艾醫(yī)衛(wèi)，張 波

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

“郡縣治，天下安?！笨h域是我國整個社會的一個基礎(chǔ)層級和重要組成部分，既是城市和農(nóng)村的結(jié)合部，又是工業(yè)與農(nóng)業(yè)的交匯點，也是宏觀與微觀的銜接處?！靶】挡恍】?，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)?！蹦芊袢娼ǔ尚】瞪鐣P(guān)鍵在于縣鄉(xiāng)村的發(fā)展。因此，加快縣域經(jīng)濟社會發(fā)展，對于推進我國全面建成小康社會，具有十分重要的意義。為此，筆者結(jié)合攸縣實際，對縣域發(fā)展進行了一些探索性思考。

一、理念創(chuàng)新是統(tǒng)領(lǐng)

“問渠哪得清如水，為有源頭活水來?！崩砟钍庆`魂、是統(tǒng)帥，只有理念的創(chuàng)新，才會帶來理論的創(chuàng)新、制度的創(chuàng)新、管理的創(chuàng)新、經(jīng)營的創(chuàng)新和機制的創(chuàng)新。實踐證明，有什么樣的發(fā)展理念，就有什么樣的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展模式、發(fā)展道路和發(fā)展成果，就會對發(fā)展的實踐產(chǎn)生根本性、全局性的重大影響。

近些年來，攸縣針對工業(yè)化水平偏低、城市化水平滯后、經(jīng)濟外向度不高等發(fā)展的階段性特征，按照科學發(fā)展觀的要求，提出了興工強縣觀、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新觀、民生保障觀、生態(tài)環(huán)境觀、民主法制觀、大眾公共觀等10 個觀念和提煉了“厚德從善、崇文重教、誠信守法、尚勤敢超”為表述語的攸縣精神。這既是一種理念，引領(lǐng)全縣干群圍繞“五年倍增、爭創(chuàng)一流”的工作目標大步邁進；也是一個號角，吹響了全縣各級黨員干部加強作風建設(shè)、積極投身經(jīng)濟社會發(fā)展浪潮的集結(jié)號，在全縣上下營造了干部爭干事業(yè)、能人爭辦企業(yè)、百姓爭創(chuàng)家業(yè)的濃厚社會氛圍，縣域經(jīng)濟綜合實力連續(xù)8 年保持全省十強地位。因此，縣域要發(fā)展，理念就必須破舊立新，不僅要敢于破除舊思想，更要善于結(jié)合縣域?qū)嶋H樹立先進的理念。

二、人才管理是根本

國以才立，政以才治，業(yè)以才興。人才是經(jīng)濟社會發(fā)展的動力之源，隨著科學技術(shù)的迅猛發(fā)展，經(jīng)濟全球化日益加快，人才在現(xiàn)代社會發(fā)展中的地位更加突出?？茖W發(fā)展觀的核心是以人為本，學習實踐科學發(fā)展觀就要理解人才、尊重人才、愛護人才、培育人才、用好人才。作為縣域發(fā)展的主要人才力量即公務(wù)員、經(jīng)營管理人才、專業(yè)技術(shù)人才，如何發(fā)掘并發(fā)揮其主觀能動性，是當前縣域發(fā)展面臨的重要課題。

(一)堅持約束管理與激勵激發(fā)相結(jié)合。干部作為國家公共行政和社會公共管理的實施者，其積極性的發(fā)揮直接影響著政府實施行政管理和提供社會服務(wù)的效果。要注重在制度和機制建設(shè)上下功夫，進一步提升科學發(fā)展和管理的水平，才能管得更有效、更持久。要充分發(fā)揮干部作用，一方面要加強約束管理，重點把制度建設(shè)作為一項經(jīng)常性、基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性工作來抓，逐步形成了按制度辦事、靠制度管人的機制，促使干部不敢懈怠、不敢腐敗、不敢專權(quán)、不敢失責，守住做人從政為官底線。另一方面，要注重激勵激發(fā)，用各種有效的方法去調(diào)動干部的積極性和創(chuàng)造性，促使干部“想做事、勤謀事、爭干事”。

(二)堅持人才培養(yǎng)與人才使用相結(jié)合。干事創(chuàng)業(yè)，關(guān)鍵在人。人才支撐發(fā)展，發(fā)展孕育人才。區(qū)域的發(fā)展，最需要的就是人才，最關(guān)鍵的是使區(qū)域保持人才資源優(yōu)勢。但是，在現(xiàn)實的社會生活中，受到地域、經(jīng)濟能力、社會政治、文化等多種因素的制約，縣域所擁有的人才資源往往是有限的，其人力資源的綜合水平也較難在本領(lǐng)域中占據(jù)最高位置。加快縣域發(fā)展，關(guān)鍵在于培養(yǎng)和使用好人才。要樹立人人都可以成才的觀念，從重點培養(yǎng)人的學習能力和實踐能力，著力提高人的創(chuàng)新能力入手，加大人才資源能力建設(shè)的力度，促進人才在實踐中不斷地增長知識，提升能力水平。要樹立使用人才是旗幟、是導向的觀念，千方百計做好發(fā)現(xiàn)、集聚人才的工作，確保人才引得進、留得住、用得好，努力形成競爭擇優(yōu)、人盡其才、能上能下、充滿活力的選人用人機制，促進人才脫穎而出，為縣域的發(fā)展提供強有力的人才支撐。

(三)堅持重視顯績與關(guān)注潛能相結(jié)合。人才是有關(guān)政策的倡導制定者、龍頭企業(yè)的經(jīng)營管理者、核心技術(shù)的引進創(chuàng)造者、主要營銷市場的開拓者，他們在很大程度上影響或決定著經(jīng)濟社會的發(fā)展方向、發(fā)展速度、發(fā)展效益?？h域管理者一方面要充分看到人才為縣域發(fā)展帶來的成果、實績、貢獻和效益，并根據(jù)激勵機制堅決兌現(xiàn)獎勵，致力于調(diào)動人才的積極性、主動性、創(chuàng)造性，讓一切創(chuàng)造財富的源泉充分涌流。另一方面，要關(guān)注人才潛能的開發(fā)，堅持學用一致、學以致用的原則，做到人盡其才，才盡其用；堅持因才施用的原則，使人才各得其所，各顯其功，有用武之地；堅持用當其時的原則，充分利用人才的“黃金期”，在他們精力最充沛、創(chuàng)造力最旺盛的時候用他們，使其盡可能多做貢獻，多釋放能量。

三、內(nèi)涵發(fā)展是關(guān)鍵

縣域要實現(xiàn)發(fā)展，必須以科學發(fā)展觀為指導，正確認識和全面把握其內(nèi)涵，選擇適合自身實際，靠內(nèi)需和內(nèi)生的自我創(chuàng)新的發(fā)展模式，確定科學合理的戰(zhàn)略目標，建立綜合的科學發(fā)展的指標評價體系，并完善相關(guān)的制度設(shè)計和政策協(xié)調(diào)機制。

(一)立足現(xiàn)實基礎(chǔ)。“知人者智，自知者明?！币谶@個競爭激烈的社會中生存和壯大，前提是能清醒地認識自我。不少縣(市)在發(fā)展定位方面忽視本地自然條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)、文化背景等因素，選擇了一些不具有當?shù)乇容^優(yōu)勢的發(fā)展項目，尤其是在一些經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，為了盡快改善當?shù)亟?jīng)濟狀況，盲目上馬短、平、快的發(fā)展項目，缺乏對縣域現(xiàn)實基礎(chǔ)的深入研究，導致本地的發(fā)展重心定位不準，嚴重制約了縣域的健康發(fā)展。因此，縣域的發(fā)展必須立足現(xiàn)實基礎(chǔ)，充分發(fā)揮優(yōu)勢和潛在的能力，并營造良好的發(fā)展環(huán)境，提高縣域競爭力。

(二)發(fā)掘特色優(yōu)勢。特色就是優(yōu)勢，特色就是競爭力。在區(qū)域經(jīng)濟競爭日趨激烈的新形勢下，縣域發(fā)展必須客觀、全面、發(fā)展地分析縣域資源狀況，從戰(zhàn)略的高度、以寬闊的視野進行優(yōu)勢比較，充分挖掘人無我有、人有我優(yōu)的資源優(yōu)勢，找準資源優(yōu)勢與經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實和潛在的結(jié)合點，揚長避短，取長補短，走一條適合自身實際的發(fā)展道路。攸縣結(jié)合縣域?qū)嶋H，依托煤礦、鐵礦、旅游等資源優(yōu)勢和“攸縣麻鴨”、“皇圖嶺豆腐”等品牌優(yōu)勢，明確產(chǎn)業(yè)定位，突出地方特色，使其成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的支撐點，走出一條縣域經(jīng)濟特色化、特色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟規(guī)?；?、規(guī)模經(jīng)濟外向化的縣域經(jīng)濟發(fā)展之路。該縣拉子豆制品有限公司生產(chǎn)的攸縣香干作為湖南省瀟湘華天湘菜系列的原材料，亮相2010 年上?！笆啦薄Ｔ摴精@得了兩項發(fā)明專利，榮獲省供銷合作系統(tǒng)產(chǎn)品展銷會銀獎。攸縣香干香飄“世博會”，該縣縣委、縣政府對本土品牌高度重視，給予資金、技術(shù)等方面的支持的結(jié)果。與香干齊名的還有攸縣麻鴨、攸縣的士、炎洣神米粉……這些本土品牌在政府的扶持下不斷壯大。省政府新設(shè)專項資金對特色縣域經(jīng)濟重點扶持，每個特色縣域經(jīng)濟重點縣3 年內(nèi)將得到不低于3 億元的省級財政資金扶持，已扶持第一、二輪特色縣域經(jīng)濟重點縣18 個?？梢灶A期，在省政府政策支持下，湖南縣域特色經(jīng)濟將做大做強做優(yōu)。

(三)注重自主創(chuàng)新。增強自主創(chuàng)新能力，提高資源利用效率，是實現(xiàn)縣域發(fā)展目標的根本出路。增強自主創(chuàng)新能力是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)業(yè)競爭力、推進產(chǎn)業(yè)升級的中心環(huán)節(jié)。特色經(jīng)濟是以資源優(yōu)勢為基礎(chǔ)的，但在通常情況下，資源優(yōu)勢并非就能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。同時，培育支柱產(chǎn)業(yè)和延伸產(chǎn)業(yè)鏈不僅僅是數(shù)量的擴張和項目的增多，更重要的是技術(shù)上的高層次，產(chǎn)品的高附加值，尤其是支柱產(chǎn)業(yè)和核心企業(yè)、核心產(chǎn)品的高科技含量。因此，一方面要根據(jù)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展引進相應(yīng)的新技術(shù)進行原料的深度開發(fā)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)品的附加值；另一方面要根據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展培育自立創(chuàng)新能力，形成核心競爭力，擴大產(chǎn)品的市場占有率，使資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。攸縣政府開全省先河由縣財政牽頭設(shè)立專利成果轉(zhuǎn)化專項資金，鼓勵引導專利成果的轉(zhuǎn)化。在攸縣政府的示范影響和建議推動下，湖南省設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)化引導基金和貸款風險補償資金，鼓勵銀行設(shè)立科技支行，建立政府、銀行、企業(yè)風險分擔機制，引導各類社會資本支持科技創(chuàng)新。

四、公共服務(wù)是本質(zhì)

政府職能問題是政府管理的核心問題，社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。其中經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理本質(zhì)上也是一種公共服務(wù)，即為公民、法人提供良好秩序和環(huán)境。因此，政府應(yīng)盡快從經(jīng)濟建設(shè)和管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。

攸縣一直在努力建設(shè)服務(wù)型政府，全縣各級領(lǐng)導干部強化領(lǐng)導就是服務(wù)、管理就是服務(wù)的意識，牢固樹立所有部門都是服務(wù)部門、所有崗位都是服務(wù)崗位、所有干部都是服務(wù)員的觀念，切實把服務(wù)大局、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)基層、服務(wù)群眾融入政府工作的方方面面，為群眾、納稅人、創(chuàng)業(yè)者提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

(一)優(yōu)化環(huán)境，服務(wù)企業(yè)?！皟?yōu)勢在礦產(chǎn)、潛力在園區(qū)、出路在工業(yè)、希望在招商、關(guān)鍵在環(huán)境?！必h縣委、縣政府清楚地認識到優(yōu)化環(huán)境是攸縣招商引資，發(fā)展工業(yè)的關(guān)鍵所在。面對宏觀經(jīng)濟形勢嚴峻復雜、煤炭價格持續(xù)下跌、經(jīng)濟下行壓力不斷加大等少有的困難局面，始終保持定力、堅持精準發(fā)力，大力實施“百家工業(yè)企業(yè)三年成長計劃”，加快縣域經(jīng)濟崛起。

(二)關(guān)注民生，服務(wù)大眾。“任何時候，群眾冷暖我們決不能忘記，民間疾苦我們決不能漠視，寧可少買幾輛車、少建幾棟樓，也要盡力解決好老百姓的切身利益問題，讓和煦的陽光照耀社會每一個角落，溫暖全縣每一個家庭！”這是時任攸縣縣長(現(xiàn)任縣委書記)胡湘之在縣人大會上許下的莊嚴承諾。攸縣縣委、政府堅持民生主導，切實把城鄉(xiāng)居民生活困難的解決程度，醫(yī)療、養(yǎng)老等后顧之憂的解除程度，教育、住房、交通等生活需求的滿足程度，空氣、水源、土地等環(huán)境狀況的改善程度(簡稱“民生四度”)作為對各級領(lǐng)導干部政績考核的硬性約束指標，在決策和執(zhí)行中以民眾需求為出發(fā)點，做到保障民權(quán)、尊重民意、關(guān)注民生、開發(fā)民智。以小康攸縣三年沖刺計劃為總抓手，加快解決群眾反映最強烈、最迫切的問題，民生工作的針對性、實效性和可持續(xù)性不斷增強。例如攸縣在全國首創(chuàng)“十元錢看病、十分鐘就醫(yī)”的“雙十模式”，改革新農(nóng)合支付方式，實行總額包干模式，有效解決農(nóng)村“看病難、看病貴”的難題。連續(xù)8 年未出現(xiàn)較大及以上安全事故，公眾安全感測評連續(xù)兩年居全省前10，2015 上半年測評排名第一。

(三)強化基層，服務(wù)農(nóng)村。千條線萬條線落實在基層第一線。村級班子是農(nóng)村工作的基石、戰(zhàn)斗的堡壘，處于改革發(fā)展穩(wěn)定的第一線，擔負著把黨的路線方針政策落實到基層的重要使命。抓好村級班子建設(shè)，對于農(nóng)村各項工作的順利開展具有十分重要的意義。近些年來，攸縣積極探索村級組織運行和管理機制，通過制訂《攸縣村級組織工作規(guī)則》，對村級組織的基本組織體系、基本職責任務(wù)、基本管理制度、基本工作方法、基本待遇保障等“五基”內(nèi)容進行系統(tǒng)規(guī)范和具體細化，有力提升了全縣村級組織規(guī)范化建設(shè)水平。目前，該縣村級組織活動陣地建設(shè)基本達到了“八個一”要求，即：1個遠程教育室、1 個固定的黨務(wù)和村務(wù)公開欄、1個圖書室、1 個老年活動室、1 個室外健身場所、1個鄉(xiāng)村大舞臺、1 個衛(wèi)生室和計生服務(wù)中心、1 個小型超市。

攸縣重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。攸縣被正式列為湖南省產(chǎn)糧大縣，并躋身《全國新增1000 億斤糧食產(chǎn)量規(guī)劃》南方核心區(qū)和國家綜合開發(fā)做大做強糧食產(chǎn)業(yè)項目重點縣。推進土地流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)。該縣正以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為重點，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)基地，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。并以建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)基地為目標，大力推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

五、統(tǒng)籌兼顧是藝術(shù)

統(tǒng)籌兼顧是科學發(fā)展觀的根本要求，是各種關(guān)系的不斷整合、不斷優(yōu)化和不斷協(xié)調(diào)的過程。美國經(jīng)濟學家艾爾伯特·赫希曼提出了經(jīng)濟學“木桶理論”：一個木桶能裝多少水不是決定于最長的那塊木板有多高，而是最短的那塊木板。而這個原理一般要求某個方面不要出現(xiàn)短腿現(xiàn)象。如果發(fā)展是一只木桶的話，千萬不要讓一塊短板阻擋腳步，限制自己發(fā)展。因此，縣域發(fā)展必須用“木桶理論”來指導自己的行為，推動各項事業(yè)全面發(fā)展。

(一)著力解決城鄉(xiāng)發(fā)展不統(tǒng)一的問題。長期以來，我國不少地方?jīng)]有把城鄉(xiāng)作為一個整體來通盤考慮，出現(xiàn)城市和農(nóng)村管理兩元化格局，其結(jié)果是城市發(fā)展較快，而農(nóng)村發(fā)展滯后特別是鄉(xiāng)村公共服務(wù)嚴重短缺，目前城鄉(xiāng)發(fā)展很不平衡，城鄉(xiāng)差距依然很大。全面建成小康社會任務(wù)艱巨，重點應(yīng)放在縣鄉(xiāng)村。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。當務(wù)之急是，大力推進新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)由城市優(yōu)先發(fā)展向城鄉(xiāng)互補協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)型，由數(shù)量增長型城鎮(zhèn)化向質(zhì)量提高型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，由少數(shù)人先富的城鎮(zhèn)化向社會和諧的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，不斷完善縣鄉(xiāng)城鎮(zhèn)功能。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是一項關(guān)乎全社會的復雜的系統(tǒng)工程，涉及到城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、土地制度、社會保障、人口管理、文化教育等各個領(lǐng)域。因此，要求領(lǐng)導干部在思想上、行為上加以重視和規(guī)范，在政策制定、工作安排、財政分配、人員配備上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。攸縣縣委政府結(jié)合實際，以科學發(fā)展觀為指導，以“主攻縣城、抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)、帶動村莊、輻射農(nóng)戶”為思路，按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、環(huán)境同治、協(xié)調(diào)發(fā)展”的工作思路，以“四創(chuàng)四化”為抓手，加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

(二)致力解決經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護不同步的問題。環(huán)境保護不僅是人類生存的基礎(chǔ)，而且是經(jīng)濟發(fā)展的后勁所在。隨著能源供應(yīng)、自然資源和生態(tài)環(huán)境等問題日益突出，環(huán)保對經(jīng)濟發(fā)展的約束越來越大，粗放型的縣域經(jīng)濟增長越來越難以為繼。黨的十七大將環(huán)境保護作為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標的新要求，提出要增強發(fā)展的協(xié)調(diào)性、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、降低消耗、保護環(huán)境的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)經(jīng)濟的跨越發(fā)展。這就要求縣域的可持續(xù)發(fā)展要創(chuàng)新發(fā)展思路，避免走以破壞環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟的老路，實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境雙贏。

(三)盡力解決經(jīng)濟與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。發(fā)展的最終目的是不斷滿足人的需求。過去，我們過度偏重經(jīng)濟發(fā)展，而在一定程度上忽視了社會發(fā)展，從而導致物質(zhì)財富的不斷增長并不能有效地滿足人民群眾的多樣化需求。因此，在發(fā)展的過程中，要著力轉(zhuǎn)變“重經(jīng)濟，輕社會”的觀念，致力解決經(jīng)濟社會不協(xié)調(diào)的問題，促進經(jīng)濟社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展。攸縣在加快經(jīng)濟建設(shè)的同時，也注重在社會管理和公共服務(wù)方面的投入。例如自2009 年以來，攸縣20 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有宣傳文化中心，在鄉(xiāng)村、社區(qū)共扶持和發(fā)展了一大批宣傳文化中心戶，建成了100 個鄉(xiāng)村大舞臺文化服務(wù)點和185 家農(nóng)家書屋，為送戲、送電影、送圖書、送醫(yī)藥、送科技知識提供了重要的平臺。

科學發(fā)展，縣為基礎(chǔ)；社會和諧，縣是關(guān)鍵；縣域穩(wěn)則國家穩(wěn)，縣域強則國家強。過去在縣域競爭力的實證性研究上過于重視經(jīng)濟競爭力評價，而忽略對社會和諧發(fā)展的考量，浪費土地、污染環(huán)境、損害民生等問題時有發(fā)生。思想觀念的轉(zhuǎn)變是思維創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)，唯有不斷轉(zhuǎn)變觀念，才能帶動發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變和體制機制的創(chuàng)新，推動科學發(fā)展。攸縣把“促進攸縣發(fā)展十條觀念”作為落實科學發(fā)展觀的重要內(nèi)容；把預安銷號制度和績酬掛鉤辦法作為推進工作落實的抓手、提升執(zhí)行力的響鞭，并不斷加以完善和規(guī)范，使之成為了全縣各級各部門長期堅持的有效工作方法。這種好的領(lǐng)導方略、好的制度安排、好的干部作風、好的發(fā)展環(huán)境，促進了攸縣經(jīng)濟社會又好又快地發(fā)展，確實值得借鑒推廣。