曹桂芝

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

隨著越來(lái)越多的腐敗分子被查處，人們發(fā)現(xiàn)，在五花八門(mén)的貪腐行為中，“買(mǎi)官賣(mài)官”成了許多腐敗分子一條重要的“生財(cái)之道”，他們把官場(chǎng)當(dāng)市場(chǎng)，把官位當(dāng)商品，大肆買(mǎi)賣(mài)，甚至猖獗到在一些地方和部門(mén)成了公開(kāi)秘密的地步。買(mǎi)官賣(mài)官大行其道，對(duì)黨的事業(yè)和社會(huì)風(fēng)氣所帶來(lái)的破壞和影響勝過(guò)其他任何腐敗行為。

一

吏治腐敗是最大的腐敗，而買(mǎi)官賣(mài)官又是吏治腐敗中危害最大的腐敗，因?yàn)樗a(chǎn)生的危害是全局性和致命性的，其破壞性波及黨的整個(gè)政治生態(tài)系統(tǒng)。

1.“買(mǎi)官賣(mài)官”導(dǎo)致“劣幣淘汰良幣”，會(huì)使黨的事業(yè)受到嚴(yán)重影響

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！盵1]P526干部的素質(zhì)，決定了黨的執(zhí)政水平。

眾所周知，黨的事業(yè)需要一支德才兼?zhèn)?、作風(fēng)優(yōu)良、務(wù)實(shí)能干的干部隊(duì)伍，尤其在當(dāng)今復(fù)雜多變的時(shí)代，黨要肩負(fù)起帶領(lǐng)全國(guó)人民全面建設(shè)小康社會(huì)、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史重任，不僅需要把各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和國(guó)家的事業(yè)中來(lái)，更需要一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍凝聚、引領(lǐng)全國(guó)各族人民朝黨指引的目標(biāo)前進(jìn)。所謂高素質(zhì)，就是既要有才又要有德，既務(wù)實(shí)能干又作風(fēng)優(yōu)良。為此，我們黨歷來(lái)重視優(yōu)秀人才的培養(yǎng)和選拔，要求堅(jiān)持“五湖四海、任人唯賢、德才兼?zhèn)?、以德為先”的選人用人標(biāo)準(zhǔn)。

“買(mǎi)官賣(mài)官”現(xiàn)象的存在，卻阻礙和破壞了優(yōu)秀人才的選拔和培養(yǎng)，它把干部選撥任用變成了有錢(qián)人的游戲，選人用人根本不考察人的能力、品德、業(yè)績(jī)和發(fā)展?jié)摿Γ侨稳宋ɡ?，以錢(qián)取人。平庸無(wú)能之輩只要手中有錢(qián)，品德敗壞之徒只要挖空心思撈得到錢(qián)、撈得到關(guān)系，就能仕途上平步青云。而真正有德之人必定是廉潔自律之人，不僅沒(méi)有錢(qián)去買(mǎi)官，即便有錢(qián)，也不會(huì)放縱自己違法亂紀(jì)去跑官買(mǎi)官；真正有能力且一心撲在事業(yè)上的人，不可能有時(shí)間和精力去鉆營(yíng)那此復(fù)雜而又見(jiàn)不得光的“官帽買(mǎi)賣(mài)關(guān)系”。其結(jié)果，必然是廉潔自律、務(wù)實(shí)肯干的高素質(zhì)人才得不到提拔，而平庸之輩和違法敗德者卻受到重用。若長(zhǎng)此以往任其泛濫，我們的干部隊(duì)伍就會(huì)充斥著越來(lái)越多的平庸無(wú)能者和品質(zhì)敗壞者。

當(dāng)下有一種論調(diào)認(rèn)為，“買(mǎi)官”者中并非全都是平庸、敗德之人，一些原本“自律、有為”的人，只因“賣(mài)官”者擋道，不甘于“懷才不遇”而被迫走上“懷財(cái)求遇”的買(mǎi)官之路，因而值得同情和理解。這一論調(diào)，乍看似有些道理，細(xì)想其實(shí)不然。不可否認(rèn)個(gè)別買(mǎi)官上位者確實(shí)非常有才，而且憑借其聰明才智也為黨干過(guò)實(shí)績(jī)，但從他邁出跑官買(mǎi)官這一步開(kāi)始，就可以肯定地說(shuō)他是一個(gè)為了個(gè)人目的而可以置黨紀(jì)國(guó)法于不顧、置社會(huì)的公平正義于不顧的品德敗壞者。這樣有才無(wú)德的人一旦走向腐敗，其行為比起那些平庸無(wú)能者來(lái)會(huì)更具有欺騙性和危害性。

2.“買(mǎi)官賣(mài)官”產(chǎn)生的腐敗毒素會(huì)上下、左右、內(nèi)外傳染，快速浸淫整個(gè)政治生態(tài)系統(tǒng)

腐敗是滋生在黨的肌體內(nèi)的一顆毒瘤。如果說(shuō)，其他腐敗現(xiàn)象是這顆毒瘤上的病變細(xì)胞，那么，“買(mǎi)官賣(mài)官”就是這顆毒瘤上的癌變細(xì)胞，它可以迅速、大量地“自我復(fù)制”，快速浸淫黨的整個(gè)政治生態(tài)系統(tǒng)。

一是會(huì)上下傳導(dǎo)。在“買(mǎi)官賣(mài)官”這一腐敗行為中，必然包含上層手握官帽的賣(mài)官者與下層需要官帽的買(mǎi)官者兩個(gè)腐敗主體，買(mǎi)官者向賣(mài)官者支付費(fèi)用，賣(mài)官者把官帽交付買(mǎi)官者，從而使買(mǎi)賣(mài)關(guān)系成立。問(wèn)題在于：在一個(gè)層級(jí)制的國(guó)家政體里，從最高層到最底層，在縱向上不僅分為若干層級(jí)，而且呈上下隸屬關(guān)系，賣(mài)官者一方往往會(huì)把自己賣(mài)官所得的部分臟款拿去向更上一級(jí)為自己購(gòu)買(mǎi)更大的官，而買(mǎi)官者一方在官帽到手后為加倍收回投資成本，則會(huì)利用自己手中的權(quán)力向下賣(mài)官，從而形成一條干部任用上買(mǎi)官賣(mài)官的黑色腐敗鏈條。而且，買(mǎi)官賣(mài)官這一違法違紀(jì)交易已經(jīng)把買(mǎi)賣(mài)雙方的利益捆綁在一起了，一榮俱榮、一損俱損。他們因互握其短，必然會(huì)互護(hù)其短，買(mǎi)官者仗著上面有賣(mài)官者罩著，干起違法亂紀(jì)、貪污腐敗的事來(lái)，可以有恃無(wú)恐；賣(mài)官者則仗著“你的官帽是我給的”而在買(mǎi)官者面前頤指氣使、無(wú)作非為。不僅黨內(nèi)上下級(jí)之間的監(jiān)督在他們之間完完全全成了擺設(shè)，而且沆瀣一氣，官官相護(hù)，阻撓著來(lái)自黨內(nèi)外的其他監(jiān)督和有損他們利益的各項(xiàng)政令。

二是可以左右傳染?！安慌懿凰停夭粍?dòng)；又跑又送，提拔重用”，這是民間流傳的一種官場(chǎng)潛規(guī)則。這種流傳雖說(shuō)有“以偏概全”之嫌，但也確實(shí)刻畫(huà)出了買(mǎi)官賣(mài)官現(xiàn)象背后的事實(shí)。在李春城主政下的四川成都、在馬德把持下的黑龍江綏化市就是如此。于是，有些原本想腳踏實(shí)地干實(shí)事、憑能力政績(jī)往上走的人，目睹身邊的跑官買(mǎi)官者雖無(wú)實(shí)績(jī)卻能一路升遷后，就會(huì)改變主意而效仿之；一些原本謹(jǐn)慎用權(quán)、克已守法的領(lǐng)導(dǎo)干部，看到那些賣(mài)官者通過(guò)玩弄手中權(quán)術(shù)而大肆斂財(cái)、呼風(fēng)喚雨卻可平安無(wú)事后，也會(huì)暗自仿效。買(mǎi)官賣(mài)官的隊(duì)伍因此不斷“壯大”，以至于在一些地方，大家彼此心照不宣，配合默契，達(dá)到了登封造極的地步。

三是可以內(nèi)外蔓延。當(dāng)“官帽”成了用錢(qián)買(mǎi)來(lái)的“商品”，公共權(quán)力也就異化成了私有之物。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，任何投資都是要講回報(bào)的。而一頂縣委書(shū)記的烏紗帽在呂梁要價(jià)上千萬(wàn)元，除了以權(quán)換錢(qián)、貪污受賄，靠工資收入誰(shuí)能買(mǎi)得起、收得回！因此，買(mǎi)官者在如愿以償戴上“官帽”后，必定會(huì)不擇手段、不失時(shí)機(jī)地開(kāi)展花樣繁多的權(quán)力尋租活動(dòng)。而他們尋租的對(duì)象也絕不會(huì)只限于官場(chǎng)上的官帽買(mǎi)賣(mài)，更會(huì)將腐敗的魔爪伸向社會(huì)，在權(quán)力所到之處進(jìn)行各種權(quán)錢(qián)交易活動(dòng)。而對(duì)那此缺乏基本從政素質(zhì)和人文修養(yǎng)的買(mǎi)官賣(mài)官者來(lái)說(shuō)，謀權(quán)的目的就是為了功名利祿、聲色犬馬，這些人一旦擁有了權(quán)力，骯臟的靈魂就會(huì)暴露無(wú)遺。他們?yōu)樗麨?，主政一方，禍害一方，損害的不僅僅是黨的形象，影響的不僅僅是黨群、干群關(guān)系，破壞的不僅僅是黨的事業(yè)，更會(huì)污染社會(huì)人心，摧殘人們心中崇高的信仰，蹂躪做人良知，從而加速整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣的頹壞。

因此，“買(mǎi)官賣(mài)官”不僅直接削弱黨的執(zhí)政能力，還會(huì)動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，故而被認(rèn)為是危害最大、影響最壞的腐敗現(xiàn)象，人稱“腐敗之母”。

二

黨的干部選拔任用制度，是從源頭上預(yù)防和治理買(mǎi)官賣(mài)官行為的根本保障。改革開(kāi)放以來(lái)，買(mǎi)官賣(mài)官腐敗現(xiàn)象伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)而愈演愈烈，原因固然是多方面的，但制度原因卻是最根本的原因。鄧小平說(shuō)“制度好，可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好，可以使好人無(wú)法做好事，甚至走向反面?！盵2]P361

1.改革開(kāi)放以來(lái)，干部選拔任用制度建設(shè)掃描

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的建設(shè)，這一點(diǎn)是無(wú)庸置疑的。只是，改革開(kāi)放以前，在領(lǐng)導(dǎo)干部的選撥任用上主要依靠的是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“政治自覺(jué)”，而非制度機(jī)制，用誰(shuí)不用誰(shuí)由主要領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。由此，極易陷入選人用人上“說(shuō)你行你就行，不行也行；說(shuō)你不行你就不行，行也不行”的混亂無(wú)序狀態(tài)。

改革開(kāi)放后，隨著執(zhí)政環(huán)境的改變和干部隊(duì)伍建設(shè)日益復(fù)雜化，我黨認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開(kāi)始強(qiáng)化選人用人制度建設(shè)。1982 年9 月，黨的十二大確立了“革命化、年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化”的干部選拔方針。自此，各級(jí)黨組織以此為標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展干部人事制度改革，選拔了大批德才兼?zhèn)涞闹星嗄旮刹?。但在干部選拔任用工作中也暴露出許多問(wèn)題，如：有的人憑個(gè)人好惡、恩怨取人；有的拿職位送人情，搞交易；有的不顧政策規(guī)定，為本系統(tǒng)、本單位干部爭(zhēng)級(jí)別待遇，給所屬單位升格；有的放棄職守，不講原則，甚至以權(quán)謀私，等等[3]。針對(duì)這些現(xiàn)象，1986 年1 月，中共中央下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部的通知》，第一次對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部選人用人原則和程序作出了明確規(guī)定：必須堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、任人唯賢的原則；決定提拔干部前，必須嚴(yán)格考察；必須充分走群眾路線；必須由黨委集體討論決定等。這標(biāo)志著干部選拔任用開(kāi)始步入制度化軌道，也意味著從此開(kāi)始了選人用人上的制度性反腐防腐征程。

1995 年，中共中央頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，不僅對(duì)選拔任用黨政干部必須堅(jiān)持的原則、被選任者應(yīng)具備的條件和資格、選拔任用干部的具體程序等進(jìn)行了明確規(guī)定，而且還提出了紀(jì)律和監(jiān)督要求，形成了一套較完整的干部選拔任用工作制度。這是我黨第一部規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作的黨內(nèi)法規(guī)，它既是規(guī)范干部選拔任用工作的總章程，也是加強(qiáng)干部選拔任用工作監(jiān)督的重要依據(jù)。該條例在2002 年經(jīng)過(guò)修訂完善，以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《干部任用條例》)之名正式頒布實(shí)施。為了防止用人失察失誤，嚴(yán)肅處理干部選拔任用工作中買(mǎi)官賣(mài)官等違規(guī)違紀(jì)行為，2004 年2 月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，不僅把干部選拔任用工作中執(zhí)行黨和國(guó)家有關(guān)規(guī)定的情況作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)，而且針對(duì)一把手買(mǎi)官賣(mài)官現(xiàn)象頻發(fā)的事實(shí)而明確提出一把手是監(jiān)督重點(diǎn)；同期頒發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，則對(duì)違反干部選拔任用規(guī)定和用人失察失誤造成嚴(yán)重后果的主要責(zé)任者和其他直接責(zé)任人員，明確規(guī)定要進(jìn)行責(zé)任追究。2010 年3 月，中央辦公廳和中央組織部分別制定下發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法》(試行)、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告辦法(試行)》、《地方黨委常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告干部選拔任用工作并接受民主評(píng)議辦法(試行)》、《市縣黨委書(shū)記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法(試行)》等四個(gè)文件，從事前報(bào)告、事后評(píng)議、離任檢查到失責(zé)追究，構(gòu)成了一個(gè)相互配套銜接的干部選拔任用監(jiān)督體系。針對(duì)屢禁不止、干部群眾反映強(qiáng)烈的跑官要官、拉票賄選、買(mǎi)官賣(mài)官、違規(guī)用人現(xiàn)象，2014 年1 月，中央再次修訂了《干部任用條例》，進(jìn)一步嚴(yán)格了標(biāo)準(zhǔn)條件，規(guī)范了選拔程序，改進(jìn)了考察方式方法，嚴(yán)明了選拔任用紀(jì)律，強(qiáng)化了責(zé)任追究；隨后不久又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)干部選拔任用工作監(jiān)督的意見(jiàn)》，對(duì)跑官要官、拉票賄選、買(mǎi)官賣(mài)官等行為明確提出了“五個(gè)一律”的懲戒措施。

由此可以看出，改革開(kāi)放以來(lái)，中央為了堵住“買(mǎi)官賣(mài)官”等腐敗行為的后路，一直在著手從制度上規(guī)范干部的選拔與任用，不斷在改進(jìn)和完善干部選拔任用機(jī)制。然而，無(wú)情的現(xiàn)實(shí)卻是：“買(mǎi)官賣(mài)官”的后路并沒(méi)有因此而被堵死！這些年來(lái)，與政府選人用人制度搏奕、變著花樣買(mǎi)官賣(mài)官的不法之徒不是少了，而是越來(lái)越猖獗了。

2.制度上存在的漏洞或“軟肋”給了買(mǎi)官賣(mài)官行為以可乘之機(jī)

改革開(kāi)放以來(lái)黨的干部選拔任用制度在規(guī)范干部選拔任用工作、防止和糾正選人用人上的不正之風(fēng)、建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍等方面無(wú)疑是發(fā)揮了重要作用的。但當(dāng)買(mǎi)官賣(mài)官腐敗行為屢禁不止，甚至在一些地方發(fā)展成了串案窩案、猖獗到明碼標(biāo)價(jià)時(shí)，我們同樣應(yīng)理性承認(rèn)我們的制度牢籠扎得還并不緊，是制度上的某些漏洞或“軟肋”給了這些人以可乘之機(jī)。筆者認(rèn)為，制度給予的可乘之機(jī)主要出現(xiàn)在以下節(jié)點(diǎn)：

一是選人用人標(biāo)準(zhǔn)模糊、自由裁量權(quán)過(guò)大。《干部任用條例》規(guī)定選人用人必須堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞脑瓌t，在具備必要的德才條件下，全面考察其德、能、勤、績(jī)、廉后，擇優(yōu)任用。但該條例所規(guī)定的德才條件大都抽象性有余而具體性不足，能夠明確、客觀、可量化地進(jìn)行比對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)太少。如必須“具有共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想和中國(guó)特色社會(huì)主義堅(jiān)定信念，堅(jiān)決執(zhí)行黨的基本路線和各項(xiàng)方針政策，立志改革開(kāi)放，獻(xiàn)身現(xiàn)代化事業(yè)，在社會(huì)主義建設(shè)中艱苦創(chuàng)業(yè)，樹(shù)立正確政績(jī)觀，做出經(jīng)得起實(shí)踐、人民、歷史檢驗(yàn)的實(shí)績(jī)”[4]，但怎樣才算是具有共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想，怎樣才是有中國(guó)特色社會(huì)主義的堅(jiān)定信念等等，至今為止并沒(méi)有具體的評(píng)判依據(jù)，多數(shù)情況下都是憑用人者的主觀理解去判斷、把握；同時(shí)，對(duì)一個(gè)人的德、能、勤、績(jī)、廉的考察，也普遍存在著“形式主義”的特征，沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的、客觀的科學(xué)考核評(píng)價(jià)體系。不僅參與考評(píng)的主體單一，基本局限于內(nèi)部考評(píng)；而且考核評(píng)價(jià)方法簡(jiǎn)單，定性考評(píng)多而定量分析少。泛泛而論的評(píng)價(jià)所獲得的考察結(jié)果根本無(wú)法為干部選拔任用提供科學(xué)的、無(wú)可辯駁的擇優(yōu)依據(jù)，于是，用人者在擇優(yōu)時(shí)的主觀性、隨意性便可大行其道。

正是用人標(biāo)準(zhǔn)的模糊性、考核評(píng)價(jià)的主觀性，給了選人用人者過(guò)大的自由裁量權(quán)，從而也就給一些人買(mǎi)官賣(mài)官留下了可操作的空間和機(jī)會(huì)。只要不是公開(kāi)的壞人敵人，即使是德才素質(zhì)一般，甚至是有某種劣跡或爭(zhēng)議的人，賣(mài)官者都可以利用手中的自由裁量權(quán)將其粉飾成相對(duì)優(yōu)秀者而被任用。

二是監(jiān)督機(jī)制不完善，監(jiān)督乏力。雖然《干部任用條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中對(duì)干部選拔任用工作的監(jiān)督都有明確規(guī)定，甚至專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)干部選撥任用工作的監(jiān)督意見(jiàn)》、《黨政干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法》等黨內(nèi)規(guī)章和制度，但是，在實(shí)際操作中，監(jiān)督不力、甚至形同虛設(shè)的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。而造成這種現(xiàn)象的制度原因有二：其一是集裁判員和運(yùn)動(dòng)員身份于一體的監(jiān)督主體容易導(dǎo)致監(jiān)督“失靈”?！陡刹咳斡脳l例》規(guī)定：“黨委(黨組)及其組織(人事)部門(mén)對(duì)干部選拔任用工作和貫徹執(zhí)行本條例的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，受理有關(guān)干部選拔任用工作的舉報(bào)、申訴，制止、糾正違反本條例的行為，并對(duì)有關(guān)責(zé)任人提出處理意見(jiàn)或者處理建議。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、巡視機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定，對(duì)干部選拔任用工作進(jìn)行監(jiān)督檢查?！盵4]這里，黨委(黨組)、組織(人事)部門(mén)等監(jiān)督主體本身就是被監(jiān)督對(duì)象，因?yàn)樵谠摋l例第六條明確規(guī)定“黨委(黨組)及其組織(人事)部門(mén)按照干部管理權(quán)限履行選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)，負(fù)責(zé)本條例的組織實(shí)施”[4]。眾所周知，趨利性是人的本性之一，“一崗雙責(zé)”很容易受趨利性影響而使監(jiān)督“失靈”。黨委主要成員之間一旦形成權(quán)力分贓、利益共享的腐敗共同體，也就封住了相互監(jiān)督的嘴；組織人事部門(mén)作為黨委直接領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)具體組織實(shí)施干部選任工作的部門(mén)，必然聽(tīng)命于、受制于黨委，一些賣(mài)官的“一把手”，就是自己先確定人選，再授意組織部門(mén)“走程序”而得逞的；同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，同樣也是處在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，要對(duì)選人用人全過(guò)程、全方位監(jiān)督，更是存在體制上、操作上的不順不便。巡視機(jī)構(gòu)的巡視檢查在十八大以來(lái)開(kāi)展的反腐斗爭(zhēng)中確實(shí)發(fā)揮了重要作用，對(duì)腐敗分子構(gòu)成了威懾。但這一監(jiān)督主體直到2014 年修訂的《干部任用條例》才寫(xiě)進(jìn)其中，而且，它畢竟只是事后監(jiān)督。如今的買(mǎi)官賣(mài)官往往都會(huì)打著合法的旗號(hào)，表面上都走了該走的程序，因此，在一般情況下，巡視機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查是不容易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的。其二是監(jiān)督責(zé)任不明確。2002年頒布的《干部任用條例》雖然明確了監(jiān)督主體，但對(duì)各監(jiān)督主體的責(zé)任并沒(méi)有明確規(guī)定，只是籠統(tǒng)地指出“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督責(zé)任制”[5]，而且只有當(dāng)“本地區(qū)、本部門(mén)用人上的不正之風(fēng)嚴(yán)重、干部群眾反映強(qiáng)烈以及對(duì)違反組織人事紀(jì)律的行為查處不力”時(shí)，才“追究黨委(黨組)主要領(lǐng)導(dǎo)成員和分管領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任”[10]，這就意味著對(duì)其他監(jiān)督主體而言，可無(wú)責(zé)一身輕。一些人面對(duì)“得罪人的事”，就難免會(huì)睜只眼閉只眼。

乏力甚至形同虛設(shè)的監(jiān)督給一些人操控干部選拔任用，達(dá)到買(mǎi)官賣(mài)官目的大開(kāi)了方便之門(mén)。

三是責(zé)任追究不到位，制度執(zhí)行難落實(shí)。首先，在2010 年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》頒布之前，對(duì)選人用人責(zé)任追究，在制度規(guī)定上是不明確、不具體的。什么情況下，追究什么人的責(zé)任，追究何種責(zé)任，找不到明確的制度依據(jù)。盡管《干部任用條例》(2002 年)規(guī)定：“用人失察失誤造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，追究主要責(zé)任人以及其他直接責(zé)任人的責(zé)任”[5]，但什么樣的后果算嚴(yán)重后果、該如何確定主要責(zé)任人和直接責(zé)任人、追究什么樣的責(zé)任，該條例并沒(méi)有明確，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)也沒(méi)有相關(guān)的配套制度加以規(guī)制。而且，該條例的這一規(guī)定，還容易讓人產(chǎn)生只要沒(méi)有造成嚴(yán)重后果，既使違反選人用人原則和標(biāo)準(zhǔn)、不遵守選任程序，也不會(huì)追究責(zé)任的想法。這無(wú)疑助長(zhǎng)了一些人懷著不會(huì)出現(xiàn)“嚴(yán)重后果”的僥幸心理，肆無(wú)忌憚地干著“買(mǎi)官賣(mài)官”這一低風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的違規(guī)交易。其次，該條例雖然對(duì)選拔任用干部規(guī)定了一整套程序，看似很規(guī)范，把關(guān)者甚眾，但其實(shí)際操作卻缺乏硬約束。其一，層層把關(guān)負(fù)責(zé)，最終卻誰(shuí)都可以不負(fù)責(zé)。因?yàn)椋灰绦虿宦?，集體決策，就是出現(xiàn)用人失察失誤，到頭來(lái)也不知道該追究誰(shuí)的責(zé)任。如“集體討論決定”，按《干部任用條例》規(guī)定是“在充分討論的基礎(chǔ)上，采取口頭表決、舉手表決或者無(wú)記名投票等方式進(jìn)行表決”[4]，這樣的表決看似民主，且有助于表決者消除各種顧慮而完全按照自己的意志行使表決權(quán)，但其結(jié)果卻是導(dǎo)致集體無(wú)責(zé)任。在口頭、舉手、無(wú)記名投票表決下，究竟誰(shuí)同意、誰(shuí)不同意，依據(jù)理由是什么，事后都無(wú)據(jù)可查，這也就意味著所有人可以對(duì)自己的表決無(wú)需負(fù)責(zé)。在此種狀況下，即使同意了明顯不符合領(lǐng)導(dǎo)干部任用標(biāo)準(zhǔn)的人，也不用背負(fù)任何現(xiàn)實(shí)的包袱；既使將來(lái)用人失察失誤造成了嚴(yán)重后果，板子也打不到具體的個(gè)人身上。這就容易使一些參與討論決定的人摸著腦袋表態(tài)或人云亦云，不去認(rèn)真了解擬任人選的情況，不實(shí)事求是地按干部任用標(biāo)準(zhǔn)去分析判斷是否符合任用要求；也容易使一些人從個(gè)人利益考量出發(fā)，在明知不符合標(biāo)準(zhǔn)的情況下，還投人所好，甚至利用手上職權(quán)或與他人謀合，打著集體決定的旗號(hào)巧售其奸。其二，干部選撥任用程序的公開(kāi)性和透明度不高，形式上雖然都要經(jīng)過(guò)民主討論、集體決定，甚至是差額選舉，但實(shí)際操作起來(lái)，仍然是相對(duì)封閉和神秘的。如擬任人選的提名權(quán)、考察結(jié)果的最終評(píng)判權(quán)、人選安排的決策權(quán)全都集中在主要領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)別部門(mén)手里，對(duì)擬任人選考評(píng)的具體過(guò)程和任用決策過(guò)程，“劇外人”都無(wú)從知曉。于是，社會(huì)監(jiān)督也就很難發(fā)揮作用。其三，“三位一體”的責(zé)任追究主體，導(dǎo)致責(zé)任追究難落實(shí)。在責(zé)任追究的執(zhí)行主體上，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法》第三條規(guī)定：“黨委(黨組)及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門(mén)按照職責(zé)權(quán)限負(fù)責(zé)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作實(shí)行責(zé)任追究”[6]，這里，黨委(黨組)、組織人事部門(mén)在干部選撥任用工作中，既是組織實(shí)施主體，又是監(jiān)督檢查主體，還是責(zé)任追究主體?！叭灰惑w”的責(zé)任追究，就如同自己革自己的命，很難真槍真刀，堅(jiān)決徹底，容易“大事化小、小事免了”。

制度約束不硬的結(jié)果，就會(huì)像“牛欄關(guān)貓”形同虛設(shè)，容易導(dǎo)致徐才厚之流對(duì)制度和規(guī)定置若罔聞，在選人用人上以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，肆無(wú)忌憚地“唯錢(qián)、唯親”。

三

“對(duì)農(nóng)民來(lái)講，‘責(zé)任田’就是全家人的口糧田，種不好，撂了荒，就會(huì)挨餓，自己就得負(fù)全責(zé)。對(duì)黨組織而言，把黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任牢牢扛在肩上，帶出一支清正廉潔、執(zhí)紀(jì)為民的好隊(duì)伍，就是我們的‘責(zé)任田’?！盵7]種好“責(zé)任田”的首要一步就是要選好種子——把好黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選撥任用關(guān)。而只有補(bǔ)好制度漏洞，編織出一張真正嚴(yán)密有效的防腐“天網(wǎng)”，使買(mǎi)官賣(mài)官等用人腐敗行為沒(méi)有市場(chǎng)，德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀才人才能脫穎而出。

1.需要完善干部選拔任用考核機(jī)制，不在制度上給人留下自由裁量或人為干預(yù)的空間

干部的選拔任用若沒(méi)有科學(xué)量化的考核標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)在很大程度上導(dǎo)致選拔任用官員的隨意性和無(wú)序性，給買(mǎi)官賣(mài)官者留下很大的操作空間。要遏制買(mǎi)官賣(mài)官，就得從完善制度入手，建立科學(xué)完善的黨政干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，以盡量壓縮甚至不留任何自由裁量空間。一方面，要科學(xué)界定干部選拔任用的具體標(biāo)準(zhǔn)，將《干部任用條例》中所規(guī)定的“德才”標(biāo)準(zhǔn)具體化，并按照“德、能、勤、績(jī)、廉”五個(gè)方面建立科學(xué)合理的綜合考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。另一方面，必須完善考評(píng)辦法：要在完善內(nèi)部考核的前提下積極探索并引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，如建立面向公眾的“網(wǎng)絡(luò)評(píng)臺(tái)”和引入第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估等，以此提高考核評(píng)價(jià)的公信度；要在定性考評(píng)的基礎(chǔ)上，盡可能增加定量評(píng)價(jià)的分量，建立起定性與量化考評(píng)相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法，以此提高考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性。在此基礎(chǔ)上，還要建立完善考核評(píng)價(jià)成果的運(yùn)用機(jī)制，把考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為選人用人的重要依據(jù)，以此改變選人用人上的主觀性和隨意性。

2.需要規(guī)范干部選撥任用程序，明確責(zé)任權(quán)限，從而促使選人用人各參與主體切實(shí)負(fù)起各自的責(zé)任

讓“程序空轉(zhuǎn)”是近年來(lái)發(fā)生的買(mǎi)官賣(mài)官用人腐敗案件的典型特征。程序之所以能空轉(zhuǎn)，主要原因在于：一是程序規(guī)范不嚴(yán)明，致使一些人在執(zhí)行時(shí)可以隨意簡(jiǎn)化或變通程序；二是關(guān)鍵環(huán)節(jié)責(zé)任不到人，層層把關(guān)而又人人可以不負(fù)責(zé)。為此，必須嚴(yán)把程序關(guān)。一方面在民主推薦、組織考察、討論決定、任職公示等環(huán)節(jié)進(jìn)一步規(guī)范程序，使之無(wú)法隨意簡(jiǎn)化或變通；另一方面，要強(qiáng)化“崗位職責(zé)”，明確規(guī)定各環(huán)節(jié)執(zhí)行主體的職責(zé)權(quán)限。如：在民主推薦環(huán)節(jié)，除“個(gè)人向組織推薦人選，必須負(fù)責(zé)地寫(xiě)出推薦材料并署名”外，還應(yīng)明確規(guī)定組織人事部門(mén)必須認(rèn)真審核各推薦人選之條件資格的真實(shí)性并實(shí)名簽署審核意見(jiàn)，以防止因?qū)徍瞬粐?yán)而導(dǎo)致一些人在基本條件和資格上蒙混過(guò)關(guān)或弄虛作假；在考察環(huán)節(jié)，要真正落實(shí)“實(shí)行干部考察工作責(zé)任制”的規(guī)定，單純要求“考察組成員必須按照考察內(nèi)容和程序深入細(xì)致開(kāi)展考察并如實(shí)反映考察情況和意見(jiàn)”還不夠，還必須進(jìn)一步要求其就考察情況和意見(jiàn)寫(xiě)成書(shū)面材料并署名，對(duì)因考察失真失誤造成的用人失察應(yīng)明確承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。只有做到考察人員對(duì)每份考察材料負(fù)責(zé)并有據(jù)可查，才能強(qiáng)化考察人員的責(zé)任心，避免考察材料不嚴(yán)不實(shí)或按“領(lǐng)導(dǎo)意志取舍”的情況發(fā)生；在討論決定環(huán)節(jié)，包括修訂后的《干部任用條例》雖然都規(guī)定干部任用由黨委(黨組)集體討論決定，但各參與主體的責(zé)任并不明確。為了讓每個(gè)表決者對(duì)自己的表決結(jié)果負(fù)責(zé)，在堅(jiān)持主要領(lǐng)導(dǎo)末位發(fā)言制度的基礎(chǔ)上，還有必要實(shí)行集體討論全程紀(jì)錄和實(shí)名投票表決制度。只有這樣，才能促使參與討論決策的每個(gè)成員認(rèn)真履行職責(zé)，審慎作出表決。采用無(wú)記名投票的目的無(wú)非是避免抹不開(kāi)面子、避免打擊報(bào)復(fù)，讓投票人都能按照自己的意愿投票，但它的最大弊端是當(dāng)對(duì)所選出的對(duì)象有嚴(yán)格、清晰的標(biāo)準(zhǔn)，而選舉的結(jié)果又有著明顯利益表征時(shí)，容易為暗箱操作、臺(tái)下交易和逃避責(zé)任開(kāi)綠燈。黨組織選拔任用干部，有著嚴(yán)格、明確的標(biāo)準(zhǔn)和明顯的利益表征，而且光明磊落、勇于擔(dān)當(dāng)應(yīng)是共產(chǎn)黨人的本色，作為黨的優(yōu)秀骨干或核心成員，在進(jìn)行選人用人表決時(shí)，怎能允許有抹不開(kāi)面子和擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)的心理存在！我們的《干部任用制度》更不應(yīng)該成為這種心理的保護(hù)傘。因此，改“無(wú)記名”為“公開(kāi)記名”的表決方式不僅必要，而且可行。

3.需要建立選人用人權(quán)力的制衡機(jī)制，從從嚴(yán)監(jiān)督入手念好“緊箍咒”，確保干部選拔任用只能在陽(yáng)光下運(yùn)行

選人用人權(quán)力過(guò)分集中，監(jiān)督乏力，也是導(dǎo)致一些人敢于違規(guī)操作以實(shí)現(xiàn)其買(mǎi)官賣(mài)官目的的一個(gè)重要原因。按照現(xiàn)行的《干部任用條例》規(guī)定，黨委(黨組)及其組織人事部門(mén)，在干部選拔任用工作中“三位一體”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，容易導(dǎo)致監(jiān)督乏力，追責(zé)乏力，給買(mǎi)官賣(mài)官者以可乘之機(jī)。因此，在不違背“黨管干部”原則的前提下，應(yīng)積極探索和建立選人用人權(quán)力制衡機(jī)制。對(duì)干部選拔任用工作的組織實(shí)施、監(jiān)督檢查、責(zé)任追究分由不同機(jī)構(gòu)來(lái)主要承擔(dān)；在組織實(shí)施中對(duì)干部的提名、考察、任用三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也應(yīng)分由不同機(jī)構(gòu)辦理。其總的要求是機(jī)構(gòu)之間既相對(duì)獨(dú)立又相互牽制，各自承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，形成一條規(guī)范完整的“流水線”，從而強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。與此同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)外部監(jiān)督，讓權(quán)力公開(kāi)透明依法運(yùn)行。在加大競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開(kāi)測(cè)評(píng)和群眾公認(rèn)等力度的同時(shí)，只要不違反相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)盡可能將各環(huán)節(jié)的執(zhí)行情況和結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，真正把干部選拔任用程序放在陽(yáng)光下進(jìn)行。這樣才能更好地避免少數(shù)人利用提名推薦、組織考察、討論決定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的相對(duì)封閉性而大搞暗箱操作。

4.需要強(qiáng)化責(zé)任追究，加大對(duì)選人用人上違法違紀(jì)行為的打擊力度，從而使買(mǎi)官賣(mài)官者不敢鋌而走險(xiǎn)

用人失察與違規(guī)用人，不僅僅是失職瀆職的問(wèn)題，更是權(quán)力腐敗的問(wèn)題。用人腐敗是最大的腐敗，對(duì)其懲治和打擊絕對(duì)不能心慈手軟。首先，從規(guī)制層面上，應(yīng)堅(jiān)持從嚴(yán)從重的原則，對(duì)違規(guī)用人的情形和責(zé)任追究進(jìn)一步細(xì)化。一方面，只要是選人用人出現(xiàn)失察失誤、違規(guī)用人的情形，就是失職瀆職行為，即使沒(méi)有造成嚴(yán)重后果，也必須受到相應(yīng)處罰；對(duì)造成了嚴(yán)重后果的，則應(yīng)加重處罰；對(duì)收受賄賂的賣(mài)官行為，應(yīng)比其他經(jīng)濟(jì)腐敗行為的處罰更重，理由是賣(mài)官行為所產(chǎn)生的危害更大，影響更惡劣。另一方面，買(mǎi)官賣(mài)官交易牽涉到買(mǎi)賣(mài)雙方，只有讓買(mǎi)官者也付出代價(jià)，得不償失，才能斬?cái)嗬糁胃瘮〉逆湕l。這些年來(lái)，買(mǎi)官賣(mài)官現(xiàn)象之所以屢禁不止，一個(gè)重要原因就是買(mǎi)官風(fēng)險(xiǎn)低，打擊力度小，這必然助長(zhǎng)一些人挖空心思跑官要官買(mǎi)官。其次，在制度的執(zhí)行層面，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。如果沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行、嚴(yán)格落實(shí)，再完善的制度也只是紙上談兵，再嚴(yán)格的程序也可以讓其空轉(zhuǎn)。正如有學(xué)者所言，目前，“仍有一些地方對(duì)中央制定的選人用人政策執(zhí)行的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制力不夠，不少的地方黨委、企事業(yè)單位沒(méi)有推行甚至是完全沒(méi)有推行這些制度，結(jié)果也就沒(méi)有有力的監(jiān)督或問(wèn)責(zé)?！盵8]事實(shí)確實(shí)如此！我們現(xiàn)在最缺的不是制度、紀(jì)律和規(guī)則，而是認(rèn)真執(zhí)行和嚴(yán)格落實(shí)。因此，當(dāng)務(wù)之急在于加強(qiáng)對(duì)干部選拔任用工作中《干部任用條例》及相關(guān)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，整治和嚴(yán)厲查處各種選人用人上的違規(guī)行為和不正之風(fēng)，并使之常態(tài)化。為此，一要強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和巡視機(jī)構(gòu)對(duì)干部選拔任用的監(jiān)督檢查職責(zé)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和巡視機(jī)構(gòu)，作為專(zhuān)職的監(jiān)督主體，理當(dāng)擔(dān)負(fù)起對(duì)干部選拔任用工作和貫徹執(zhí)行《干部任用條例》情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的主要職責(zé)。不僅要及時(shí)受理有關(guān)的舉報(bào)、申訴，并按照有關(guān)規(guī)定查核處理，而且要主動(dòng)出擊，明查暗訪，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理選人用人中的違規(guī)問(wèn)題；二要按照《干部任用條例》完善相關(guān)配套制度并嚴(yán)格執(zhí)行。我們黨在選人用人方面有不少制度，在黨內(nèi)監(jiān)督方面也有不少制度。但一些制度的執(zhí)行效果不佳，除了制度內(nèi)容方面存在缺陷外，還有一個(gè)重要原因，就是制度不配套，沒(méi)有形成制度有效運(yùn)行的體制機(jī)制。因此，按照《干部任用條例》的相關(guān)條款一一梳理已有制度并加以修訂完善，同時(shí)加快相關(guān)配套制度建設(shè)，努力形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、有效管用、簡(jiǎn)便易行的選人用人制度體系，也就成了當(dāng)下編織防腐“天網(wǎng)”的必須之舉。

[1]毛澤東選集(第2 卷)[M].北京：人民出版社，1991.

[2]鄧小平文選(第2 卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[3]中共中央.關(guān)于嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部的通知[DB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/7138 0/71387/71591/4855033.html.

[4]中共中央.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例(2014)[DB/OL].http：//baike.haosou.com/doc/4191266-4391987.html.

[5]中共中央.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例(2002)[DB/OL].http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20020723/782504.html.

[6]中共中央辦公廳.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任 追 究 辦 法( 試 行)[DB/0L].http：//www.gov.cn/jrzg/2010-03/31/content_1570501.htm.

[7]劉興民.落實(shí)責(zé)任要真抓嚴(yán)官“不撂荒”[DB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/lt/llsy/zdjs/201504/t20150414_54694.html2015-04-14.

[8]王春.高壓為何禁不住買(mǎi)官賣(mài)官[DB/OL].http：//view.news.qq.com/a/20100724/000006.htm.