)村勞動(dòng)力。最后是采用戶籍、糧食管理來限制農(nóng)村人口流動(dòng)。公安部門嚴(yán)格控制農(nóng)村戶口向城鎮(zhèn)的遷移，糧食部門從商品糧上嚴(yán)防農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口。

2.1984-1999 年，管理農(nóng)村人口流動(dòng)的政策

隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立、發(fā)展以及沿海城市、地區(qū)的逐步開放，對(duì)勞動(dòng)力的需求也急劇增加，吸引著大批農(nóng)村勞動(dòng)力的前往，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口流動(dòng)的政策已經(jīng)行不通了。1984 年1 月，中共中央發(fā)布《關(guān)于1984 年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的通知》，指出：“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶?！边@意味著長期以來嚴(yán)格限制農(nóng)村人口流動(dòng)的政策開始出現(xiàn)松動(dòng)，開始允許農(nóng)村人口有條件的流動(dòng)。同年10 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，指出：“在城鎮(zhèn)有固定住所、有經(jīng)營能力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬可以在城鎮(zhèn)落戶。”[1]P106至此，開啟了農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)的閘門。1984—1999年，黨和國家對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)實(shí)行的是加強(qiáng)管理，引導(dǎo)農(nóng)村人口有計(jì)劃有秩序地流入城鎮(zhèn)的政策。

第一，加強(qiáng)“民工潮”管理，引導(dǎo)農(nóng)村人口有序流動(dòng)?！靶钪染茫浒l(fā)必速?！盵2]P41由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代嚴(yán)格控制農(nóng)村人口流動(dòng)的封閉式人口管理長久積累了大量剩余農(nóng)村勞動(dòng)力，20 世紀(jì)80 年代末，改革開放后第一次出現(xiàn)大規(guī)模的“民工潮”。這股“民工潮”突如其來，讓人始料未及。于是，黨和國家相繼出臺(tái)一系列政策去引導(dǎo)和管理這一股“民工潮”。

第二，采取眾多措施去引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村人口流動(dòng)。一是對(duì)流入地有著政策規(guī)定，倡導(dǎo)“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”的流動(dòng)方式。農(nóng)民流入地局限與周邊小城鎮(zhèn)，鼓勵(lì)就近流動(dòng)。同時(shí)控制著農(nóng)村人口的跨省流動(dòng)。1994 年11 月，勞動(dòng)部發(fā)布的《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》規(guī)定對(duì)農(nóng)村人口跨省流動(dòng)要進(jìn)行控制。二是對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)實(shí)行證件制。農(nóng)民外出務(wù)工要有兩證明和兩證件，常住地派出所的外出就業(yè)證明和就業(yè)單位的證明，擁有《寄住證》和《暫住證》。同時(shí)公安機(jī)關(guān)不定期的查證，如果沒有這些證明和證件，就會(huì)被遣送回去。

第三，確立流動(dòng)人口管理指導(dǎo)思和建立流動(dòng)人口治安管理機(jī)構(gòu)，提高管理水平和規(guī)范管理。一是在1995年7月的“廈門會(huì)議”上確定了“因勢(shì)利導(dǎo)、宏觀控制、加強(qiáng)管理、興利除弊”流動(dòng)人口管理指導(dǎo)思想，用來指導(dǎo)人口流動(dòng)管理工作。二是在1997年4 月成立了流動(dòng)人口治安管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌管理全國流動(dòng)人口治安工作，為人口流動(dòng)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

3.2000—2005 年，服務(wù)農(nóng)村人口流動(dòng)的政策

2000 年6 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，《意見》規(guī)定：“從2000 年起允許我國中小城鎮(zhèn)對(duì)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民給予城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面給予與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實(shí)行歧視性政策，不得對(duì)在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)或其他費(fèi)用?！盵1]P108此政策的出臺(tái)，意味著黨和國家農(nóng)村人口流動(dòng)管理理念的改變，標(biāo)志著黨和國家開始實(shí)行由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，突出服務(wù)的農(nóng)村人口流動(dòng)政策。

2000—2005 年，黨和國家在農(nóng)村人口流動(dòng)政策上是重點(diǎn)突出服務(wù)，從多個(gè)方面為農(nóng)村流動(dòng)人口提供服務(wù)。

一是確立服務(wù)農(nóng)村流動(dòng)人口的十六字方針。2002 年1 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好2002 年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》?！兑庖姟肥状翁岢鲠槍?duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的“公平對(duì)待，合理引導(dǎo)，完善管理，搞好服務(wù)”的十六字方針。此后一段時(shí)間內(nèi)，這十六字就成為做好農(nóng)村流動(dòng)人口服務(wù)的工作方針。

二是提供戶口方面的服務(wù)，逐步放松對(duì)戶口的控制，農(nóng)民流入城市基本實(shí)現(xiàn)自由。農(nóng)村流動(dòng)人口子女在城市中上學(xué)基本不再跟戶口掛鉤，農(nóng)村流動(dòng)人口就業(yè)也基本不再牽扯到戶口問題。

三是提供就業(yè)方面的服務(wù)，取消對(duì)農(nóng)民就業(yè)不合理的政策規(guī)定。一方面取消對(duì)企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，提高企業(yè)自主用工的權(quán)力，不再干涉企業(yè)自主合法使用農(nóng)民工。2005 年2 月，正式廢除農(nóng)村流動(dòng)人口就業(yè)證制度。同時(shí)廢除收容遣送制度，保證農(nóng)民工不被遣送。另一方面取消對(duì)農(nóng)民就業(yè)的職業(yè)工種限制，不再歧視農(nóng)民，各行各業(yè)對(duì)農(nóng)民工要一視同仁。同時(shí)要求進(jìn)一步解決拖欠農(nóng)民工工資問題和改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境。

四是提供一部分公共服務(wù)和社會(huì)保障服務(wù)。一直被排斥在公共服務(wù)和社會(huì)保障服務(wù)之外的農(nóng)村流動(dòng)人口開始享有政府提供的相關(guān)服務(wù)。

4.2006 年至今，社會(huì)融合的農(nóng)村人口流動(dòng)政策

社會(huì)融合是指“個(gè)體和個(gè)體之間、不同群體之間或不同文化之間互相配合、互相適應(yīng)的過程，并以構(gòu)建良性和諧的社會(huì)為目標(biāo)。”[3]P87社會(huì)融合的農(nóng)村人口流動(dòng)政策是指促進(jìn)流入城市的農(nóng)村人口市民化及其融入城市社會(huì)生活的相關(guān)人口流動(dòng)政策。2006 年3 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》?！兑庖姟肥状翁岢鲆艳r(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系，要求在編制城市發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策、建設(shè)公用設(shè)施等方面，統(tǒng)籌考慮長期在城市就業(yè)、生活和居住的農(nóng)民工對(duì)公共服務(wù)的需要，提高城市綜合承載能力，并要增加公共財(cái)政支出，逐步健全覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系。[1]P109

2007 年12 月，中央綜合治理委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作的意見》，這是規(guī)范我國農(nóng)村流動(dòng)人口融合政策的重要文件，為我國農(nóng)村流動(dòng)人口融合政策指明了方向。

在身份方面，逐步取消身份歧視。2014 年7月底，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)本意見，統(tǒng)籌考慮，因地制宜，抓緊出臺(tái)本地區(qū)具體可操作的戶籍制度改革措施，并向社會(huì)公布”。

在權(quán)利和權(quán)益方面，農(nóng)村流動(dòng)人口能夠依法享有民主政治權(quán)利和合法權(quán)益。農(nóng)民工能夠成為職工代表，參加工會(huì)和參與到企業(yè)民主管理中去。農(nóng)村流動(dòng)人口在諸多權(quán)利和權(quán)益方面享有和城市居民一樣的“待遇”。

在社會(huì)福利及公共服務(wù)方面，農(nóng)村流動(dòng)人口開始享有和城市居民一樣的權(quán)利。在“十二五”期間，國家將擴(kuò)大流動(dòng)人口在醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育和文化活動(dòng)等公共服務(wù)的項(xiàng)目和范圍，完善流動(dòng)隨遷子女接受義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助制度，并建立覆蓋流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系，包括工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障體系。[4]P54

二、改革開放以來黨的農(nóng)村人口政策演變特點(diǎn)

改革開放以來，黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策演變是“在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中發(fā)生”[5]P113，這就決定了黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策演變的漸進(jìn)性、現(xiàn)實(shí)性和市場導(dǎo)向型三大特點(diǎn)。

1.漸進(jìn)性特點(diǎn)

歷史的發(fā)展實(shí)踐證明：“任何期望迅速取代舊的政策的做法，都將不可避免地給生產(chǎn)過程和社會(huì)發(fā)展帶來混亂、扭曲甚至衰退?！盵6]P27黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策在演變過程中，一般采取的是平穩(wěn)式漸進(jìn)式演變，很少采取一步到位的政策演變方式。

另外，從政策內(nèi)容的演變來看，黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策同樣呈現(xiàn)出漸進(jìn)性特點(diǎn)。黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策內(nèi)容經(jīng)歷了由改革開放初期的嚴(yán)格限制農(nóng)村人口流動(dòng)向有條件允許農(nóng)村人口流動(dòng)到如今的完全放開農(nóng)村人口流動(dòng)的轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)出政策由緊到松這樣一個(gè)漸進(jìn)性演變特點(diǎn)。

2.現(xiàn)實(shí)性特點(diǎn)

黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策演變不是無的放矢，而是基于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村人口流動(dòng)發(fā)展變化這兩大現(xiàn)實(shí)。

第一，政策的演變基于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。1978—1983 年社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)還處于探索階段，還沒有從根本上擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，城市經(jīng)濟(jì)體制改革也處于起步階段。另外，這一時(shí)期，知青回城急需解決工作問題。在這種現(xiàn)實(shí)下，1978—1983 年，黨和國家對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口實(shí)行的是限制政策。1984—1999 年，我國對(duì)外開放速度加快，逐步形成“從經(jīng)濟(jì)特區(qū)—沿海開放城市—沿海開放地帶—開放浦東和沿江城市—開放邊境城市—全國各省省會(huì)和內(nèi)地一些有條件的城市”[7]P24的對(duì)外開放格局。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要大批勞動(dòng)力。另外，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和不斷完善?；谶@種現(xiàn)實(shí)，從1984—1999 年，黨和國家對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)實(shí)行的是逐步放開、加強(qiáng)管理的政策。進(jìn)入新世紀(jì)，管理農(nóng)村人口流動(dòng)政策已經(jīng)不能滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和農(nóng)村流動(dòng)人口的需要。2003 年，黨和國家提出科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)要“以人為本”。2004 年，黨和國家提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)?；谶@些現(xiàn)實(shí)，2000—2005 年，黨和國家對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口實(shí)行的是服務(wù)政策。2006 年至今，全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)已成社會(huì)共識(shí)和社會(huì)發(fā)展方向所在，社會(huì)也呼吁應(yīng)當(dāng)徹底摒棄城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策取向，推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民市民化。

第二，政策的演變基于農(nóng)村人口流動(dòng)不發(fā)展變化的現(xiàn)實(shí)需要。1978—1983 年，改革開放剛起步，城市體制改革稍晚于農(nóng)村，城市吸納就業(yè)能力較小。這時(shí)期農(nóng)村人口流動(dòng)處于自發(fā)性階段，即“農(nóng)民自動(dòng)的選擇和自主的行為。”[5]P113此時(shí)農(nóng)村人口流動(dòng)規(guī)模較小，而且一般都是就近流動(dòng)。針對(duì)這一實(shí)際，黨和國家實(shí)行的是限制農(nóng)村人口流動(dòng)政策。1984—1999年，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，尤其是沿海地區(qū)的快速發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)力的需求加速了農(nóng)村人口的流入。這種農(nóng)村人口流入呈現(xiàn)出純經(jīng)濟(jì)性的自然流入的特點(diǎn)。即“流入的規(guī)模和速率主要取決于流入地的經(jīng)濟(jì)需求?！盵5]P117也就是說此時(shí)期農(nóng)村人口流動(dòng)主要取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這一時(shí)期農(nóng)村人口流動(dòng)處于自然性階段，黨和國家采取的是對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口加強(qiáng)管理的政策。進(jìn)入新世紀(jì)至今，農(nóng)村人口流動(dòng)呈現(xiàn)出有序流動(dòng)和社會(huì)融合這兩大新變化，依據(jù)這些現(xiàn)實(shí)變化，黨和國家農(nóng)村人口流動(dòng)政策再次轉(zhuǎn)變，2000—2005 年，黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，突出服務(wù)。2006年至今，實(shí)行社會(huì)融合的農(nóng)村流動(dòng)人口政策。

3.市場導(dǎo)向性特點(diǎn)

農(nóng)村人口流動(dòng)是工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的一種必然趨勢(shì)，也是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然訴求。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和進(jìn)一步的發(fā)展，市場在資源配置中起著基礎(chǔ)性作用，這就要求黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策在制定中也要充分體現(xiàn)出市場配置資源的基礎(chǔ)性這一作用。

另外，社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)和改革開放對(duì)人力資源和智力資源的需求是巨大的，而農(nóng)村人口流動(dòng)可以從很大程度上解決這一問題。但農(nóng)村流動(dòng)人口能否轉(zhuǎn)化成社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)和改革開放所需的人力資源和智力資源，關(guān)鍵在于黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策的制定是否能夠遵循社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一規(guī)律。

基于以上種種，一方面，黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策在演變中逐步取消各種不利于農(nóng)村人口流動(dòng)市場化的行政性政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口流動(dòng)的自由化。例如，取消企事業(yè)單位招用民工需要行政審批的政策，廢除收容遣送制度，建立統(tǒng)一的戶籍管理制度等。另一方面，政策在演變中不斷出臺(tái)適應(yīng)市場需求的農(nóng)村人口流動(dòng)政策。例如，出臺(tái)各類維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的政策，保證農(nóng)民工的合法權(quán)益，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場，提供更多的社會(huì)保障服務(wù)和公共服務(wù)，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民市民化。

三、改革開放以來黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策演變?cè)u(píng)析

自改革開放以來，黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策經(jīng)歷了幾個(gè)階段的演變，到目前實(shí)現(xiàn)了從限制到融合的政策演變。但是，農(nóng)村人口流動(dòng)政策依舊處在不斷完善的演變中。演變中的農(nóng)村人口流動(dòng)政策既產(chǎn)生了正面效應(yīng)，但同時(shí)也顯露出了其中的不足之處。

1.黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策演變的正面效應(yīng)

一是適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的活力。任何政策的演變都是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策演變也不例外。1978 年以來黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策的演變，是與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展“與時(shí)俱進(jìn)”的，是符合發(fā)展需要的。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來了大規(guī)模的農(nóng)村人口流動(dòng)，與之相應(yīng)的就是要有相關(guān)政策。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這就使得，一方面經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展促使農(nóng)村人口流動(dòng)政策演變。另一方面演變的農(nóng)村人口流動(dòng)政策必須是符合當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的。

二是增加了農(nóng)民收入，提升了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位，促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展。改革開放以來黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策的演變，是逐步有利于農(nóng)村流動(dòng)人口在城市中的發(fā)展。農(nóng)村流動(dòng)人口在城市的發(fā)展，一方面提高了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，有利于提升農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位，有利于農(nóng)民爭取更多的社會(huì)話語權(quán)，為農(nóng)民爭取政治地位的提高奠定基礎(chǔ)。另一方面，返鄉(xiāng)的農(nóng)民，尤其是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，為農(nóng)村帶回了資金、技術(shù)和市場經(jīng)濟(jì)觀念，有利于“三農(nóng)問題”的解決，并且直接促進(jìn)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展。

三是加快了城市化進(jìn)程。黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策的演變，從限制到融合，是一個(gè)從排斥農(nóng)村流動(dòng)人口在城市生存、發(fā)展到對(duì)城鄉(xiāng)居民一視同仁、公平對(duì)待的過程。這個(gè)過程的發(fā)展，是農(nóng)村流動(dòng)人口脫離農(nóng)村市民化的一個(gè)過程。一是迅速提高了城市人口比重，二是迅速擴(kuò)大了城市規(guī)模，三是促進(jìn)了鄉(xiāng)村地區(qū)迅速城鎮(zhèn)化。

四是改進(jìn)了城鄉(xiāng)關(guān)系，增強(qiáng)了社會(huì)和諧程度。黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策是隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷發(fā)展和完善的。從限制到融合的政策轉(zhuǎn)變，意味著全面放開農(nóng)村人口的流動(dòng)，農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)。演變后的農(nóng)村人口流動(dòng)政策，著重于服務(wù)和社會(huì)融合，更能體現(xiàn)出“以人為本”的理念。在戶籍政策方面，逐步統(tǒng)一實(shí)行居民制，人為的農(nóng)村戶口歧視淡化?！俺抢锶恕焙汀班l(xiāng)下人”的身份地位歧視正逐漸消除。另外，對(duì)于農(nóng)村戶籍黨和國家給予了更多的優(yōu)惠政策。在就業(yè)政策方面，不但取消就業(yè)歧視政策，而且鼓勵(lì)農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。在公共服務(wù)和社會(huì)保障政策方面，流動(dòng)人口也開始和城市居民享有同等的待遇。黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策的演變，一方面有利于推進(jìn)農(nóng)民市民化，減少階層間的矛盾，縮小城鄉(xiāng)差距，改進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系。另一方面有利于農(nóng)村人口合理流動(dòng)，便于社會(huì)管理，“為社會(huì)構(gòu)建起一個(gè)‘安全閥’或‘緩沖帶’”[6]P34，增強(qiáng)了社會(huì)的穩(wěn)定及和諧程度。

2.黨的農(nóng)村人口流動(dòng)政策演變的不足之處

一方面，相關(guān)方面的法律制度不健全。政策很大程度上起的只是一個(gè)指導(dǎo)作用，讓相關(guān)部門在辦事時(shí)趨于政策相關(guān)的規(guī)定要求。政策一般而言沒有法律效力，即使有也是比較低下的。政策只有在與之相配套的法律制度確保下，才能更好地實(shí)行。目前，關(guān)于管理、服務(wù)農(nóng)村人口流動(dòng)的政策相關(guān)的全國統(tǒng)一性法律還沒有，政策的演變沒有相關(guān)法律來確保其成果。雖然有著地方性法律，但由于地方性法律不一樣，因而對(duì)黨和國家農(nóng)村人口流動(dòng)政策執(zhí)行起來也是“五花八門”，從而間接或直接引發(fā)了農(nóng)村人口流動(dòng)所帶來的一些社會(huì)問題。

另一方面，政策演變零散，不成體系?？v觀從1978 年以來黨和國家頒布的一些關(guān)于農(nóng)村人口流動(dòng)的文件，有一個(gè)共同特點(diǎn)，那就是文件大多不是專門針對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)問題，農(nóng)村人口流動(dòng)問題只是文件中的一個(gè)附帶問題而已。即使有涉及，相關(guān)條文也是比較空泛，不具體細(xì)致，讓人難以把握。對(duì)于政策具體如何去操作以及相關(guān)的一些權(quán)責(zé)問題，一般很少涉及。

再者，政策演變相對(duì)滯后。黨和國家的農(nóng)村流動(dòng)人口政策演變反應(yīng)相對(duì)而言是滯后于農(nóng)村人口流動(dòng)行為的。黨和國家農(nóng)村人口流動(dòng)政策演變相對(duì)滯后主要體現(xiàn)在新政策的出臺(tái)和新舊政策的交替往往是由農(nóng)村人口流動(dòng)問題及流動(dòng)農(nóng)民的行為“倒逼”的。政策的演變是黨和國家“迫不得已”的行為。黨和國家在政策演變中并沒有科學(xué)的預(yù)測(cè)和去把握主動(dòng)權(quán)。同樣，“政策制度的演進(jìn)與農(nóng)民就業(yè)決策行為相呼應(yīng)，也同樣表現(xiàn)出了‘狀態(tài)依賴’的特征?！盵8]P64

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